农地经营权有序流转路径及保障对策分析

张秀云

（山东省济南市济阳区济阳街道办事处，山东 济南 251400）

在农民生产活动过程中，农地是重要的物质基础，有利于促进“三农”问题的有效解决，在十八届三中全会上，对农地经营权流转进行了规定。鼓励经营权有序流转，从而实现农村经济高效发展，全面增强农民生活质量，这是行之有效的措施。现阶段，学者们在相关方面的研究基本上都在流转模式及利益保障等方面，对于新型农业主体等的研究相对较少。新型农业主体能够促进农地有序流转，二者是相互作用的关系，有利于推动农业规模化发展，对农业结构进行完善，从而促进现代农业健康发展。

1.研究背景

在十八届三中全会上，对农地经营权流转进行了规定，应促进多元化经营发展。2014年，中央深改组还对农地“三权分置”进行了确定，目的是对经营权实施开放；同年11月，由中办及国办发布的相关经营意见中，明确了要对农地经营权流转开展科学引导。2016年时，基于国家提出的十三五规划，要求农地经营权需按照相关法律法规实施有序流转，同年6月，原农业部还制定了农地经营权流转试行文件，对交易市场主体进行科学引导。2019年，农业农村部发布了相关的管理办法，有助于全面贯彻农地“三权分置”制度。基于这一背景，使得农地经营权流转逐渐成为有关部门的研究重点。针对国外土地流转来看，其中对合同管理进行了规范，对权利主体利益实施了保护，还对中介市场进行了健全，就我国土地流转而言，也应借鉴这些优秀的发展理念。伴随近些年的发展，我国国内理论界开始加强了对农地经营流转权的重视，同时还获得了很多研究成果，如流转背景及意义等方面。对此，国家也加强了该方面的制度顶层设计，还通过农地经营流转实践活动，看到了一系列潜藏的问题。在开展农地经营权流转工作时，应对其路径设计以及有关的保障制度加以高度重视。

2.农地三权分置以及农地经营权的定义

针对农地“三权分置”来看，一般是在改革开放的最初阶段，采取的联产承包责任机制，以此为前提，对承包经营权进行了细化，主要包括两种类型，一种是承包权，另一种是经营权。对所有权进行了明确，还是归入村集体，针对村集体经济组织来看，还是具备农地占有及使用等权利，可以实行发包及监督承包权等权能；同时还将经营权单独列出，将其归为土地经营权者的权利，基于一定期限以内，可以使用流转土地，或是开展耕作，以此获取收益的权利，可以按照相关法律法规，对农业生产权利的科学运用开展维护，以确保土地资源权能的科学利用。实际上，该项制度设计不但对自发实践进行了规范，其理论上还存在一定的滞后性，具有实践先行的特点。

伴随近些年的发展，政府部门和理论界，对于农地经营权的定义进行研究时，大部分都是基于不改变所有权归属以及确保农民权益的基础上实现的，按照依法及自愿原则进行的，对流转形式进行了确定，其中有转包及互让等。相关的概念内容，特别是具体流转形式，都同以往的政策规定和研究成果中关于农地经营权流转内涵类似[1]。针对承包权及经营权的分离来看，还缺少一定的明确性。基于现阶段的农业农村部发布的通知，其中对经营权流转范围实施了定义，对流转方式开展了规定，其中涉及出租及入股等，对于转让及互换等，还另外发布了相关的管理办法，以此对其实施约束。

3.农地经营权流转实践成效与常见问题

3.1 实践产生的效果

第一，推动了农地科学规模经营，进一步增加农地生产效率。基于农地经营权流转，使得更多的土地开始划分至种田大户等新型主体中，想要对新型经营主体进行有效培育，需对农地的投入产出多加重视，还掌握了前沿的耕作技术，有利于全面增强农地生产效率，获得了较大的成效。第二，对农业用地结构及产业布局进行了科学调整。对于新型经营主体而言，它比较强调市场需求特点，在对未来市场发展进行预测时，也有着较强的专业性，由此可知，就农地经营权流转来看，从某种程度上增强了农地种植市场化表现，因而在此基础上，要求新型经营主体应对用地结构实施优化，同时还对产业空间布局进行了有效调整。第三，实现了农村劳动力的解放，进一步增强了农民收入水平。基于农地“三权分置”的落实，将农地经营权单独列出，使得从事农业生产的有关人员及机构开始积极开展农业生产工作，极大地调动了他们的积极性，使得之前捆绑的劳动力，逐渐从农村脱离开来，从而前往城市打工，与此同时，农民也能借助各种各样的形式进行收租及分红。

3.2 实践中的主要问题

第一，相关政策不够完善。因为原来的农地流转大部分都是通过农民自发行为实现的，针对承包权及经营权之间的关系，还没有明确的规定，在把经营权单列出来之后，可以让农民更加安心，然而因为还没有完善的农地经营权流转方案，导致流入方可能会产生较大的风险，使得部分地方工商资本缺乏一定的积极性，存在诸多的影响因素。第二，流转行为缺乏规范性。针对大部分地方来看，农民在对农地进行流转过程中，通常都为口头协议形式，而没有采取纸质合同方式，尤其是新型主体，它们并非具有资质的农业公司，没有需要履行的手续，也不用报告登记备案。基于双方利益来看，并没有法律手段进行保护，极易导致很多纠纷问题。第三，风险防控体系没有健全。针对流出方来看，其利益回报合理性等问题都应进行深思；针对流入方来说，其农业投入相对较大，还有着较长的回报周期，基础设施存在一定滞后性，相关的技术服务体系还有待健全，存在着自然及市场风险。针对政府部门来说，极易产生社会矛盾，有着一系列不确定性因素。第四，农民存在一定的恋土情节，不具备先进的思想。特别是针对年长的农民来说，他们普遍认为土地类似于“命根子”，若是对农地进行流转，将失去了自身的保障；部分农民还缺少对有关权利体系的认识，觉得对土地进行流转之后，将不会获得土地增值收益及一些补偿等。

4.农地经营权有序流转路径设计

4.1 流转申请的提出

在开展农地经营权流转过程中，第一步工作为提出有关的申请。当申请提出之后，还应对待流转农地权属进行明确，确保没有相关的争议，如此才能促进农地有序流转，为其奠定夯实基础。第二，不管是流出方，还是出入方，他们不但具备完全行为能力，还具备完全民事权利，二者都可以表达自愿流转的想法，在进行交易时，要求双方都要保证信息公开化及透明化。第三，针对流转行为而言，应最大限度地达到当地政策要求，如土地总体规划及环境保护规划的要求。除此之外，还应对农民能够在什么样的平台开展什么样的土地经营权加以确定。

4.2 流转的进场交易

在实施农地经营权流转过程中，第二步工作为进场交易。实际开展交易过程中，对于流出方来看，应结合各种各样的土地经营权，上交有关的证明资料，而针对流入方来说，则要上交身份证明材料及有关的申请材料等，在这一过程中，不管是流入方，还是流出方，都应确保材料的可靠性。对于交易双方而言，应同委托的交易市场达成合作，对双方的权利及义务进行明确。最后再对流转土地实际状况、交易双方基本状况还有相关注意事项进行公示。

4.3 流转合同的签订

基于以上工作的开展，可将签订完成的合同当作第三步工作。确保签订合同的规范性，能够有效确保流转双方的权益，防止将来发展中出现一系列争议，是非常关键的环节。要求相关政府部门及督导市场构建交易合同范本，以此为基础，按照相关要求来签订流转合同。基于合同内容来看，应涉及流转双方的信息、土地用途、价款、待流转土地信息及有关的权利与义务等。

4.4 流转的配套服务

当流转合同签订完成之后，还需结合农地经营权流转，建立一系列配套服务体系。基于相关的配套服务来看，一般都是通过流转市场提供的，由它提供给流转双方，其中涉及流转交易签证、资产评估及项目策划等服务，构建确保流转交易健康运行的相关工作规程及措施，以促进流转双方更好地掌握档案信息，为其提供有关的查询服务。与此同时，还要求相关部门采取科学的服务措施，如抵押服务及风险防范服务等。

5.保障对策分析

5.1 完善经营权流转政策

通过以上分析，可以得知，农地经营权流转目前还有着一定的问题，其理论相对滞后，但却具有实践先行的特征，在1995年，我国国务院对相关的流转机制进行了规定，然而针对流转的实际方式而言，还未明确地把经营权单列出去。就学术界理论成果来看，大部分都为承包权及经营权共同研究。基于这样的现象，使得农地经营权流转缺乏完善的政策及理论体系，导致很多方面都不够合理，如推进方式及规模等。当实施了三权分置制度之后，是基于以往的政策理论之上，对农地经营权流转进行了完善。在2016年时，有关部门强调要强化相关的工作指导，同时推动相关政策文件的构建。在2019年，农业农村部还制定了有关的管理办法，充分彰显了务实政策导向。基于完善的流转政策，能够对流转信息进行规范，对流转风险防范制度进行优化，促进流转过程中多方主体之间利益的协调，可以构建很多良好的先决条件。

5.2 对流转行为进行规范

基于实践层面而言，对农地经营权流转进行规范，有助于促进农地经营权流转顺利进行，是非常重要的基础。对于政府相关部门来说，在开展顶层设计过程中，基于流转机制政策的实施，还有相关理论研究及实践经验，全面保障农地流转行为。针对农地经营权进行流转过程中，针对交易市场来看，应构建流转服务中心、资产管理中心及产权交易中心，要求具备较高的资质水平，以更好地服务于农地经营权流转，促进相关工作的顺利开展。针对交易主体来看，应对新型经营主体实施鼓励，要求其不但要具备相关资质，还要具备一定的生产经营水平，如家庭农场及合作社等新型经营主体，或是能够满足相关条件的组织及个人，进一步推动农地流转行为的落实，帮助人们解决供需矛盾，并对有关的流转成功经验进行总结。对不同流转模式下签订的流转合同内容和一些相关规定进行规范，基于平等协商及自愿等原则加以实现。当合同签订完成之后，不但是经营权流转双方都保留，还要在乡镇政府管理部门以及村集体经济组织进行合同备案。

5.3 健全风险防范机制

建立风险防范体系，优化有关的防范制度，有利于推动农地经营权顺利流转，为其奠定夯实基础。通过相关的实践得知，农地经营权进行流转时，不但会有着一系列的问题，基于管理机制及土地经营等方面，还有着大量的风险隐患。全面避免流转风险问题，需要对流转风险开展种类划分，对有关理论开展梳理，同时对其进行筛选及评级等。在这之中，在对经营权流转风险开展类型划分过程中，应避免过度追求经济效益的落后思想，还应对社会及生态效益多加重视；基于经营权流转风险进行梳理过程中，需科学利用相关的风险识别防范，如专家咨询法及风险矩阵法等，并且还要结合流转行为特征，对风险识别方法开展创新。除此之外，还应结合农地利用本身，还有农地经营权流转主体，对可能存在的风险进行分类，其中包含农地流转完成之后产生的非农化风险及新型经营主体产生的经营风险等。

5.4 有效协调主体利益关系

对有关主体的利益关系进行协调，全面推动农地经营权顺利流转，为其奠定夯实基础。根据目前的流转主体来看，不但要包含达成共识的新型经营主体及集体经济组织等，还应包含地方政府。应把政府及个人等当成流转主体，如此才可以立足于多元化利益方面，促进流转主体利益的全面协调。不管是农民个人，还是农业公司来说，他们的追求往往都是更大的经济利益，这是大家普遍的共识；针对集体来说，特别是政府，不但要强调经济利益，它还对农地经营权流转产生的社会及生态利益非常重视，同时还根据我国社会发展理念，如生态文明等，宣传给农户及经营主体。唯有全部的主体达成理念一致，才能促进农地经营权流转有序完成。基于确保流转主体利益方面，很多学者都表示要尊重农民的意愿，进一步完善合同执行流转，以增强当事人利益，完善风险救济制度，从而更好地确保流转有序开展。

6.结论

综上所述，为更好地促进农地经营权顺利流转，应构建良好的实施路径，为其提供重要保障。这就需要对该项工作进行科学设计，要求每一个环节的工作都是确定的，同时要保证这些环节的有效衔接，根据农业农村部发布的相关文件，构建科学的流转路径。根据我国农地流转过程中的一系列问题，结合路径设计，运用针对性的农地经营权流转措施，以促进农地有序流转，实现农业健康发展。