乡村振兴背景下农村移民社区的乡村治理困境研究——以S 村为例

伍 波

（河海大学公共管理学院，南京 211100）

1 乡村振兴与乡村治理

在党的十九大报告中，习近平总书记指出农业、农村、农民是关系国计民生的根本性问题，必须始终把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重，实施乡村振兴战略行之有效。乡村振兴战略坚持产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，推动农村各项事业全面发展，打造安乐宜居的美丽乡村。治理有效是乡村振兴的重要目标之一，要想乡村振兴，必须要乡村治理有效。2022 年中央1 号文件《中共中央国务院关于做好2022 年全面推进乡村振兴重点工作的意见》中明确提出，“突出实效改进乡村治理。加大对易地搬迁集中安置区的支持力度，提升安置社区的治理水平。加强农村基础层组织建设，健全党组织的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，创新农村精神文明建设有效平台载体，切实维护农村社会平安稳定，推动乡村振兴取得新进展，农业农村现代化迈出新步伐。”［1］乡村治理在基层治理中占据主体地位，是国家治理现代化的重要环节，乡村治理现代化的核心就是推进治理体系和治理能力现代化［2］，因此必须抓好乡村治理工作，助推乡村振兴和农业农村现代化。农村移民社区是政府为解决因库区、生态、迁村腾地和易地扶贫等原因导致农民搬迁，最终形成的新型农村社区［3］。有关农村移民社区研究最早是20 世纪90 年代末三峡工程移民，主要集中在中国西部地区，随后发展至全国多地的农村移民社区［4］。农村移民社区是广大农村社区的重要构成类型之一，也是一种由特殊群体组成的农村社区。要实现乡村振兴战略不仅需要针对普遍型的农村社区，也要抓住特殊型的农村移民社区。做好农村移民社区的乡村治理工作，不仅能提高农村移民社区的乡村治理的效率，也有助于推进乡村治理现代化，实现乡村振兴战略，最终实现国家治理体系和治理能力现代化［5］。

基于此，本研究通过实地调研，采用观察法和深度访谈法对农村移民社区S 村的乡村治理工作进行研究，分析影响当地乡村治理工作的困境，并制定行之有效的对策。

2 农村移民社区乡村治理的主要特点

2.1 治理情境的特殊性

S 村是典型的农村移民社区，移民受调水工程Y工程影响，从受工程影响地搬迁到移民安置区，最终形成多村组融合的农村移民社区。Y 工程是一项以城乡供水和发展江淮航运为主、结合灌溉补水和改善C 湖及H 河水生态环境为主要任务的大型跨流域调水工程，具有很大的社会效益和经济效益。S 村作为典型的农村移民社区，社区内部基础设施新且少，村民的生产生活条件差，村民收入来源单一；村落内部资源少且难以开发，村民失去了土地资源，缺乏农业生产基础，同时没有其他产业发展基础，村集体经济发展也缓慢；村民的社会网络破裂，社会防备心重，没有良好的人际关系网络；社会保障制度不完善，移民社会保障工作不到位，村民反映失地保障金没有到位，移民非常不满。基于此乡村治理情境具有特殊性，乡村治理过程中存在结构性的困难。在乡村治理过程中，乡村治理队伍需要提前做好规划，因地制宜，针对农村移民社区的治理情境的特殊性开展相应的工作，提高乡村治理的效能，实现乡村治理的现代化。

2.2 治理主体的复杂性

乡村治理主体一般是由村两委和村民构成。由于农村移民社区治理情境的特殊性，其治理主体也存在复杂性。农村移民社区的村民构成复杂，首先，S 村是来自不同村组的移民组成农村移民社区，村民之间以往联系少甚至是互不相识，不利于快速沟通交流，形成团结一致的良好氛围。其次，S 村新建移民社区，陆续会有移民搬迁进来，原本在一个农村社区相熟的村组之间容易“抱团”，甚至孤立其他村组；其他村组的村民加入这个新社区的时候，新来的移民和原本的移民之间沟通较少，相互之间磨合时间长，情感链接的构建较难且缓慢。最后，来自其他村组的移民对现有的村两委的乡村治理工作保持观望的态度，投票选举都是偏向原来村落的干部。他们了解村两委的乡村治理工作和工作人员工作能力的主要渠道是通过与邻居的闲聊，了解渠道狭隘，信息不对称且信息主观性强，他们对村干部的信任感低，对农村移民社区的归属感也低。农村移民社区中不乏一些有能力的乡贤，他们在原本的农村社区比较活跃，在进入新的社区时，他们积极主动的行为可能会被部分村民闲话，导致其参与乡村治理的积极性减弱甚至离开。基于农村移民社区治理主体的复杂性，在乡村治理过程中需要针对不同主体的特征采取不同的措施。引导村民参与乡村治理工作，提高乡村治理工作的效率，提高农村移民社区乡村治理的能力。

2.3 治理手段的滞后性

传统的乡村治理工作的手段主要是以“人情”作为纽带开展的。中国的乡土社会是熟人社会，人与人之间都存在着一定的私人关联。人情关系、村规民约、地方规范在乡村治理中发挥着重要的作用。国家提出农村治理体系和治理能力现代化的发展目标，很多农村地区已经实现“线下+互联网”结合的数字化、智慧化、网格化的乡村治理手段，乡村社会中人与人之间的人情味淡薄，传统的以“人情”为纽带的乡村治理手段无法满足现代化的乡村治理需求，提高农村社区的乡村治理的科学性和现代化势在必行。但农村移民社区由于其治理情境的特殊性和治理主体的复杂性，导致治理手段也存在其他农村社区同样的滞后性。首先，农村移民社区治理情境的特殊性，S 村党建组织的工作存在一定软弱涣散，不敢管理移民，怕与移民起冲突，村两委的乡村治理工作进度相对缓慢。其次，工作人员的乡村治理能力不足，政策的宣传解释不到位，经常引发误会，让村民以为权益被侵犯，与工作人员发生冲突。例如S 村曾因为建档立卡名额获得发生矛盾，工作人员因自身应急能力的局限，依然使用传统的劝架和假借政府名义“威胁”的方式处理矛盾冲突，事件当时被平息，但是村民私底下怀恨在心，治理手段存在一定的滞后性。再加上农村移民社区S 村的治理主体的复杂性，目前居住的大多是空巢老人和留守儿童，由于他们学习新知识和接触优秀外来文化的能力和渠道有限，他们不会通过互联网等平台来获取本社区乡村治理的相关内容信息，国家推行的数字乡村建设“互联网+政务服务”模式无法在农村移民社区推行，村级组织自治事项只能依靠电话和人工通知。农村移民社区治理手段的滞后性，导致农村移民社区的乡村治理工作效率不高。因此，需要完善农村移民社区的乡村治理的手段，提高乡村治理手段的科学性，加快农村移民社区的数字化、信息化乡村治理的进程，实现乡村治理体系和治理能力的现代化。

3 农村移民社区乡村治理的困境

3.1 乡村治理体系混乱，重视程度不高

S 村是农村移民社区，现有的乡村治理体系是基于本土的乡村治理结构发展起来的。在乡村治理过程中，基层党组织的软弱涣散，缺乏统一指挥和统筹协调机制，村民更多地认可村委会，不知道基层党组织，基层党组织发挥的力量不足。村委会治理能力弱，S 村村干部没有针对农村移民社区的特殊性来开展工作，村干部由于文化素质低、思维方式简单，处理纠纷的方式粗暴，按照传统人情方式管理本村务，但是不相熟的移民“不吃这一套”，与群众之间的信任危机频发，治理效果差且不得人心。在乡村治理的实际工作过程中，S 村村两委低估农村移民安置乡村治理的难度，在乡村治理事务上，村两委没有明确分工，工作界限模糊，工作内容重复，又缺乏发展和创新的工作能力，依然维持一切按照上级领导的指示要求来，常常是一刀切、教条化的工作模式，乡村治理体系混乱。

3.2 农村空心化现象严重，乡村治理主体缺失

乡村治理的参与主体是村民，责任主体是当地的村两委。S 村是农村移民社区，移民原有的土地资源已经丧失，在城市“虹吸”效应的影响下，农村空心化现象严重，大量农村青年劳动力外出务工，农村移民社区出现只看见房屋，看不见人群居住的现象，农村治理的参与主体缺失。再加上留守在农村移民社区多为空巢老人和小孩，其自身文化水平有限，参与乡村治理的主动性低，乡村治理困难［6］。同时，由于S 村是新建的农村移民社区，党员身份村民少，村两委党员身兼数职，责任主体的力量不足。

3.3 新乡贤作用受限，乡村治理人才队伍乏力

新乡贤是在乡村中德高望重、拥有较高才能的人，也是受到本地民众爱戴与拥护、对于家乡发展作出贡献的人才与精英等［7］。农村中不乏一些曾经在城市取得过成就的能人，拥有一定的社会、经济以及文化资本，其人力、物力、财力以及智力可以在乡村治理中发挥助推的作用［8］。但是S 村是农村移民社区，原有的干部队伍排外，新乡贤的数量少且发展基础薄弱，村委会工作人员反映，有能力的人数量少，且积极参与的人经常被人说攀关系，因此这类人均选择外出务工，新乡贤在乡村治理中发挥作用受限。乡村治理的队伍主要由基层党委组织和村委会构成，基层工作人员的文化水平不高，职业素养低，不会使用科学有效的高科技的智慧化的乡村治理手段，缺乏优秀的乡村治理人才队伍。

3.4 乡村闲话的影响，污名化乡村治理人员

中国社会是乡土社会，是一个熟人社会。S 村是农村移民社区，里面融合了其他农村社区的居民，人与人之间的相互信任感低，再加上农村地区的人员流动强度大，传统的熟人社会的互惠关系、村规民约和地方规范的影响力减弱［9］。S 村由于村落地域、人员范围相对有限，经过长时间的相处，村民的生产生活产生一定的融合，人际关系互动频率增多，为村庄闲话的产生与传播提供了空间条件。S 村村民的精神文化生活匮乏，社区没有举办多项文化惠民活动，即使举办村民也不参加，村民反映太麻烦，看不懂，不喜欢，村民的闲暇时间都是待在家里，村部的文化活动场地经常是闲置的，移民缺乏文化生活。而在乡村治理过程中，移民常常聚集在一起，以闲话的方式交流村两委干部的日常生活，构造或者宣传村干部的“走后门”“贪污”等不良行为，例如村民对S 村低保户的名额获得名单提出异议，就说里面有的人是村干部的亲戚，一定是走后门了，后来和村干部核实情况，并不存在这种情况，他们不敢知法犯法。移民污名化乡村治理工作人员的名誉，加大乡村治理的难度。

3.5 乡村文化趋于低俗化，乡村治理素质不高

城镇化和工业化的速度加快，现代化的生产生活方式进入农村地区。传统文化中的邻里和睦、尊老爱幼等优良文化习俗没有很好地保留下来，反而出现了异化，利己主义思想和旁观者漠视态度在农村地区不同程度地存在，尤其在农村移民社区。例如S 村出现老人“倚老卖老”、稚子“仗小欺人”、邻里以帮助之名占便宜等现象，邻里之间常常为了“鸡毛蒜皮”的小事斤斤计较，矛盾频发，村民的文化素质低。村干部队伍中不乏职业素养较低的工作人员，在工作中不免会和村民发生矛盾冲突，解决问题的时候，工作人员态度不佳，服务不到位。村民反映找村干部了解情况时，村干部比较敷衍，说急了就像是要吵架，而且反映问题不解决就拖。村干部缺乏一定的专业素养和职业素养，乡村治理工作存在难度。

4 解决农村移民社区乡村治理困境的措施

4.1 健全党建组织，完善乡村治理体系

2019 年中共中央重新修订了《中国共产党农村基层组织工作条例》，赋予了基层党组织更重要的责任，农村基层党组织是党在农村全部工作的基础，全面领导乡镇、村的各种组织和各项工作［10］。坚持党组织领导，发挥党的战斗堡垒作用，强化其中国乡村治理的制度优势。农村移民社区的党组织需要发挥驻村第一书记等党员的模范带头作用和工作队的抓乡促村的职责。在乡村治理过程中，党员干部一方面要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，加强党的理论教育学习，始终把党的路线、方针、政策等坚定不移贯彻到治理的全部过程和各个环节中，坚持党在思想、政治、组织上的全面领导，加强农村基层干部主题培训。另一方面农村党建组织要有危机意识和应急管理能力，党员干部要坚持以党建为引领，因地制宜，组织农村移民社区的村民，发挥农村集体的力量，加快农村移民社区的发展，促进村民自治；同时，发挥农村党员在乡村治理中的中坚力量，团结组织农村移民社区内部的其他力量为农村移民社区村民服务。

4.2 建设人才队伍，增加乡村治理主体

做好建设人才队伍工作，一方面是引进来，另一方面是留得住。首先是构建优质毕业大学生回乡工作机制，宣传优秀本土乡村文化，依托乡土情怀，创造多样化的宣传方式，不断吸引愿意返乡并为家乡建设事业奋斗的优质大学生。其次是与省内农业大学、农业职业技术学校建立人才对口培养基地，引进专业人才，为乡村治理输送新鲜血液［11］。再次是健全完善返乡工作的绿色通道和社会保障措施，提供住房、交通、子女教育等方面的福利政策，解决回乡人才的后顾之忧。最后建立健全人才回乡工作的晋升机制，让人才看到前进的方向和道路，对未来充满希望。在采取多种措施引进人才和留住人才的同时，也要培育本土人才。加强村干部的职业化培养，定期开展对村干部的专项培训与教育，提升其乡村治理的科学性、职业性和综合素质；通过公开招聘等形式，不局限地域，选拔有文化、有意愿的农村青年人来充实村干部的后备队伍，增大乡村治理的主体范围，进而从根本上扭转乡村治理主体缺失和功能发挥不到位的被动局面，实现乡村有效治理。

4.3 挖掘乡贤资源，完善乡贤参与机制

首先在党和政府的指导下，明确新乡贤的概念，制定合理的乡贤选拔标准，在扩宽新乡贤的范围的基础上，深度挖掘乡贤资源，为乡村治理选拔最符合农村移民社区村民期待的乡村治理主体。其次加强新乡贤的培育工作，鼓励农村移民社区的人才发挥自身实力，积极创业，壮大乡村发展队伍。再次完善乡贤参与机制，搭建乡贤交流平台，定期组织乡贤会议和乡贤交流座谈会等，积极推动新乡贤开展活动，与乡贤分享农村移民社区的成功经验，交流遇到的问题，促使新乡贤对农村移民社区的状况有更深层次的了解。最后营造优秀的乡贤文化，培育乡土文化发展的土壤，激活休眠的文化资源，引导新乡贤参与参政议政，发挥乡贤的作用，积极参与乡村治理的相关活动，逐步完善健全乡村治理的格局［12］。

4.4 建设文明乡村，去污乡村治理人员

加强农村地区的思想道德建设，推动乡风文明建设。首先政府要加大农村移民社区的文化建设的支持力度，完善农民移民社区的的文化基础设施，成立文化活动室、文化站或者文化广场，为文化活动提供场地，提升农村移民社区村民的的文化素养、科学素养以及思想道德素质［13］。其次村委会要定期组织文化类的活动，邀请优秀的文化表演队伍下沉乡村，构建精神文明互动平台载体，丰富农村移民社区村民的闲暇生活，减少乡村闲话的时间，扩展农村移民社区村民的眼界，充实农村移民社区村民的精神世界。组织村里优秀留守学生、村干部开展干群鱼水情的演讲活动，以小带大，以幼反哺老，创新干群之间的认识渠道，减少误会。最后，加强乡村治理人员与群众的沟通，了解群众的需求，关心照顾农村移民社区内有需求的群众，建立良好的信任关系，减少对乡村治理人员的污名化。

4.5 加强教育培训，提高乡村治理素养

首先加强农村移民社区村民对党的基本理论、方针、政策的宣传教育，提高农村移民社区村民的党性素养，改变农村移民社区的传统村民观念，激发农村移民社区村民参与乡村治理的热情，引导其积极参与农村移民社区的集体事务。其次加大在教育培训、科学文化等方面的投入力度，提高农村移民社区村民学习新知识能力，拓展农村移民社区村民接触外来优秀文化渠道，培育高素质农民；定期开展农村职业技能培训指导活动，增强农村移民社区村民的就业能力，拓宽农村移民社区村民的就业渠道，鼓励移民自主创业，自身发展好了反哺农村移民社区；同时推进农村产业发展，挖掘农村多元价值，促进乡村发展。最后加强对村“两委”干部的职业素养的培训，学习现代化的治理知识和科学治理的措施，提升村干部的专业素养，强化村干部的职业素养，创新乡村治理手段，充分发挥村“两委”在乡村治理中的重要作用。

5 结论

农村移民社区是广大农村的构成元素之一，农村移民社区存在治理体系、治理人才、治理环境等方面的乡村治理困境，只有破解农村移民社区乡村治理的困境，才可以有效提高其乡村治理能力，推进中国乡村治理进程，助推乡村振兴战略的实现，实现国家治理体系和治理现代化的目标。基于此，提出健全党建组织，完善乡村治理体系；建设人才队伍，增加乡村治理主体；挖掘乡贤资源，完善乡贤参与机制；建设文明乡村，优化乡村治理人员；加强教育培训，提高乡村治理素养等路径助力解决农村移民社区的乡村治理困境。