区域经济规划的基本思路与关键问题

谢琳灿

制定和实施区域经济发展战略和政策，确保区域经济协调健康和可持续发展，一直是我国宏观经济政策体系的重要组成部分。开展区域经济规划，是推动区域经济发展战略落地实施的主要抓手。本文对区域经济规划的概念、功能、程序、内容等进行了总结分析，强调了统筹谋划在区域经济规划中发挥的重要作用，并明确开展区域经济规划的关键注意点。

一、对区域经济规划的总体认识

（一）区域经济规划的概念

区域经济规划又称区域发展规划，是以政府作为编制或批准主体，对特定区域未来经济社会发展变化状况的谋划、部署和具体安排，是对未来发展时间与空间的综合安排。其中，区域是一个弹性的概念，可大可小，通常根据规划对象的具体情况来确定。最典型的区域发展规划包括国家、省、市的国民经济与社会发展规划，各种经济带、城市圈发展的综合性规划等。

在国家总体规划体系中，区域经济规划居于十分重要的地位。对应国家行政体系的级别划分，规划通常分为国家级、省级、市县级三个层级。按照对象区域的不同，区域经济规划可能归于三个层级中的任意一个。在必要的情况下，区域经济规划还可以跨越传统层级和行政区划的限制，立足特定区域的资源禀赋和环境基础，探索新的发展模式和政策思路。比如立足京津冀协调发展大局，在有限范围、有限空间上对雄安新区两千平方公里的总体谋划。

（二）区域经济规划的功能

推动发展战略、规划等制定和实施，对国民经济发展具有重要作用。国家宏观调控需要规划，这是提高宏观调控水平的迫切需要；市场经济需要规划，这是完善社会主义市场经济体制的必然要求；区域发展需要规划，这是促进区域经济增长、协调不同区域发展的重要指引。

区域经济规划的出现和不断发展，是我国经济向社会主义市场经济转型的必然结果。我国区域经济规划重点结合了国家对“市场失灵”的政策调控要求，相对集中地体现了政府服务全体人民、维护公平正义的职责要求，对经济社会发展具有很强的指导性。区域经济规划除了具有普通规划的功能，还有其独特的作用。它具有促进国家战略目标实现，弥补市场失灵，公平配置公共资源，促进全面发展、协调发展和可持续发展的功能。无论是西部大开发、东北全面振兴、中部地区崛起和东部率先发展的区域协调发展战略，还是当前重点实施的京津冀协同发展等重大区域战略，都发挥着优化国家生产力布局，优化配置资源和提升宏观效益的重要作用[1]。随着对资源环境承载力的理解逐步深入，在创新、协调、绿色、开放和共享五大发展理念的指引下，区域经济规划预期将发挥更大的作用。

（三）区域经济规划的理念

新形势下，结合经济高质量发展要求，我国的区域经济规划从理念上发生一些变化。一是从倾斜式的重点发展到全面发展，按照“四个全面”的战略布局要求，推动经济、政治、文化、社会和生态文明五位一体的全面发展。二是从注重产业均衡到空间均衡，在传统经济学的总量均衡和结构均衡基础上，加入对一定空间资源环境承载能力和人口集聚规模等的考量，使得相关政策能够真正有效落地[2]。三是从注重经济效率到生态效率，在尊重经济规律的同时也要尊重自然规律，强调对生态脆弱地区的重点保护，追求人与自然的协调发展。四是从国内均衡到全球视野，既要发挥本区域资源环境的比较优势，实现在全国统一大市场下地区产业结构的优化，也要结合经济全球化的大势，考虑全球产业链和价值链下的国家和区域分工，扬长避短，确保产业链供应链的安全稳定，力争形成具有全球竞争力的产业体系。

二、区域经济规划的编制程序与要求

保证规划编制程序和文本内容的规范性和专业性，是区域经济规划编制首先要注意的事项。过程中，需要在综合考虑各方意见的同时，实现规划本身的内容完整和逻辑自洽。

（一）区域经济规划编制的规范程序

区域经济规划遵循一般规划编制的规范性程序，以保证规划内容的深度和水平。程序规范是内容科学的基本保证。一个区域经济规划的完整过程可拆分为“中期评估—前期研究—草案编制—规划衔接—听取意见—审议批准—公开发布”七大步骤。将中期评估作为规划编制环节的第一步，强调了新规划编制过程对前期规划的继承性。通过评估发现问题，可为规划的编制提供有效指导。规划正式编制前，需要对有关重大问题进行前期专项研究，可以广泛动员包括大学、科研院所等社会力量，有效增强规划的深度。草案编制要特别注意表达方式的规范与创新，包括文字、数据、图形等各个方面。规划衔接则是保证各级各类规划协调配合、避免矛盾、形成合力的关键环节，包括重要规划指标、空间结构、基础设施布局、战略性资源布局、政策手段等。听取意见是第二次社会力量动员，通过听取专家、群众与各级部门、地方意见，统一思想，凝聚共识，进而保证规划的有效实施。审议批准和公开发布要遵循相关法律法规的要求，具体操作中可遵循一些惯例。

（二）区域经济规划文本的基本内容

一个架构完善的区域经济规划文本通常包含五大内容板块。一是透彻的环境分析，可以综合运用SWOT等分析工具，对区域经济的发展阶段、体制背景、国内外形势以及其他重点问题进行详尽的分析。二是先进的规划理念，包括指导思想、发展方针、指导原则或思路等，决定着规划的内容方向。三是可行的规划目标，提出紧扣主题、积极可行、区分功能的目标，是规划的核心内容，通常是定性和定量有机结合，并综合考虑发展性和约束性、时间要求与空间要求等。四是明确的建设任务，它是实现规划目标的具体抓手，包括重点任务和相关重大工程等，使得规划实施中能够指向明确，逐级落实。五是有效的保障措施，从财政、投资、产业、土地、人口、环境等方面，以具体的政策工具为载体，并建立各有侧重的绩效评价和政绩考核体系[3]。

（三）超越规划文本的统筹谋划要求

实践经验表明，一个高水平的区域经济规划的出台，核心不在于规划文本的撰写，而在于文本之外对区域未来发展的务实把握、科学谋划与运筹帷幄。具体来说，规划编制需要同时实现“从上而下”与“自下而上”的双重统筹谋划。所谓“从上而下”，具体路径可以概括为“国家政策研究—宏观大局研判—区域特色发展”，是指编制机构通过参与国家宏观经济政策的制定，准确把握国家对区域发展大局和相关政策出台的总体性思路，对地方区域经济发展方向形成宏观指导。所谓“自下而上”，具体路径可概括为“区域特色禀赋—政策机制创新—政策研究支持”，是指编制机构通过承接地方委托的区域经济规划项目，对地方情况进行深入彻底的系统性调研，获得地方经济社会发展的第一手素材，从而更加有效地支持相关国家特定政策的前期研究和制定工作。

此外，需要特别强调的是，区域经济规划对编制人员的专业能力和综合素质也提出了更高的要求，不仅要具有出色地文字表达能力和扎实的专业知识基础，还要具有长远眼光、战略思维、全球视野和理想情怀。

三、区域经济规划的关键问题

（一）结合本地资源禀赋对接国家政策

如何有效结合本地资源禀赋，实现与国家宏观政策的无缝对接，是区域经济规划的核心出发点，也是最终落脚点。换个说法，区域经济的良性发展，对规划提出了“上顶天，下着地”的客观要求。“上顶天”是强调规划编制时对国家政策的深刻理解和精准把握。“下着地”是要了解地方发展面临的实际情况，综合运用资源环境分析方法，深入剖析地方特色，以确保规划能够有效落地。实践中，基于国家的系列重大区域规划和政策，进行生态保护补偿、碳排放权交易等体制性机制性探索至关重要。

区域经济发展主题的提炼总结在整个规划中至关重要，需要进行全方位的斟酌考量。一是站位要高，要从全局考量，尽量规避共性的问题，兼顾国家政策导向、区域发展大局与地方发展诉求[4]。二是要鼓励思路创新，借鉴国际国内的经验，促进特定区域扬长避短，寻找发展新思路。三是要结合多方诉求确定规划主题和内容，能够不偏不倚，超越部门利益，尽可能广泛地考虑和吸纳各方意见。

（二）区域协调发展是长期总体指导理念

区域协调发展是国内区域经济规划需要始终遵循的总体性指导理念之一。我国独特的自然地理条件，形成了以“胡焕庸线”为人口地理分界线的人口地理学分布特征。改革开放以来，由于对外开放从沿海城市试点，再向内陆缓慢推进，导致沿海内陆地区或者说东中西地区间发展水平存在差距，使得区域协调发展提上政策讨论日程。区域协调发展战略最初于1992年提出，其内容与目标随着发展条件与环境的变化而不断调整。进入21世纪以后，国家相继提出的西部大开发、东北全面振兴、中部地区崛起和东部率先发展四大战略，明确将区域协调发展作为大国发展的基本国策之一。党的十九大将“区域协调发展”作为国家七大发展战略之一。京津冀协同发展等系列国家重大区域战略的先后出台，起到了重要的引领示范作用。“十四五”规划中，突出强调了“四大板块”和“五大战略”，明确要深入实施区域重大战略和区域协调发展战略[5]。

所谓“区域协调发展”，即要根据资源环境承载能力、发展基础和潜力，按照发挥比较优势、加强薄弱环节、享受均等化基本公共服务的要求，采取多种措施，推动形成清晰的主体功能定位，东中西良性互动，使得不同区域间公共服务和人民生活水平差距趋向缩小。区域协调发展理念的确立，属于中国特色的大国经济发展理论建构——与西方经济学中的均衡发展理论具有本质差别。根据西方国家的市场竞争和产业集聚理论，发展基础较好的区域在未来将获得更佳的发展机会、更快的发展速度。区域协调发展则旨在贯彻“以先富带动后富”的理论构想，主张实施财政转移支付、对口帮扶等政策，建立区域合作和协调联动的发展格局。另一个角度看，区域协调发展是要争取实现的最终状态，可能通过均衡或非均衡的过程来实现[6]。

（三）合理空间格局是规划落地的核心保障

按照国际通用的区域规划理论，空间规划是区域经济规划必须格外关注的内容。1997年发布的《欧盟空间规划制度概要》就指出，空间规划主要是由公共部门使用的影响未来活动空间分布的方法，目的是形成一个更合理的土地利用及其关系的地域组织，平衡发展和保护环境两个需求，实现社会和经济发展目标。空间规划以空间资源的合理保护和有效利用为核心，从空间资源，包括土地、海洋甚至天空的保护与开发、空间要素统筹等入手，是协调不同部门规划的有效切入点，也是当前国家正在推行的“多规合一”的实施关键。在确保开发边界、保护性空间、城市规模等重要空间参数一致的情况下，在统一的空间信息平台上建立控制线体系，“一张蓝图”统一布局，是实现国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、交通基础设施规划等各类规划有效衔接的现实路径。

■绿林环绕｜朱静/摄

在区域规划编制的实践中，空间规划的核心注意点在于对空间发展的功能定位要明确，即“能发展什么，不能发展什么”，包含约束和导向两个方面。所谓约束，是明确不希望发生的事情，有红线，比如基本农田不能变，是必须保证的。所谓导向，是希望推动发展的事项，比如产业园区希望重点招商引资和集聚的产业类型，当然成与不成规划并不能保证。这种空间规划的定位功能，在中央与地方各级政府编制的主体功能区规划中体现最为充分。2011年发布的《全国主体功能区规划》中，就根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹谋划未来人口分布、经济布局、国土利用和城镇化布局，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类，明确功能定位与开发方向，力图形成人口、经济、资源环境相协调的空间开发格局。

（四）产业发展规划是超前谋划的重点内容

产业是区域和城市发展的基础。区域经济发展可以看作一个新产业不断出现而旧产业不断消亡的过程。一个区域或城市到底适合发展什么产业，很大程度上是由其资源禀赋和市场决定的。通过产业规划至少可以实现两个功能：一是对现有区域经济发展情势进行研判，明确区域在全球、国家和经济圈等各个层级的地位，区域或城市的发展类型，当前的发展阶段和发展速度等。二是适当布局，探讨未来产业发展的重点领域、各区域间产业的分工与协作、主要支柱企业的区位选择分布等，避免各区域间因产业结构雷同、缺乏配套等陷入恶性竞争的循环，同时对传统产业和新兴产业发展方向进行超前谋划。产业的发展要特别注意避免“一窝蜂”而上，比如不是所有的地方都适合高大上的高新技术产业，实事求是、因地制宜是产业规划的首要原则。

产业发展还是新型城镇化建设的关键，产业规划能够发挥对区域和城市发展的引导作用。推进新型城镇化的核心是解决好人的问题，只有建立在坚实的以产业发展为基础的实体经济之上，创造充分的就业岗位，才能真正实现农村人口的市民化。因此，新型城镇化建设要产业先行，通过产业发展带动产业集聚，进而带来人口集聚，避免各种“空城”的出现。从规划层面看，需要通过产业规划与城市规划的协调，实现产业布局与城市功能的协调。在此情况下，“产城融合”的概念应运而生，其关键是通过产业与城市的功能融合、空间整合，以城市为基础，承载产业空间和发展产业经济，以产业为保障，驱动城市更新和完善服务配套，实现“以产促城、以城兴产”。其中，合理的产业规划通过对城市资源的综合分析，进行近、中、远期的产业发展谋划，内容包括产业的选择、产业发展方向和规模的评估、产业布局合理化手段等的前瞻性设计，以提升产业总体竞争力。

（五）统筹国内国际是面向未来的必然要求

统筹国内国际两个大局是顺应世界大势和时代潮流、适应我国经济转向高质量发展阶段的必然要求。“十四五”规划纲要明确指出，加强前瞻性思考、全局性谋划、战略性布局、整体性推进，统筹国内国际两个大局，办好发展安全两件大事，坚持全国一盘棋，更好发挥中央、地方和各方面积极性。2021年，我国已经成为世界第二大经济体、第一制造大国、最大的货物出口国、商品消费第二大国、第二大外资流入国、第三大对外投资国（存量）和最大的外汇储备国。从经贸投资到人文交流，从官方到民间，我国以前所未有的速度、广度和深度走向世界，开展全方位、宽领域、多层次的对外交流合作，我国经济与世界经济已经深度融合。这种背景下，区域经济规划必须以全球视野配置资源，促进国内国际要素有序流动、资源高效配置、市场深度融合，助力形成双循环新发展格局[7]。

统筹国内国际两个大局，深入推进国内各区域主动对接国际是重要抓手。“一带一路”倡议提出以来，通过加快推进基础设施互联互通、国际大通道建设和能源领域大项目合作，实现国内国际的相互促进，对加强内陆沿边地区口岸和基础设施建设，发展外向型产业集群，推进沿海地区产业升级优化，培育参与全球竞争新优势，起到了重要的推动作用。同时，主动探索对接国际高标准规则，倒逼国内深化改革和扩大开放，正在成为新形势下统筹国内国际两个大局，寻找区域经济发展新动能的重要思路。

（六）重视并强化第三方规划评估的功效

规划评估既是保障规划有效实施的必要环节，也是编制好规划的重要前提条件。从国际来看，开展规划评估是市场经济国家和国际组织的普遍做法，通常要求把握客观性、分析性、可量化和对策性四个基本原则，有中期评估和终期评估、自评估和第三方评估等不同的分类。在我国现行规划体系中，中期评估地位十分特殊，是规划编制程序中的重要内容和步骤。规划实施存在的问题，有的是实施不利造成的，有的是由于规划编制环境条件发生变化导致与实际不符造成的。通过中期评估，及时发现问题并予以解决，有助于推动规划的落地实施。

现有的规划评估类型中，第三方规划评估以其高度的客观性和专业性，在现行国内规划评估体系中能够发挥突出作用。充分凝聚社会共识、吸纳各方意见，是规划评估首先要注意的问题。引入第三方评估属于“开门编规划”，通过引入外部专家，强调包容开放的理念和更宏大的思维格局，对规划功效的发挥具有重要意义，能够有效指导后续规划的编制和落地实施。委托具有国际背景的第三方机构进行评估还可以达到一些其他效果，比如国家“十一五”规划首次进行第三方评估，就是委托世界银行提供的相关评估报告，有效促进了我国与国际社会的平等对话。不断建立和完善以第三方评估为代表的规划评估工作体系，也是国内规划编制适应新形势发展需要，更好对接国际的客观要求。