国土空间规划背景下耕地保护问题及对策研究

唐瑜聪

（上海市浦东新区规划建筑设计有限公司,上海 200235）

“洪范八政，食为政首。”我国人多地少，这一基本国情决定了我们必须把关系十几亿人吃饭大事的耕地保护好。当前我国耕地质量总体不高，后备资源不足，且随着种植业结构的调整，部分农民对粮食种植的积极性有所降低。在国际经济形势影响、极端气候频发和全球疫情冲击下，捍卫耕地红线，处理好粮食生产与经济效益之间的平衡关系，是现阶段面临的关键性任务。第32个全国土地日的宣传主题是“节约集约用地 严守耕地红线”，这是该主题延续的第四个年头，为严守18亿亩耕地红线，着力提升节约集约用地水平，近年来我国陆续推出各项措施，农业生产得到有力保障，同时支撑了经济社会发展。

目前是我国规划体系重塑的关键时期，经历了五个省份试点“三区三线”划定后，该项工作已在全国范围内铺开，初见成效。在国土空间总体规划批复前确定耕地保有量和永久基本农田保护目标，是稳住基本盘的关键一步，也是土地管理的延续。

在国土空间规划体系中，永久基本农田的划定优先于生态保护红线和城镇开发边界，而永久基本农田又是基于现状耕地划定，是现状耕地的精华，经依法划定后，任何单位和个人不得擅自占用或者擅自改变用途。因此，科学划定耕地保护目标，是三区三线基础且重要的工作。从规划层面，上一轮上级下达的以二调为基础的耕地保护任务量仅管制至2020年，已不适用基于新的三调基础的耕地保护现状，科学的重新划定是必经之路。

1.国土空间规划背景下耕地保护现状分析

1.1 耕地面积减少，耕地保有量无法完成上轮目标

根据《第三次全国国土调查主要数据公报》，2019年末“三调”全国耕地19.18亿亩，较“二调”减少了1.13亿亩，逼近18亿亩耕地红线。人均耕地面积只有1.36亩，不足世界平均水平的40%。我国耕地布局重心向北、向西移动，耕地的产能具有明显的空间差异性。

江西省某县近年来“二调”现状耕地均满足上轮耕保任务，数量上耕地保护成效显著。但2019年“三调”现状耕地总量较“二调”减少5%以上，存在耕地保有量缺口。基于“三调”调查口径的耕地数量减少明显，且历史的耕保任务量仅关注数量，并未按空间下达，耕地质量存在降低风险，上轮耕保任务已不能指导目前的耕地保护。

近年来城市的扩张占用大量耕地，由于我国长期实行“耕地占补”平衡的政策，该县二调期间耕地总量一直保持动态平衡。“三调”耕地总量的减少，一方面是“三调”调查内容、调查精度以及调查的技术等方面进行了革新，使得调查结果与“二调”存在一定差异。如“三调”中采用更分辨率遥感影像，调整为更加精细的最小上图图斑面积，线状地物单独成斑，空间上不再与耕地重叠等。另一方面，根据该县二调（2018年）耕地去向分析，2018年的耕地在2019年有24%转化为林地，转化为沟渠和水塘各占比14%，转化为农村道路和农村宅基地各占比11%，另外有部分耕地转化为工矿用地、公路用地、水库水面等用地。近年造林、坑塘、农村道路、农民建房等建设需求使得耕地减少。

1.2 近年耕地补充来源多为未利用地开发，去向以建设占用为主，土地整治有待加强

因“三调”与“二调”数据无可比性，因此选择某县2014-2018年“二调”耕地变化进行分析。从近几年情况来看，耕地占用主要来源于建设占用和生态退耕，且建设占用耕地每年占比超95%。耕地的补充主要来源为土地整理和农业生态结构调整，农业生态结构调整占比较高，主要依靠未利用土地的开发，土地整理（如减量化整理）补充耕地占比不大。

2014-2018年年度耕地数量动态净增。耕地的补充以牺牲其他非建设用地为代价，但是建设占用明显大于土地整理恢复的耕地。建设扩张较为明显，土地整治的力度仍需加强。

1.3 现状耕地存在一定程度的“非粮化”现象，后备资源潜力有限

根据某县“三调”数据，现状耕地中未耕种的占比3.12%，种植非粮食作物占比17.54%，耕地撂荒现象和种植“非粮化”值得重视。

该县耕地后备资源潜力主要来自四个方面，分别为：农用地整治、农村建设用地整治、土地开发及土地复垦。农村建设用地整治和土地开发的潜力较大，未来可能是该县新增耕地的主要来源。但在乡村振兴和保护湿地等未开发生态资源的精神指引下，宅基地减量与内陆滩涂在实际操作中可能受各种因素制约，实际能作为耕地的后备资源非常有限。

1.4 空间分布零散破碎，碎片化程度较高

空间布局较为分散，碎片化程度较高。尤其在中心城区周边、重点建制镇周边，基本农田围绕镇区周边零星密集分布，并且形状不规则，造成大量城镇基础设施和交通水利等项目无法找到适宜的空间布置，导致无法落地。另外，中心城区内部，也存在局部切割城镇空间，导致城镇内部建设用地为避让基本农田而导致布局分散，不利于土地集约化利用。

按照目前的划定口径，全国统一标准，符合国家规定的六种情形才允许扣除，耕地保有量可以理解为单纯的指标管控。后续应允许在国土空间规划层面，在保证总量控制的情况下，因地制宜考虑各下级行政区的差异性和种植发展条件和碎片化情况，对耕地空间布局进行合理优化。

2.问题与挑战

2.1 新旧体制转换过渡期，耕地保护还存在交叉空白

2018年国务院机构改革，组建自然资源部，统一行使“所有国土空间用途管制和生态保护修复职责”。2019年5月，中共中央、国务院下发《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，确立了新时代的国土空间规划体系。2020年1月施行的新《中华人民共和国土地管理法》将国土空间规划赋予了法律地位。目前国土空间规划处于稳步探索推进编制阶段，历史已批《土地利用总体规划》规划期至2020年，因此《土地利用总体规划延续方案》成为过渡期耕地保护和建设用地增长边界控制的依据。

伴随着行政体制调整和规划体系的改革，相关职能部门未能完全有效衔接。如该县自然资源部门重视耕地保护，数质并重。在耕地质量的提升方面，自然资源部门负责“旱改水”、土地开发等，农业农村部门负责高标准农田建设，各部门各司其职，缺乏有效衔接。2021年三部委联合下发耕地用途管制新政，耕地基于以建设占用管制的“占补平衡”，加强了对耕地转为林地、园地等其他农用地的管控，创新性的提出“进出平衡”制度（耕地“进出平衡”实施路径探析），目前各地陆续出台相关实施细则，涉及用地预审、报批、成片开发等常规业务涉及耕地的处理还不够成熟。2018年7月起全面使用大地2000坐标系，目前基层存在大量历史数据采用“西安80”或者“北京54”，甚至还有地方性特色坐标，坐标转换工作量较大。

2.2 耕地保有量划定缺乏地方弹性

目前，耕地保有量的划定基于土地利用年度变更调查成果，结合城镇村属性，按照国家和地方相关政策允许的情形进行划定。一方面使用变更调查的时间没有统一明确，随着国土空间规划编制进程的推进，底数有变化的可能性。另一方面未考虑空间差异，区域缺乏弹性。在保持底数、允许扣除与纳入的情形三者均锁定的情况下，耕地保有量被各类扣除项切割，落地空间的选择上更多是避让其他因素，不可避免出现耕地零散化、碎片化。耕地保有量划定的退出和纳入规则未能因地制宜，未留有弹性余地，如该县废弃矿区周边的耕地，距离村庄较远，种植不便，存在撂荒现象，且有土壤污染风险。未来在国土空间规划中进行耕地布局优化时，耕地平衡会更为紧张。

区域为考虑划定缺少对区域耕地情况的基本判断和按照目前的划定口径，全国统一标准，符合国家规定的几种情形才允许扣除，耕地保有量可以理解为单纯的指标管控。后续应允许在国土空间规划层面，在保证总量控制的情况下，因地制宜考虑各下级行政区的差异性和种植发展条件和碎片化情况，对耕地空间布局进行合理优化。

2.3 农民种粮积极性不高，体制上重罚轻奖，缺乏相关立法支撑

目前，农民种粮机械化程度不高，成本逐年增加，粮价受政府干预无法完全市场化，与其他经济作物相比，收益差距较大。虽有相关补贴，有部分农户对补贴类型和条件不了解，存在补贴宣传和监管存在不到位的问题。另外随着城镇化进城的推进，城市提供更优质的就业环境和收入，吸引大量农民进城务工，劳动力的流失，耕地出现撂荒现象。

确定耕地保护和永久基本农田为粮食安全的生命线，相继出台的耕地政策多为占用耕地限制，对损坏耕地资源的行为进行严厉惩罚，这是保护耕地非常有力的手段。但是对于合法补充耕地等正向行为，缺少奖励机制，合法利益需要予以肯定和认可。地方基层对于耕地保护的合法性因缺少专门的法律进行细化约束，对于违法占用的监督处罚力度不够。例如，耕地占补平衡验收工作的验收机构一般由地方政府主导，缺乏中立，耕地质量不降低难以保证等。

3.措施及建议

3.1 科学划定三条控制线，在国土空间规划中优先保护好耕地和永久基本农田

三条控制线，是调整经济结构、规划产业发展、推进城镇化不可逾越的红线。规划前，确定三条控制线，因划定要求还在逐渐优化中，建议给各地留有一定的指标弹性空间。指标下达时建议考虑各地的主体功能差异性，结合地方实际情况，保质保量，划定实事求是的可利用的耕地。规划中，落实国家“占补平衡”和“进出平衡”的要求，对耕地进行合理优化，避免耕地和永久基本农田上山下河，破碎化。统筹协调好与生态、城镇发展、造林等要素的关系，明确补充和退出的技术路径，使耕地保护数质并重，布局更优。规划后，强化规划实施监督管理，落实空间管控。定期开展规划实施体检评估和风险识别，及时发现问题，并进行调整。

3.2 健全制度供给，加强法制建设和资金保障

2021年印发的《关于严格耕地用途管制有关问题的通知》（自然资发[2021]166号）将“用途管制”从建设用地扩展到耕地转为园地、林地、草地、设施农用地等占用行为。耕地保护党政同责、耕地年度“进出平衡”以及耕地“非农化”“非粮化”等禁止性规定和政策措施需要上升为法律高度，才能更加有效的用途管制。根据《自然资源部2022年立法工作计划》，围绕耕地保护的《耕地保护法》草案拟报国务院审查，耕地保护立法，对完善耕地保护制度和确保粮食安全具有重要意义。

耕地保护立法既要处理好不同部门职能与相关政策的衔接，又要做好与相关法律中特定条款的衔接，依据国土空间规划形成一以贯之的耕地保护管控体系，实现粮食安全和生态安全的目标协同。建议进一步界定耕地非农化、非粮化的认定标准，并结合认定配备监管措施。建议研究制定耕地污染认定的相关技术标准，从土壤污染、农产品污染、恢复治理、追责问责的角度，明确生态环境、农业农村、自然资源等相关部门的职责界限。

建议加强涉农资金的梳理和公开，加大农业现代化投入和扶持，充分调动基层活力，特别是农民或者村集体经济组织等耕地的直接使用者，按照“谁保护、谁受益”的原则，提升内在的经济激励。

3.3 推动全域土地综合整治，全面提升耕地质量和基础设施条件

推动全域土地整治，需在落实上位规划确定的永久基本农田保护任务、耕地保有量的前提下，统筹农用地整理、建设用地整理、生态保护修复和各类生产建设行动等，促进耕地和永久基本农田集中连片、质量更优，促进农业生产布局优化。通过实施全域土地综合整治，优化我国南方区域农村用地结构、盘活农村存量建设用地、提高农村土地利用效率，实现耕地资源生态修复与补充耕地质量提升有机结合。

充分挖掘宜耕后备资源的土地开发、“旱改水”、矿区生态修复、高标准基本农田建设等补充耕地的潜力，提高耕地质量；统筹农民宅基建设、产业发展、公共服务、基础设施等各类建设用地，顺应乡村城市发展导向，结合区域资源禀赋，有序开展农村“一户一宅”整治、工矿废弃地等其他低效闲置建设用地整理。

推动全域土地整治，一方面提升耕地质量、引入现代化基础设施，提供更优质的生产种植条件，另一方面空间布局更加优化，农业生产的规模化和经营组织进一步加强。农业现代化水平的提高，解放了一部分生产力，劳动效率提高，增加了农民的收入来源。