档案工作服务基层治理“越城模式”研究

张 磊/绍兴市越城区档案馆

董晓燕/绍兴市越城区档案馆

张 衍/上海大学文化遗产与信息管理学院

随着经济社会的迅速发展，我国社会结构和主要矛盾发生了根本性变化。根据农村经济社会的新变化，国家的农村基层治理政策及时进行了调整，先后出台了《中共中央国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》《关于实施乡村振兴战略的意见》等。农村基层治理逐步从管理转向有效治理、从管控转向提供全面服务、从实行“分治”转向推动“共治”、从传统技术治理转向智慧化治理[1]。在此背景下，我国档案部门迅速行动，积极开展试点推广工作，着力构建农村基层档案治理体系，努力提高档案工作服务农村基层社会治理水平和治理效能[2]。

2019年8月，国家档案局和民政部联合推进“档案工作服务农村基层社会治理”试点工作[3]，浙江省档案局等部门相继发文组织实施。2020年7月，绍兴市越城区被省档案局、省民政厅、省农业农村厅确定为省级档案工作服务农村基层社会治理整体试点地区，也是绍兴市唯一一个整体试点地区，由此拉开了越城区档案助力乡村善治的序幕。

1 绍兴市越城区档案工作基本情况

越城是一座拥有2500多年历史的文化名城，地处杭州湾南岸，是绍兴市政治和文化中心、市委市政府所在地，现辖1镇16街道206个行政村，实辖面积643平方公里，常住人口111.5万[4]。

2019年，原越城区档案局（馆）按照党的十九届三中全会机构改革的决定与部署，由“局馆合一”改为“局馆分设”。越城区档案局在区委办挂牌，下设档案管理科。越城区档案馆内设办公室、文档中心、信息技术科（挂登记备份中心牌子）、文化编研科和史志科，有编制15名。

越城区档案馆因历史原因一直没有独立的档案馆舍，2016年越城区档案局成立文档中心，改造档案库房约130m2，存放2011年以来全区部门、镇街形成的文书档案和部分业务档案，2010年及之前的档案现存放于绍兴市档案馆库房。

2 绍兴市越城区档案工作服务基层治理实践探索

2020年7月，绍兴市越城区被确定为省级档案工作服务农村基层社会治理整体试点地区。越城区委区政府高度重视，提出以推动基层善治、服务乡村振兴、助力共同富裕为目标，借助数字化改革契机，全面推动基层档案工作提质增效，打造档案工作服务基层治理共建共治共享共荣模式，为全国各地探索、积累可复制、可借鉴的经验。

2.1 制度层：构建多维的制度体系

合规合理的制度可以有效推动档案工作服务基层治理，相对成熟的制度体系一方面可以全方位保障档案服务基层治理工作的运转，另一方面也可以成为档案工作服务基层治理过程中的工作指南。越城区档案馆作为档案工作服务基层治理网络中的关键节点，协调各参与主体从顶层设计上制定规则与制度，为各项治理工作保驾护航[5]。制度体系涉及管理体系制度、考核制度、工作标准规范、监督制度等。

2.1.1 建立三级联动管理体系制度

为了确保档案工作服务基层治理有力、有效实施，越城区建立以“区—乡镇（街道）—行政村”三级联动管理体系，即以区委副书记为组长，副区长和组织部部长为副组长，区委办（档案局）、区府办、区档案馆等13个主要部门为成员单位的三级试点工作网络体系；同时各镇街建立以档案工作分管领导为组长，各相关科室负责人为成员的试点指导小组；行政村建立以村级党组织负责人为组长的档案工作小组，配备至少1名专职档案员主抓业务，形成三级闭环档案管理网络架构。

2.1.2 制定档案工作岗位目标考核制度

将档案工作纳入区对镇街年度岗位目标考核，这是压紧压实档案工作考核评价、监督检查的重要举措，也是落实档案治理的重要途径之一。镇街将档案工作纳入对行政村的年度目标考核，档案工作经费列入年度财政预算，为村级档案工作提供经费保障。越城区档案馆通过制定详细的考核方案、设置科学的考核指标，充分利用考核制度督促、激励档案工作服务基层治理，提升档案工作的活力与效率。

2.1.3 制定档案治理工作标准规范

基层工作常常面临“上面千条线，下面一根针”的困境，对于档案治理的工作标准缺乏相应的知识储备。为有效解决这一困境，越城区档案馆从基层的实际需求出发，制定全套档案治理工作标准规范。设计下发《越城区行政村（社区）档案情况调研表》，对农村档案工作人员信息、档案库房及设施设备情况、室藏档案情况、档案利用情况等内容进行摸底统计。同时，由馆主要领导带队，对17个镇街逐一走访调研，实地查看镇街、行政村档案工作现状，掌握第一手资料。经过调研走访、座谈交流，在掌握最新的农村档案工作现状后，出台《越城区档案工作服务农村基层治理实施意见》，制定《越城区档案工作服务农村基层社会治理操作手册》。该手册收有《越城区行政村档案管理网络图及管理制度》《越城区行政村档案分类方案及编号办法》《越城区行政村文件材料归档范围和档案保管期限表》《越城区行政村文件级、案卷级目录》《越城区村民档案盒内目录》《全宗卷内容》《越城区行政村档案工作交接表、档案资料移交清单》《越城区行政村档案查阅利用登记表》等规范性文件，致力于规范村级档案“收管用”基本工作流程，让村级档案“收得齐、管得好、存得下、用得上”。

2.1.4 建立严密的监督制度

通过督查推动档案工作服务基层治理各项工作查漏补缺，辅以行政执法巩固督查成效。召开试点工作月度会议，按照试点工作推进计划，研究制定试点工作月度任务推进表，明确工作内容、工作标准，各镇街档案工作指导小组对标对表对行政村进行监督指导，并以村为单位将情况汇总上报。采用数码照片检查方式，由行政村对照工作任务推进表各项工作标准，将落实情况拍照报送镇街，由镇街汇总后发送给区档案馆，区档案馆在检查后将各村仍存在问题和不足及整改措施建议反馈给镇街，再次监督指导各村进行落实整改，形成工作闭环。

区档案局、馆联合各镇街，针对农村基层档案管理机制、档案保存设施，开展“双随机、一公开”行政执法检查39次，围绕民生领域档案、基层机构撤并档案处置、基层换届档案管理和重点工程建设项目档案等开展专项督查15次。特别是加强了对换届选举的监督考察，要求村级组织在换届后将村级档案纳入村监委会的监督内容，使农村档案工作有考核、有监管、有激励，激发基层档案人员工作责任感、积极性。

通过上述制度体系建设，进一步明确主要目标和工作任务，重塑档案工作管理体系、组建工作专班、落实专项经费，为试点工作高质量开展打好基础。

2.2 资源层：夯实档案工作服务基层治理的资源基础

浙江省委办公厅、省政府办公厅联合印发《关于加快推进新时代档案资源建设的意见》，提出到2022年建成覆盖全面、标准统一、内容丰富、结构优化、安全高效的现代化档案资源体系。这一文件体现了浙江省委、省政府对档案资源建设的高度重视。在日新月异的信息社会，信息资源意味着发展机遇和战略制高点。信息资源既可以创造产业价值，也可以与传统产业融合，改造传统流程，优化资源配置，间接产生对物质资源和能量资源的替代效应[6]。联合国教科文组织、国际档案理事会指出：文件和档案是构成国家信息资源的基本要素和重要成分[7]。档案资源是信息资源的重要组成部分，只有建设好档案资源体系，才能最大限度发挥档案资源的战略价值，满足国家、省、市等各级行政部门、社会组织和个人的信息需求，这也是档案工作能服务好基层治理的基础，涉及改善基层单位档案保管条件、建立全覆盖档案资源体系等。

2.2.1 改善基层单位档案保管条件，建设规范化档案室

越城区先后投入资金200余万元，购置档案柜、空调、温湿度计、防爆灯等设备100余套，所有村级档案室均达到“八防”要求，实现档案库房、工作室、查阅室“三分开”，确保“专库专用”、安全保管。除此之外，全区已经完成160个行政村规范化档案室建设，46个行政村因涉及拆迁征收试点工作暂缓。待拆迁结束后，已撤销的行政村档案统一由镇街保管利用；异地新建的行政村档案室将按规范化档案室建设标准落实。

2.2.2 建立全覆盖的档案资源体系，推进基层档案数字化工作

以村级组织和村民需求为根本导向，不断强化档案的证据、记忆和文化等属性，在收集村级党务、村务、财务等方面档案资料的基础上，针对服务基层治理的需求，指导行政村着重收集家庭财产分割、赡养协议、调解协议、生产资料的转让变更等材料，形成涵盖基本信息、资源信息、住宅信息、成长信息、民政信息、健康信息、综治信息、活动信息、奖励信息、其他信息等十类内容的“一户一档”村民档案，目前已完成206个行政村14.1万户41.2万件村民档案的收集和数字化工作。

加快推进档案数字化工作，为档案资源共建共享平台提供基础数字资源。截至目前，完成206个行政村5个年度以上永久、30年（长期）以上保管期限的档案数字化工作，其中50个行政村完成历年档案数字化工作。协同区有关部门提高医学出生证明、学籍、工龄认定、婚姻、离退休、殡葬等各门类民生档案电子化程度，解决村民查档难的问题。

2.2.3 推动“村档乡管”工作

农村档案作为村级组织开展工作与活动的原始记录，客观反映农村经济社会文化发展的真实面貌，是展示农村基层工作质量、巩固农村改革发展成果的重要依据。村级档案“怎么建、怎么管、向谁移交”的问题一直困扰着基层档案工作者。为了解决村级档案的管理问题，区档案部门探索完善“村档镇（街）管”机制。目前，有2个街道开展“村档镇管”、12个村的档案由街道代管、6个街道探索“村档镇扫”；将87个行政村的数字化工作集中到街道档案工作室，统一备案、统一扫描、统一监管、统一挂接并有序收返，规范行政村数字化工作流程。

2.3 服务层：将特色服务延展到家门口

于群众或一般用户而言，档案治理的成效及对档案工作的满意度，主要取决于档案服务质量。这要求档案部门坚持需求为导向的档案公共服务方式，推进档案查阅利用高效便捷，增强利用者获得感。

2.3.1 将服务下沉到村，推进查档不出村服务

借助浙江省档案服务网在线查档、“浙里办”App掌上查档，实现长三角地区民生档案异地查档、跨馆利用，完成17个镇街206个行政村便民窗口查档全覆盖，打造全方位、多渠道、方便快捷的公共档案智慧服务利用体系，为群众提供“一站式、一体化”整体服务，仅在2021年就累计提供查档400人余次，有效解决经济纠纷、拆迁矛盾、婚姻证明等23起基层纠纷。如沥海街道郭渎村的村民王某，单位在其晋升审核时发现其参加工作的时间有1998年7月、1998年8月，单位要求其提供出生地派出所出具的户籍材料，且材料须有封面及内容、字迹清晰及无涂改。但派出所没有王某出生记录的原始凭证，此后王某到村委查询，档案员从村档案室查找出她的原始户口记录本，并复印原始的户籍封面及内容，出具档案证明。

2.3.2 打造基层特色文化窗口

越城区陆续打造乡村记忆馆、乡村文化礼堂、乡贤馆、名人馆等，巩固乡村文化阵地；编修家谱、方志、地方特色出版物，举办文化展览，弘扬家风家训和地域特色文化，传承乡村记忆；开展家庭建档，弘扬优秀家庭文化，推动社会良好风气形成。其中，以“红色记忆”“乡村寻迹”“风土雅韵”“人文乡贤”为主题，共打造数十个形式多样、各具特色、独特精致的村级特色展馆，在服务乡风文明建设、乡村文化旅游以及农业经济发展等方面取得明显成效。如城南街道凤凰村打造的“红色藏品馆”、东湖街道后堡村打造的“后堡抗日纪念堂”、孙端街道小库村打造的“马青同志生平事迹陈列室”等，展现了基层村民参与革命斗争的红色记忆。

2.3.3 加强培训，注重队伍建设

加强农村档案员队伍建设。组织开展形式多样、内容丰富的业务培训，线上线下相结合，采用现场教学、实践训练以及“网络课堂”等方式，经常性开展档案工作线上线下业务培训，利用浙政钉“云会议”系统开展在线培训，累计培训村级档案员600余人次。注重整体与个性化需求相统一。根据行政村实际需求，开展派单式送学、点单式培训，加强培训的针对性、有效性；邀请档案服务企业责任人、技术骨干与镇街档案员一同参加相关业务培训，既有效统一了工作标准，又提高了区内档案服务企业的业务水平。

3 档案工作服务基层治理“越城模式”评价

越城在档案工作服务农村基层社会治理试点工作中形成的新模式，可以概括为“越城模式”，其基本内涵是：三级联动，以契约共建推动档案工作服务基层治理现代化，依托基层及社会各界合力贯彻落实国家振兴乡村重大战略和加强完善农村基层社会治理的相关要求，强化农村档案工作的效能建设，深度融入农村基层社会治理，为打造“重要窗口”示范样板贡献力量。“越城模式”可理解为“档案工作服务基层治理共建共治共享共荣模式”。

基层档案工作从管理向治理转型，不仅是档案工作理念的转变，也意味着工作模式的转型。从宏观来看，它是对提升国家治理能力现代化需求的积极呼应，微观上则要求基层档案工作构建以乡村富裕发展为“共荣”的价值归依，以民众为中心的“共享”为服务指向，以社会治理和乡村振兴为“共治”的目标导向和以多元主体协同为“共建”路径，创新档案工作服务基层治理、提升基层管理能力。绍兴市越城区的服务实践展示了“制度层+资源层+服务层”共建共治共享共荣的新模式。

3.1 共建：契约共建推动档案工作服务基层治理现代化

全区各镇街与档案服务企业开展“契约化”共建工作，依托越城区档案“契约化”共建达成村企共建，发挥档案服务外包单位作用，实现外包单位与村党组织、党员与村民等之间的良性互动，形成农村档案工作的村企协助、“契约化”共建，实现档案工作互动和资源共享、优势互补。

3.2 共治：聚合多元力量共推档案工作服务基层治理

档案工作人员不足，是越城区档案局、馆面临的问题之一。聚合多元力量共推档案工作服务基层治理是打破上述困境的有效途径，也是档案工作走向“多元共治”重要转型。越城区档案部门在提升档案工作队伍人员素质和工作效率的同时，积极借助高等院校、科研院所、文史机构及市场力量等方面优势，组建区、镇街、村社三级联动的档案志愿服务队伍，首批招募志愿者50余人，参与家庭建档、村志编撰、遗存保护等农村档案文化建设工作150余人次。建档留存农村优秀传统文化、档案文创助推乡村文旅融合，利用大众智慧为档案资源的深层次开发提供支持，为农村基层精神文明建设注入内涵和活力。

3.3 共享：以数字赋能提升档案工作现代化程度

如何利用已有的数字平台和技术赋能档案工作，向广大基层农村地区提供档案远程开放利用服务，一直是各级档案馆面临的现实难题。越城区档案馆不断升级优化区级数字档案管理系统，积极融入长三角及省、市已有档案服务平台，打造“服务到村”的全覆盖档案利用体系。与此同时，整合资源、优化算法，构建整理规范、数据准确的村级档案数据库，融入越城区社会治理MIG矩阵式省级智治平台，为区级社会综合整理提供决策依据，探索档案“智治”新路径。对机关内部“最多跑一次”平台汇总的查询档案事项的办事流程、提交材料、审批环节进行重新设计完善，将“跨馆查档、便民服务”向村、社区延伸，全区所有镇街和行政村实现便民窗口查档全覆盖，打造方便快捷的公共档案智慧服务平台。

3.4 共荣：以“档案+文旅”服务基层治理，助力乡村振兴

设立村级档案宣传橱窗“兰台印记”，展现村史沿革、村规民约、新农村建设历程、档案捐赠荣誉榜、档案志愿者专栏等。指导村级档案陈列馆布置，打造“红色藏品”“上旺精神”“农耕文化”等18个别具特色的村级展馆，整理印制《越城区村级特色展览馆名录》，以“档案+文旅”助力乡村振兴。设立专项奖补经费，鼓励各村开展村志村史的编研发掘，抢救不断消失的村落文化。以档案的视角印刻村级组织和村民在新农村建设中的奋斗足迹，挖掘和弘扬农村优秀传统文化，记录和传承乡村发展规律，推进乡村有效善治。目前，《凤凰村志》等村史村志已启动编纂工作。

4 结语

越城区档案工作服务农村基层社会治理试点，通过健全档案资源体系，实现共建共治共享共荣，横向实现档案数据统盘、统管、统用，纵向实现区、镇街、行政村、社会组织、中介机构、公众间上下贯通、内外并举，分级分类协同构建档案多元共治新格局，有力推进档案工作服务农村基层社会治理的生动实践。这是新时期档案部门围绕国家乡村振兴重大战略部署，聚焦农村基层社会治理主要任务和实际需求，努力提升农村基层档案治理效能，推进农村基层社会治理体系和治理能力现代化建设的实践探索和经验积累。试点工作中探索提出的档案工作新理念、新模式、新机制、新方法、新经验具有很强的示范推广价值，对推进我国档案事业“十四五”发展规划实施、推进新时期我国农业农村现代化建设、谱写新时代乡村全面振兴新篇章等具有现实意义和参考作用。