浅析开发性金融、政策性金融、商业性金融的内涵、功能与边界

明隆

金融是推动经济社会发展的重要力量。为深化金融业供给侧结构性改革，在金融机构方面，构建商业性金融、开发性金融、政策性金融、合作性金融分工合理、相互补充的金融机构体系，尤为重要。本文讨论了开发性金融、政策性金融与商业性金融的内涵、功能与边界，期望在经济社会发展过程中不断调整优化三者的业务界定，促进最终形成分工合理、相互补充、有效协作的金融体系。

一、开发性金融、政策性金融、商业性金融的内涵和功能

（一）内涵

开发性金融，既是金融工作的方法，也是一种金融制度。它是为实现国家战略而发展出来的一系列金融方法，其基本特征区别于财政性拨款、减让性融资支持，是完全用市场的方法来实现国家战略[1]。有学者结合开发性金融的实践提出，我国开发性金融是由国家开发银行独创的介于政策性金融与商业性金融之间的金融制度[2]。它的核心特点是用商业银行的市场手段完成传统政策性金融的目标，并将这一模式扩展到更为广泛的公共支出领域。

政策性金融，以国家信用为基础，在政府的支持下，运用丰富的、特殊的融资方式及手段，按照法律法规严格限定其业务范畴以及经营对象[3]，以优惠性存贷款利率，为贯彻、密切配合特定的国家经济和社会等发展政策，而进行的一种特别的资金融通行为[4]。政策性金融具有以下特征：一是政策性，是政府为了实现特定的政策目标而实施的措施和手段；二是金融性，是一种在给定期限内以让渡资金的使用权为特征的资金融通行为[5]；三是优惠性，是在利率、贷款期限、信用结构等方面比商业金融的贷款条件更加优惠的行为。

商业性金融，是指在国家相关部门的产业政策规划下，运用市场化的方式，引导各类资源合理有效配置、货币资金合理流动等而产生的相关货币商业性金融活动的总和。商业性金融具有以下特征：一是决策主体是商业银行而非政府；二是追逐利润最大化；三是在国家有关部门的产业政策指导下，通过自身决策来实现其目标；四是充当信用中介，以贷款有偿借还作为基本原则；五是以资金的盈利性、安全性和流动性为经营原则。

（二）功能

开发性金融是政策性金融和商业性金融的有机融合。商业性金融以安全性、流动性、效益性为经营原则，从根本上决定了其顺周期性和行为短期化，加剧了经济的周期性波动，在市场失灵领域难以发挥积极作用。为应对市场失灵、烫平经济周期、实现稳健发展，政府必须进行政策调控，政策性金融作为宏观调控重要工具之一便应运而生。政策性金融机构一般由政府创立、贯彻政府社会经济政策，不以营利为目的，在社会经济发展长期需要而商业性金融机构不愿意提供资金的领域发挥重要作用。在政策性金融发展的过程中，商业性金融不愿意介入的特定领域又出现了细化，一种是社会经济发展长期需要且持续盈利水平较低的领域，这些领域需要政策性金融发挥作用，政府对政策性金融机构进行风险分担和亏损补贴；另一种是社会经济发展长期需要、短期内难以盈利，但长期能实现综合盈利的领域，为更好地服务这一细分领域融资需要、提高国家金融配置效率，开发性金融成为良好的选择。开发性金融的主要特征是服务国家战略、依托信用支持、市场运作、保本微利。服务国家战略、依托信用支持有利于对社会经济发展长期需要领域的资金支持；市场运作、保本微利契合了短期内难以盈利、长期能实现综合盈利的项目融资需要，体现了商业性金融经营理念，有利于提高国家资金配置效率。可见，开发性金融兼顾了政策性金融和商业性金融的主要特征，是政策性金融和商业性金融的有机融合。

开发性金融与政策性金融的功能互补。一是在服务国家战略上，政策性金融着重关注社会效益强、经济效益（短期和长期）相对较差的领域；开发性金融着重于社会效益强、经济效益长期可平衡和盈利的领域。二是在金融效率上，政策性金融机构依靠自身的财务长期很难可持续，主要依靠政府补贴支持，金融效率相对较低；开发性金融更加注重风险防范和整体财务可持续，主动性更强，金融效率相对较高。三是在国际业务交往中，政策性金融受政府指令较多，行政色彩浓厚；开发性金融市场化运作程度更高，与国际性开发机构如国际货币基金组织、世界银行、亚投行等具有更高的对接度，更利于国际金融合作和服务国家经济社会发展。

开发性金融与商业性金融的功能互补。一是在服务层次上，商业性金融更注重自身盈利性和服务微观客户，具有深挖微观主体需求的不竭动力；开发性金融更注重社会经济效益和服务国家战略，服务领域更具战略性、宏观性。二是在市场角色上，商业性金融倾向于追求短期经济效益，一般在行业发展较好或客户盈利性较强阶段介入，常常作为市场跟随者出现；开发性金融着眼于长期整体可盈利性，一般在行业或企业短期经营困难阶段介入，具有培育市场、雪中送炭的特点，常常充当市场引领者、拓荒者的角色。

二、开发性金融、政策性金融、商业性金融的边界

开发性金融是政策性金融的深化与发展，开发性金融与商业性金融的边界主要在于开发性金融能够依托国家信用，在缺乏市场的地方创造并建设市场[6]，在有市场的地方充分利用和完善市场。在运行中，开发性金融不直接进入已经高度成熟的商业化领域，而是从不成熟的市场逐步做起。近年来，它与商业性金融有越来越多的业务摩擦、业务竞争，主要是由于经济生活中的金融活动是相互关联、动态转化的[7]，市场培育过程中一些领域由无利可图转变为有利可图是渐进的，因此，厘清开发性金融、政策性金融与商业性金融的边界，在经济社会发展过程中不断调整三者的业务界定，最终促成分工合理、相互补充、有效协作的局面尤为重要。

运用蓝海战略理论对开发性金融、政策性金融、商业性金融的市场进行划分。蓝海战略理论认为，任何市场都可以分为红海市场和蓝海市场[8]。红海市场是指已经存在的、市场化程度较高、竞争比较激烈的市场；蓝海市场是指目前不存在的，需要开发和培育或者市场化程度较低且无竞争的市场。在金融市场中，最基本的一个测量维度是风险与收益，风险越高收益越大。因此，可根据风险与收益两个维度将金融市场划分为四部分：第一部分为现阶段风险高、长期收益也较高的蓝海市场，即开发性金融市场，这个市场往往不是现存的，需要开发性金融进行开发与培育，过程伴随较高风险，只有通过强有力的开发与风险管理才能获得合理回报；第二部分为现阶段收益低、风险高的政策性金融市场，特点为收益低，具有明显的外部性，理性的商业性金融不会自愿进入该市场领域；第三部分为现阶段风险低、收益低的红海市场，即商业性金融市场，该市场风险低、收益低，竞争比较激烈，也是传统的商业性金融的主战场；第四部分为收益高、风险低的蓝海向红海过渡市场，即开发性金融与商业性金融相互竞争产生摩擦的领域，该市场在经过开发性金融开发与培育之后，风险逐步降低，但进入该领域的金融机构还不多，可获得相对较高的收益。该市场开发性金融与商业性金融共存。

通过分工合理、相互补充、有效协作的发展思路，动态地界定开发性金融、政策性金融与商业性金融的边界。一是明确基本边界，以开发性金融与政策性金融补充商业性金融的不足和弥补市场失灵，同业之间在金融方法、金融制度上相互借鉴、取长补短。二是完善扩展边界，随着我国市场机制和金融体系的逐渐完善，开发性金融、政策性金融的行为边界也随之变化和扩展，会从基本的补充作用扩展到与商业性金融机构的有限竞争。三是建立协作边界，开发性金融、政策性金融和商业性金融作为金融体系中相互补充的三种金融形态，相互之间的基本关系是互补的。开发性金融对期限长、长期可能存在收益、风险较大的领域具有比较优势，商业性金融在期限短、资金量小、风险较小的领域具有比较优势。基础设施基金、专项建设基金以及棚改等政策性业务主要由政策性金融开展。四是尝试进行边界动态转化，如对于涉及开发性金融、政策性金融的领域，如果市场建设逐渐成熟，可以转化为商业性金融服务领域[9]；商业性金融服务领域可能随着发展阶段变化、国家战略发展需要转化为开发性金融、政策性金融领域，最终形成分工合理、相互补充、有效协作的金融体系。

■一望无垠｜曹丕业/摄