农村乡镇转移支付存在的问题及对策

齐友发

（仲恺农业工程学院 管理学院，广东 广州 510225）

1.引言

1994年，财政转移支付制度正式在我国启用。党的十九大提出在2035年我国基本实现社会主义现代化，“三农”问题仍是当前阶段的攻坚性问题。妥善处理好农民、农业、农村问题是建设社会主义现代化的关键要素。这些年中央逐步加大了对农村乡镇的转移支付力度，这对于缩小城乡贫富差距，协调城乡经济发展起到了重要作用。中央政府将财政资金再分配拨付给财力相对薄弱的农村乡镇政府，有着重要的意义。它可以调整各级政府财政财力的平衡，扶持农村乡镇解决基本的公共服务需求，实现城市和农村乡镇的公共服务趋于均等化，缩小城乡贫富差距，促进共同富裕。

2 农村乡镇转移支付存在的问题

2.1 资金投入规模小

农村乡镇转移支付的资金就好比一块“大蛋糕”，瓜分这块“蛋糕”的人越多，每个人分得则越少。我国建立社会保障制度的基本原则就是低水平、覆盖广和兼顾公平与效率。由于分享“蛋糕”的人太多，使得公平与效率没有达到预期水平，大打折扣。比如说扶贫工作、农村低保、以工代赈等专项转移支付，由于瓜分“蛋糕”的人过多，导致扶持或者是救助的水平过低，没有达到政策当初所预想的效果，有限的资金难以发挥出转移支付应该有的作用。

2.2 专项转移支付资金占比过高

中央向农村乡镇拨付的款项多为专项转移支付，体现了中央政府对建设美好农村的意图，在一定程度上缓和了农村乡镇政府的财政危机，督促资金的使用和落实建设新农村的政策。但是，专项转移支付名目较多，占总转移支付的比例过高，会导致一般转移支付资金缩水。地方政府是最了解自身地区的公共产品和服务的实际基本需求的，一般转移支付资金的减少让当地政府无法因地制宜地对财政的支出进行有效的安排，会使农村乡镇居民的基本公共产品和服务需求无法被满足，从而使得农村乡镇政府为了满足公共支出需求而举债，造成农村乡镇财政窘迫，没法体现出转移支付对城乡财力的调节作用。

2.3 资金分配不规范

在宏观的政策下，转移支付对农村乡镇的发展是有积极意义的。但是地方对资金的分配较为随意，规范性差。而分配的不规范之处主要在这几方面。首先，转移支付的分配标准不统一，有些地方倾向于对教育事业的扶持，有些地方则对基础公共设施的建设更为看重，有些地方喜欢将资金去扶持农产品的销售，促进农民的收入，这是不够科学严谨的。由于转移支付的资金多为人为分配，不确定性风险增加，不能公平合理地使用资金。另外，资金如何使用，使用到哪里去，不够清晰明确，即便中央将钱款拨付到位，地方政府也不知道怎么花这笔钱，把钱花到哪里去，转移支付实际的作用难以显现。

2.4 资金使用混乱

农村乡镇的转移支付资金被挪用滥用的情况是比较普遍的。地方政府自身的财力不足以维持本地区的财务支出就会出现挪用和挤占农村乡镇的转移支付资金的情况，用来弥补自身的财务缺口。在当前的局面，我国转移支付的资金受到审计、财政和纪检等部门的监管，责权划分不明确，责任落实不到位的问题使得监督转移支付项目的立项、招标、实施和评估等环节变得更为困难，混乱了资金的使用，抑制了使用效益。此外，农村乡镇转移支付资金的渠道多样，科技部、农业部和财政部等多部门进行分配管理但没有合理协调，使得资金的投放重复率高，维度少，财政支农资金使用效果不够理想。

3 农村乡镇转移支付存在问题产生的影响

3.1 影响农村经济社会的可持续发展

我国一直在制定惠农政策，在2006年取消了农业税，一方面减轻了农民的负担，另一方面却使以税收为主要收入的农村乡镇政府财政变得脆弱，大大减少了财政来源。可支配资金的减少，使得当地的公共服务需求无法被满足。即便政府想要为群众提供公共产品和服务，没有资金，也只是有心无力。由于当前农村所处的情况，要想农村乡镇得到发展只能依靠中央的转移支付资金，才能维持农业持续健康的发展，保证农村经济的需要。规范的财政转移支付制度才能解决农村乡镇的长期发展和相对公平问题。目前，农村乡镇政府财政的资源匮乏，再加上行政成本的增加，对于提供基本的公共物品和服务更是能力有限。农村要发展,教育当先行。如果农村乡镇政府无法提供基础教育，卫生医疗，社会保障福利等公共服务，农村只会越来越穷，永远无法发展起来，可持续发展也只能是痴人说梦。

3.2 公共产品供求失去平衡

我国现行的家庭联产承包责任制使得农户生产较为分散，而农民生产发展不再适应单纯的人力灌溉，需要大型的水利灌溉设施，在农产品的销售上也不能靠个人叫卖，需要跟上时代的步伐，进入电商销售行业，这就需要政府牵线，为广大农民提供大型的农业设施和市场供求信息。但是政府在这一方面的作为是十分被动的，导致农村乡镇的公共产品供给不足。农村乡镇转移支付的不规范，使得在教育上的资金投入也是不足够的，农村乡镇的学生得到的教育条件和质量远远比不上城市的学生，医疗卫生条件落后，大病难治，这些公共产品的供给缺乏严重影响了农村乡镇的可持续发展。此外，政府为了政绩和利益提供一些非生产性的公共物品，建设形象面子工程也会造成供给结构的失衡。

3.3 引发农村乡镇财政风险

农村乡镇转移支付上的不规范不仅不能缓解农村乡镇政府财政困境，还会削弱转移支付的效果。随着我国的发展，社会医疗保障和农村各种补贴的范围变得越来越大，而这些全部纳入农村乡镇政府的财政方面的支出。而一些经济不发达的农村乡镇连自身的基本生存条件都无法保证，政府的财政收入远远不能和支出相抵，转移支付的不规范导致资金迟迟落不到位，使得政府的财政缺口越来越大。在这种困难的情况下，政府要维持正常的公共物品供给只能使用一种提前享用税收收入的筹资办法，依靠举债或者贷款，长此以往就会形成一个彻头彻尾的死循环，地方财政的风险加剧，长此以往，将会影响农村乡镇的社会稳定。

4 农村乡镇转移支付存在问题的原因分析

4.1 城乡二元结构导致的城乡财力差距过大

城乡二元结构是城市与农村，也是发展中国家所必须要经历的一个阶段，必须要面对的问题。国家为了发展经济，优先发展工业，推进城市化，使得农村的发展落后于城市。城乡二元结构使得城乡的公共服务水平和公共产品的供给形成巨大的差异性。我国的农村人口众多，土地生产资料少，农村居民往往偏向于选择生产效率低下的人力劳动，因此间接提高了生产成本，无法大幅度提高农村农民的收入。农村乡镇生产效率缓慢，经济增长缓慢，靠自身的税收收入是无法和城市的经济发展速度，税收收入等同，自然也无法享受和城市等同的高质量公共服务。城市与农村乡镇的财力差距只会越来越大，城乡目前的不平衡状态，在短时间内国家的转移支付是无法改变的。

4.2 政策观念淡薄

为什么会造成农村乡镇转移支付现存在的问题？除去一些外在因素，比如说经济结构，人口因素等，还存在着内部因素，比如基层人员的政策观念淡薄。中央颁布的政策意为农村乡镇人民谋福利，改善生存条件。政策观念的淡薄会导致一些农村乡镇的干部没有认真学习政策，将政策落实到基层去，心里没有装着群众，服务意识较差，处理问题敷衍，没有走到农村里去，将事情落到实处。另外，也会存在对转移支付资金的使用上没有跟踪到位，想办法用点、占点人民群众的资金，没有将钱款落到最需要的农村人民手中的情况。这些内部情况的存在会使得农村乡镇转移支付的问题越来越严重，无法改变。

4.3 政府之间财权事权划分不清楚，界限模糊

就我国目前的情况来看，由于政府的事权划分不清，不但存在着政府包揽过多,什么都管，不该自己管的也去管的现象，没有很好地体现公正性和公平性原则。另外也有政府应该管，但是没有尽自己的能力去管好事项的问题的存在。财权的划分也不够清楚，转移支付资金的使用不规范，项目繁多，申请理由多种，导致项目资金投入重复或者没有资金进行项目。正是在这种模糊不清，模棱两可的管理下，更加容易出现有些不法人员为了一己私欲，私自挪用转移支付资金，公款私用，挥霍钱财，腐败情况滋生。为了构建社会主义现代化，地方政府应该担起自己的责任，理清自己的财权和事权范围，负责满足所属地区居民的社会性需要，服务好百姓。我国地方政府财政状况仍然很吃力，转移支付资金的不到位更会引发财政危机，结果适得其反。

4.4 资金的监管缺位

农村乡镇转移支付的资金管理仍然缺少一套完善的监督法律体系，管理缺口存在于资金使用的每一步。事前的不监督，缺乏相应的决策机制。农村乡镇转移支付是一项重要的财政政策，应当由有关部门经过实地考察和科学论证，通过各个代表进行充分的讨论，提出具体的可行方案，再进行施行。但是该决策过程却是不透明不公开的，没有专家论证和严格履行法律程序，缺乏相应的监督和保障。其次，在农村乡镇转移支付的事中监督上，没有一套完善的监督、审计体系，涉农经费被截留、被挪用、挤占的情况时有发生，资金是否做到专款专用，政府部门并不能做到心中有数，对于非法使用转移支付资金的政府和单位也没有做到及时地处罚和惩戒。再者，农村乡镇转移支付的事后监督缺乏相应的法律制约，政府在使用转移支付资金上的失职行为并没有明确的处分法规。一些政府官员为了便于升迁，将转移支付资金用于形象工程，获得绩效和较高的评价，由于缺乏对转移支付资金使用的约束，在使用和分配资金上，会做出更多有利于自己政绩的选择。

5 完善农村乡镇转移支付的对策

5.1 加大转移支付力度和规模

政府要在政策上对农村乡镇的转移支付有所倾斜，加大转移支付的力度和规模。近年来，中央对农村乡镇地区的转移支付力度的加大和规模的扩大在一定程度上缓解了农村乡镇的财政危机，但也仅仅是刚好满足最迫切的财政需求，并没有过多的资金去加快经济的发展和改善生存环境。比如说农村乡镇的基础设施的建设和维护，基础教育和医疗卫生的优化升级，农产品产业化的发展等。此外，不仅人口因素、自然因素、人均财政收入、贫富因素是农村乡镇转移支付所要考虑的因素，人均GDP、地理条件等也是农村乡镇转移支付所要顾忌的方面。当地政府要清晰地掌握当地农村乡镇的实际情况，努力地去改善当地的生存条件，推动当地的经济发展，这样才能更好地均等化服务。

5.2 健全农村乡镇转移支付制度法律法规体系

在法律的基础上，用法律的手段来约束转移支付资金的分配，才算是比较完善、规范的转移支付制度。首先，转移支付实现经济效益的各个过程都应该用法律形式加以认定，使转移支付纳入法制化的道路。我国应该借鉴西方国家成功的经验，去构建合适本国国情的相适宜的法律法规体系。法律法规中要明确地阐述各种转移支付的计算公式，政府政策上所设计的预期目标和如何筹集转移支付资金，并且要求各级政府编制转移支付预算，用法律去管理农村乡镇转移支付资金的来去，保证转移支付资金分配中的公平和效率，保障使用操作过程中的明确性。再者，要建立各个地方政府财权和事权匹配的财政平衡制度，通过各级政府的责任划分，以法律的形式对政府的平衡财政的责任进行确定，发挥基层工作人员的积极性、主动性和责任性。另外，针对农业存在的问题修改相关农业法规，覆盖“三农”领域，加强政策支农，发展“三农”。

5.3 合理分配转移支付资金，控制预算

农村乡镇转移支付的资金的分配要合理，可以根据上级部门对农村乡镇转移支付的使用范围进行规定，资金接受，政府也可以根据当地的实际情况制定计划再分配。上级拨付的转移支付资金没有明确使用范围，当地政府可以在自己的职能范围内合理使用资金，来保障农村乡镇的经济的正常运转和改善生产生活条件。在资金预算的控制上不能走形式主义，要贯彻科学发展观，首先要控制行政管理费用的合理化，避免不必要的用度，以免超出资金预算；对资金的预算编制要认真严谨；对预算的执行要到位，崇尚节约是美德，不浪费一针一线，确保一分一毛都坚决落实到农村乡镇中。要综合考虑农村乡镇的各方面因素，明确合理地分配资金，控制资金使用，科学管理预算。

5.4 规范审计流程，健全资金监督机制

相关的政府审计部门要加强对农村地区的财务人员的指导和监督，农村乡镇的内部审计也要加强地区的调研。双方共同研究和制定适合实际农村乡镇审计特点的审计发展规划、操作规程、质量控制办法等规章制度，构建工作质量体系。另外对于农村乡镇的转移支付资金，要构建科学的财政监督体系，实行“四大监督”，即财政监督、审计监督、大监督和社会监督。