国家治理能力视域下我国农村基层治理能力研究综述

阿丽娅·依不拉音

（新疆农业大学，新疆 乌木鲁区 830052）

前言

20世纪90年代国家治理能力与治理现代化已经进入国内学术研究范畴，自党的十八届三中全会之后成了研究热点。将推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总目标，对于中国治理体系发展具有重大而深远的理论意义与实践意义。然而，乡村作为国家治理执行的基本单位，其治理能力的提升是国家治理能力提升的基础，增强基层治理能力也是缩小城乡差距，推进国家治理能力现代化的关键。当前，随着我国农村社会经济的发展，农村治理结构发生了巨大变化，因此农村治理所面临的新的机遇与挑战有待研究，农村基层治理能力现状值得分析与研究。

1.背景研究

1.1 政策推动

党的十九届四中全会《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》提出应坚持和完善制度与体系，推动国家治理能力和治理体系现代化建设。已有的研究中，学者多从国家宏观政策为背景，以实践结果与成效为视角，反思目前乡村治理结构转变，提出完善乡村治理体系，提升基层治理能力的重要举措。

自2008年起，党中央高度重视基层治理情况，农村基层治理能力是国家治理能力的基石，是实现乡村振兴，全面推进国家治理能力治理体系现代化的必然要求。2020年1号文件就加强农村基层治理提出明确要求，提出健全基层党组织建设、建设平安乡村等具体举措；2021年中共中央、国务院印发《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》，提出完善支持社区服务业发展政策为提高乡村治理能力现代化水平提供了制度保障，进一步提升乡村治理效能。

1.2 农村基层现实困境

王义保（2015）在对农村基层治理能力异化的研究中指出，20世纪90年代以来，中国农村现实中出现治理困境，主要表现为农民生活苦、负担重，农村生活穷，以及基层干部腐败不作为，群体性事件层出不穷。这个基层治理合法性与基层政权带来了严重的阻碍。在此背景下，中央明确提出了对现行农村税费制度进行改革，减轻农民负担。对于农村税费改革所带来的影响，吴智灵（2016）认为，一方面能够巩固基层组织的合法性与合理性，将村干部及乡镇干部的权力收紧，加强监督。另外一方面，农村税费改革，尤其是全面取消农业税之后，农村基层组织的运作以及治理机构发生了巨大的变化，从原先“汲取型”转变成了松散的“悬浮型”组织，而在其政治功能与公共服务功能的运作中出现衰败的现象，然而，随着目前农村社会转型与发展，基层治理状况能力状况又出现了新情况与新问题，有待研究与探讨。

2.农村基层治理能力

2.1 概念厘定

学界对于农村基层治理能力并没有给出一个完整的定义，对于政府治理能力的概念，首先是世界银行1997 年《世界发展报告》，从国家职能视角来看，对最基本的职能包括提供纯公共产品、维护国家安全、法律与维护社会秩序、保户财产权、宏观调控、公共卫生、增进社会公平、保护弱势群体等。其次，张艳国，尤琳（2014）在此基础上总结提出，与国家基本职能相对应的五种国家能力: 汲取资源能力、经济发展能力、社会管理能力、公共服务能力、制度建设能力。具体而言，发展国家治理能力，就是从这五个方面着手，不断提升政府职能转变，建设服务型政府。

从国家建设的角度来看，胡鞍钢（2014）认为，国家治理能力建设包括“有形的建设”和“无形的现代化”。“有形的建设”是我们所能具体看到的，包括政治、经济、文化及生态文明建设。“无形的建设”又称为制度建设，包括国家治理结构、治理制度及基层组织治理等。从国家治理能力的角度来看，戴长征（2014）认为，国家治理能力是指国家在具体职能执行过程中，通过管理社会政治、经济、文化事务，实现国家治理的战略目标的过程。具体而言是指 合理分配社会利益，有效控制社会资源及能量的总称。

从上述学者给出的定义中，我们可以将国家治理能力分为两种不同类型，一类是指国家在政治、经济、文化等建设方面的具体职能；第二类是指上述国家能力行使中国家与社会之间形成协同互动能力。因此，在国家治理能力执行的基本场域农村基层中的治理能力可以总结为以下几个方面：财政配置能力、产业发展能力、合作治理能力、制度建设能力和公共服务的供给能力。这也是目前学者研究对基层治理能力指标化、体系化建设中的具体划分。

2.2 农村基层治理能力之优势

学者对于农村基层治理能力的研究中，对以下几个方面的农村基层治理能力的建设给予了肯定的评价，也列举了在这些方面做得比较好的经验。首先，在农村经济发展能力方面，张艳国（2014）认为国家政策对于农村发展产业，壮大村集体经济具有积极作用。尤其是在乡村振兴背景下，产业振兴是关键，发展农村经济对于建设农村基层治理能力至关重要。王利敏（2021）认为壮大村集体经济是基层治理的经济基础，目前在政策引导下，推进农业科技创新，加快发展数字化、现代化农业，对于发展农村基层治理能力具有推动作用。

在基层社区化治理能力方面，李增元（2014）通过研究发现，农村出现了以挖掘村落社区社会资本为主要内容的“社区理事会”和“农村村落社区志愿者协会”，甚至还有乡镇政府吸纳民间力量参与网格服务团队的“网格化”管理。在公共服务供给方面，刘安（2011）认为在公共服务的供给方面，应更多吸引并引用社会资源，乡镇政府应充分发挥市场在农村公共服务供给领域的资源配置作用，让市场组织、社会组织参与农村公共服务供给，通过构建市场化、社会化服务体系，弥补乡镇政府的供给不足。王森浩，刘凤兰（2020）从脱贫攻坚视域下，发现目前在农村公共服务供给方面，各地乡镇政府提出建设“农村社区服务中心”，承接乡镇政府延伸至农村社会的政务性服务，如法律咨询、纠纷调解、劳动就业、社会保障等。同时，还有乡镇设置“农村社区专职社工”，实现农村社区公共服务职业化、专业化。

在制度建设能力方面，周根才（2014）在对基层政府治理能力建构研究中强调创新化制度建设，提出乡镇政府探索农村基层社会治理创新，并注重治理创新的制度化建设。刘建川（2020）提出要不断完善基层党组织建设，构建“四议两公开”制度，这也是目前在基层治理能力建设方面，各个地区根据本地特点创新治理举措，这对于推进农村治理能力现代化具有重要意义。

2.3 农村基层治理能力之不足

2.3.1 合作治理能力不足

目前农村治理提倡发挥基层组织的作用，发展政府的合作治理能力，然而，在陈蔚（2007）的研究中，发现了农村合作社的“空壳化”多见，其原因可能是基层政府官员出于政绩考量，建立合作社以达成绩效考核的任务指标，然而实际上目前农村社会组织作用发展不充分，作用不明显。同时敬乂嘉（2007）认为，在政府政策指定过程中，基层力量很难参与进来，政策制定过程透明度低，政治体制阻碍其他社会治理方参与治理，因此社会组织参与基层治理过程的效果不尽如人意。另一方面则源于村民自治组织、专业合作组织、社会组织等社会治理主体本身治理能力不完善，功能不健全，参与机会有限。

2.3.2 财政配置能力不足

在基层治理中，农村基层政府是主要的治理主体，其治理能力强弱直接影响治理成效。对此，王敬尧（2008）认为，我国基层政府普遍存在着财政困境，基层政府无法自主配置资源，导致在基层建设方面存在不足。同时，周雪光（2005）认为自分税制改革以来，很大程度上，地方政府财政来源倚赖于中央预算拨给，而划归地方基层政府支配的税收仅仅是地方相对稳定财政收入的小部分。在这种收支划分格局下，基层政府自有收入来源是有限的，与其承担责任不相符，出现收入缺口。

2.3.3 公共服务供给能力不足

一些大城市的农村建设通过公共服务市场化提供了完善的公共服务体系，然而在一些中小城市的农村，仍然存在公共服务供给能力不足的问题。农村人力、财力资源的稀缺使得公共物品与公共服务供给受限。在运行过程中，农村基层政府往往倾向于将自己的多数财政投入到地方经济建设项目当中，仅仅将有限的财力投入到公共服务体系构建当中。周志太（2014）认为农村基层政府投入大量人力物力进行招商引资，从而挤占其他非经济增长型公共事务的资源，形成“挤出效应”政府的工作重心过度偏于追求提高经济总量和财政收入，而对城乡社会保障、公共卫生等公共服务的关注严重不足。

通过对农村基层治理能力不足之处的梳理，结合学者的观点，将农村治理现状总结为以下几点，第一，基层治理的“不得罪化”；村委会在执行政府的行政指示时不得罪上级领导，也为了不得罪村民，经常处于“无功无过”的散漫状态，不求创新立功，只求工作不出错。第二，治理主体“老好人”化，作为治理主体的乡镇政府、村党委支部、村委会在履行其职责时，为了不得罪人没有强硬的行政权力去管制。第三，治理责任的虚拟化。由于村民自治制度以及社会组织发挥的治理作用，在落实各方责任时存在责任机制不完善、不到位等虚拟化的情况。

2.4 农村基层治理能力提升路径

笔者梳理了学者关于农村基层治理能力所提出的提升路径，将观点总结为以下几个方面。

2.4.1 治理主体方面

目前学者有关基层治理主体的研究较多，认为在新时代农村基层治理的主体逐渐趋于多元化。樊雅丽（2013）提出农村基层治理主体也包各种社会组织、能人、返乡人员、老弱妇女等群体，在发挥多主体在治理过程中的作用，需要不断巩固和创新社会管理，不断培育各类村民自治组织。张天佐（2020）认为要不断加强农村人力资本建设，吸引人才进入农村，通过加强乡村职业教育培训及完善乡村医疗卫生制度等措施增强农村人力资本。同时吴智灵（2014）也给出了相应对策，提出在农村已有的组织基础上，通过培训等方式来发展行政管理人员，通过网络化等途径，提升基层工作人员基本专业能力，不断完善激励制度，提高行政人员自身治理能力，培养执政为民的思想。因此，农村基层政府可以选择同社会培训机构相互合作，摸索一套和组织特点相适应的培训、激励机制，以解决目前基层人才匮乏困境。

2.4.2 社区化治理方面

李增元（2014）认为提升农村基层社区化治理能力，需要破除封闭乡村治理结构，建设新型农村社区，既能保留原有的熟人社会，又要推动农村社会不断开放化、现代化。目前，在农村社区化建设方面，徐加玉（2020）认为在现代化农村建设过程中，可以借助社区平台，将涉及村民切身利益的养老、医疗、社会救助、就学、计划生育、土地管理、社会治安等职能下沉乡村社会，从治理方式、治理能力方面进行转变。

2.4.3 社会组织方面

社会组织在农村基层治理当中发挥的作用越来越强，需要发挥社会组织在基层治理中的作用。周根才（2010）提出农村基层政府也应为社会组织良性发展创造有利的条件，一方面农村基层政府协助农村社会织，通过学习和借鉴城市社会组织的管理模式，引用参考私人机构的运作与经营管理策略，改良组织结构，完服务内容，提供更符合本土的公共服务。

从学者提出的农村基层治理能力提升途径来看，面对农村基层治理存在的问题，普适性的解决对策主要在于治理主体能力与治理政策的完善。笔者认为，在能力提升方面，一些中西部地区的农村可以借鉴发展较好地区的治理经验。而面对发展程度不同的地域，也应制定不同的绩效指标与发展目标，从而完善农村基层治理能力提升体系。

3.总结评述与未来研究展望

目前有关于农村基层治理能力的研究处于解决问题后的归因于反思阶段。随着农村社会经济的发展，许多历史遗留下的基层治理问题逐渐得到了解决，然而城市化发展给农村基层治理带来了新的问题，区域间经济发展程度不同，所面临的问题也不同，因此，在将来的农村基层治理能力的研究上：第一，可以更多地以城市化为研究视角，比较不同区域间农村治理能力情况；第二，关注农村当前面临的新情况、新问题，引进好的经验方法，发展基层政府电子政务；第三，关注农村基层利益相关者，制定适合于本地实际情况的绩效考核标准，通过激励等方式增强农村基层治理主体能力的提升，实现国家治理能力现代化目标。