现代农业发展与耕地保护研究

蔡玉玲

(天水市自然资源勘测规划研究院有限公司，甘肃 天水 741000)

2020年我国召开中央经济工作会议明确部署2021重要工作，耕地问题列为其中，表明中央对维护好国家粮食安全坚定的信心。2020年作为特殊的一年，新冠肺炎疫情促使国际粮食市场处于波动状态，采取强有力的措施保证粮食安全，是直接关乎国计民生的重要工作。经济高速发展背景下，受多方面因素影响，我国耕地保护工作仍存在部分困境，不仅影响土地资源利用效率，而且难以实现现代农业良好发展目标。耕地作为我国最宝贵资源，其直接关乎全国人民吃饭问题，需始终牢筑基本国情，积极掌握政府管理与激励机制关系，全面落实新常态下耕地保护工作，促进农业良好发展。

1 耕地保护工作对现代农业发展的重要价值

农业始终作为我国发展的根基，需积极坚守该发展根基，耕地是粮食种植核心主阵地，粮食生产仍然为农业发展主体，农业现代化进程中包含粮食安全水平的提高，现代农业作为保证粮食安全强有力的举措。耕地保护工作对现代农业发展至关重要，凸显的价值体现在以下几方面。

1.1 耕地是现代农业发展的灵魂

耕地保护直接关乎我国3个“安全”，即粮食安全、生态安全、社会安全，作为国计民生大事。2020年7月，习近平总书记在吉林考察时强调，采取有效措施切实把黑土地这个“耕地中的大熊猫”保护好、利用好，耕地是现代农业发展的灵魂，更是农村发展改革的基础保证，直接关乎“三农”工作顺利实施。需强调的是，我国粮食逐步增产，越是该阶段越应保持头脑清醒，紧绷耕地保护弦，不容出现任何误差[1]。

1.2 提高耕地资源利用率

结合我国中央经济会议、农村工作宏观规划部署，逐步贯彻供给侧结构改革工作，农业作为关键环节，向追求绿色化生态，更强调“质”需求变更，所以积极做好耕地“量”保护工作，需进一步强化耕地质量和生态保护。通过加大耕地保护，提高耕地资源利用率，大幅度提高耕地质量，从本质层面可实现质量、数量及生态“一齐紧”。

1.3 我国宏观经济调控的需求

始终坚守耕地红线，可进一步促进现代农业良好发展，实现经济增长方式转变。资源约束进一步促进经济增长发展方式转变，是达成经济可持续发展目标核心举措，严格保护耕地，可从本质层面避免建设占用土地过度需求，进一步促进形成节约集约用地“倒逼机制”，促进经济发展转变为集约化。强化耕地保护是依托土地参与国家经济宏观调控，达成各类生产基本要素最优配置，提高耕地利用率，为我国农业发展提供驱动力。

2 我国耕地资源现状及其保护问题分析

我国人口基数大，耕地资源匮乏，加之工业化、城镇化发展速度较快，占用大量耕地，对土壤和水资源造成严重污染。我国历经多年在农业发展中获取傲人的成绩，我国中科院预测中心强调，2019年农业种植结构不断优化，粮食播种面积稳定略减，2020年我国粮食播种面积持平略减，为进一步稳定粮食价格、促进经济良好发展具有重要作用。稳定耕地数量，提高耕地自身质量，进一步深层次挖掘产能，是保证我国粮食生产安全和现代农业发展的必由之路。当下耕地保护现状不容乐观，存在以下几方面问题。

2.1 耕地总量方面

工业化、城镇化快速发展，耕地后备资源逐步减少，因过快、过大扩张，城市用地增加与人口增长比例均超过正常范围，对开发区、工业区无序化设定，土地资源利用率降低，不断占据、减少城市周边耕地资源；随着农业自身内部结构持续性调整，农产品经济效益走低，农民种植粮食积极性难以激发，大量农村青年群体逐步步入城市，促使耕地转变为果园或闲置搁荒，部分农民将土地进行流转意识较为强烈，整个耕地保护意识淡薄。

2.2 耕地质量方面

我国注重耕地总数量的均衡性，对耕地自身质量提高有所忽视，即便耕地补偿机制一定程度上保护了耕地数量，但新开垦的多属于中低等农田，相较于被占用农田质量缺乏匹配度，长期以往整个耕地中高质量的耕地占比会逐步减少。同时，城镇化、工业化发展速度过快，进一步对耕地产生严重污染，成为重金属“污染地”。随着人们种植粮食作物积极性降低，对耕地养护意识不足，农业长周期重视化肥、农药的应用，忽视有机肥的投入使用，促使土壤自身性状和营养化比重失衡，水土流失较为严重，人们使用的化肥、农药均超出正常范围，促使耕地生态问题日渐凸显，生态环境治理极为紧迫。此外，作物单一性种植，土壤养分耗损严重。土壤中适合种植生长需求有限，长周期种植单一性作物，促使养分单一耗损，农民供给养分单一，难以有效补充土壤结构中大量成分，促使土壤环境恶化。

2.3 耕地保护监管方面

耕地监管作为保护强有力的措施，我国作为一个农业大国，当下耕地保护形势仍然严峻，耕地保护监管制度不完善，并未对其进行动态化管控，促使耕地保护处于边缘化。部分区域内政府一味追求短期效益，依法划定农田范围，选取经济价值较低的耕地，忽视改造投入较大的中低产田。科学管理手段滞后，并未充分应用各类先进技术，构建完善的耕地保护动态监测系统，耕地保护执法仍存在滞后性。由此表明，我国耕地保护监督存在不足，进一步影响耕地保护成效[2]。

3 加大耕地保护促进现代农业发展策略及建议

从本质层面贯彻党中央耕地保护宏观部署，始终坚持以最严格的耕地保护制度，进一步从源头遏制“非农化”，严格管控“非粮化”，做好耕地保护监督，坚守耕地红线，为粮食安全生产提供强有力的保证，促进现代农业良好发展。

3.1 加强规划管控和用途管制，坚决遏制耕地“非农化”

加强国土空间规划管控，各级别国土空间规划编制过程中，需有效凸显以耕地保护为着力点，做实耕地保有量和永久基本农田，结合详细规划、专项规划编制工作，进一步控制非农建设侵占各类耕地，保证耕地实际总数量处于稳定阶段不再减少，宏观协调处理生态保护红线，进一步实现国土空间整体保护、综合性修复和治理；严控各类建设无序化占用耕地，随着经济高速发展，城镇化、工业化发展中占用大量耕地，各建设管理机构需积极对项目占用耕地必要性进行综合性论证，严格控制建设占用耕地，尤其针对永久性基本农田，禁止占用耕地绿化造林、挖湖造景等，我国交通、水利等基础工程建设内绿化用地、景观等用地需严格依照相关规程实施；严格耕地农业用途管控，农业生产始终为耕地核心内容，需统筹布设生产布局，明晰耕地使用顺序，进一步强化耕地监管，针对耕地转为建设用地和其它用地，需进行双重管制，禁止将耕地转变为林地、园地等，保证耕地自身生产力。

3.2 推行特殊保护和分类管控，严控耕地实现“粮化”

耕地出现“非粮化”是现下亟需解决问题，粮食安全生产始终作为现代农业发展基础，为达成该目标，应积极推行特殊保护各分类管理，促使耕地管控更具针对性。实行耕地特殊保护，应以区域内市、县为核心主导者，积极组织开展区域内粮食生产功能区、永久基本农田开展管护，规范引导土地农业生产活动，对其进行实时跟踪监管，避免出现耕地破坏行为，禁止占用永久性农田发展水产、果园等；推行耕地分类管理，粮食生产功能区需进一步保证其功能发挥，正确引导每年至少应生产一季粮食，永久性农田主要生产粮食作物，严格依照相关规范标准落实，一般耕地多用于多元化农产品生产，保证粮食及农产品生产目标达成基础上，可适当用于非食用农产品生产；加大土地整治复耕，针对当下耕地总量有所减少，尤其针对高质量耕地占比减少，需进一步以政府为首，积极引领开展耕地整治工作，针对具有一定条件的需进行循环耕种，对土地利用存在限制条件的耕地需制定整改方案，分期分批次进行整改，基础条件不佳的耕地，需进一步加大配肥改良治理，进一步提高我国耕地质量。

3.3 坚持增量提质和建管并举，改进耕地占补均衡管理

保证耕地总量均衡的同时，提高耕地实际生产质量，是当下亟需解决问题，可开展以下几方面工作。实施耕地综合整治提升，各区域内应积极推行试点工作，对耕地、永久性农田做好整体整治，试点需严格依照相关规程进行实施，待整治区域任务目标达成之后，完善永久基本农田数据库，保证耕地数量、质量，且保证整体数量趋于稳定；扩展补充耕地来源途径，各区域内自然资源管理，需结合打造高水平农田建设，开展补充耕地工作，将其相关信息反馈至自然资源管理部门，对其进行审核之后纳入建设任务内容内；加强补充耕地后期种植管护，耕地应积极加强后续种植管护，制定完善的管理方案，明晰划分管理职责、标准及措施[3]。

3.4 严格动态监管和执法监督，健全耕地保护长效机制

耕地保护目标达成，需进一步加强监管和监督力度，完善耕地保护长效机制，凸显在以下几方面。杜绝违法占用耕地，各区域内需结合自身发展状况，建立完善的执法监督机制，手续缺乏完善的建设项目禁止施工，已经进入施工中应及时停工，加大处理违法占用耕地行为，以我国相关部署，逐步落实农村乱建乱占用耕地问题，始终以“零容忍”态度遏制各类不良行为；构建耕地保护共同责任机制，耕地保护作为一项复杂性、综合性工作，需联合多个部门开展保护，建设上下共同责任机制，市、县级政府作为杜绝耕地“非农化”、“非粮化”强有力的主体，其他部门依照自身职责做好配合；强化耕地保护激励约束机制，各区域内应逐步提高土地出让收入用于农业占比，支持耕地保护建设工作，完善耕地保护和种粮动态化监督机制，强化粮食种植导向和激励约束机制，对不吻合耕地用途管制要求农业生产活动，应及时取消相应的扶持资金[4]。

3.5 充分应用有机肥源，推进有机肥产业化

有机肥料作为保护我国农业生态环境、提高土壤自身肥力关键性方法，我国有机肥源较为丰富，作物秸秆每年产量高达7亿t，农村生活垃圾和粪便为2.5亿t。因耕作习惯和秸秆还田机械化推广力度不足，促使农户秋收后将秸秆进行大面积焚烧，大量有机资源浪费，对环境产生严重污染。各类作物应积极推广高茬收割，严禁焚烧秸秆。可积极构建耕地测土配方培肥机制，实现耕地用养结合，积极给予相应的补贴，如给予100元·667m-2作为配肥基金，主要用于土壤改良，此类补贴主要提供给使用农家肥、秸秆还田等农户，鼓励支持更多农户使用有机肥，实现现代化农业发展结构升级优化目标。

3.6 充分发挥科技技术，建立耕地保护动态化信息化制度

信息时代背景下，为动态化掌握耕地保护实际状况，以此为基础，为后续整改方向及措施制定提供参考，需进一步加大科学技术力度，对耕地进行精准性监测，同时选用土地利用措施和治理技术，优化改良耕地生产力，进一步提高耕地质量。从未来战略方针层面分析，粮食安全科技创新需有新的内涵，应从单一性强调提高产量逐步转变为提高品质，提高耕地资源持续性利用。加大粮食安全科技创新，发挥科技自身优势，作为我国“十四五”重要任务目标之一。积极构建耕地保护监测系统，动态化对各类耕地信息收集，并将其纳入政府信息公开项目范围，及时向全社会进行披露，接受全方位的监督，进一步扩大耕地保护主体范围；需积极利用土地利用和监测技术，如遥感、“3S”技术，适度开发三维立体化空间，向地下和地上上空发展，促使耕地保护目标达成，促进现代农业良好发展[5]。

4 结束语

耕地保护作为农业发展的基础，更是我国经济持续发展驱动力，关乎国计民生，需始终以生态文明为核心思想，紧抓实施乡村振兴战略为突破口，各区域内坚持以“科学合理利用土地，切实保护耕地”基本国策，通过促进现代农业发展为最终着力点开展耕地保护，采取强有力的保护策略，获取良好的保护成效。