一个健康经济结构所需的治理

丹尼·罗德里克

我们的世界正在经历一场经济转型，而这需要政府在许多方面采取有效行动。

一个长期存在的担忧认为，政府既缺乏足够信息，也没有必要能力来实现经济结构的积极变革。这种观点认为，一旦赋予政府太多权力，它们就会把资源导向错误的地方并沦为特殊利益集团的工具。这一论点是新自由主义的核心，而任何后继范式—比如生产主义—想要成为主流的话，都必须先推翻它。

只要环顾四周，你可以发现公共治理的失败事例几乎无处不在—在地方、国家和全球层面都是如此。但事实上，正如哥伦比亚大学法学院教授查尔斯·萨贝尔和加州大学圣地亚哥分校教授大卫·维克多在一本新著作中所展示的那样，有效的治理模式确实存在，而且已经催生了巨大的变革。实践早已存在；缺乏的是理论。

萨贝尔和维克多专注于气候变化这个我们时代最大的政策挑战。这也是一个治理难度倍增的领域：各项法规不仅必须在国家层面生效，而且必须在具备不同利益和国情的国家之间进行全球谈判。

萨贝尔和维克多以1987年的《蒙特利尔议定书》为例进行了论证，该议定书成功地遏制了消耗臭氧层物质的排放，使臭氧层现正向完全恢复状态迈进。从一开始，臭氧消耗和气候变化看起来有点类似，因为两者都涉及重大的科学和技术不确定性，以及先进经济体和发展中经济体之间的巨大差异。这就是为什么1992年的《联合国气候变化框架公约》—第一个全球气候协议—正是以《蒙特利尔议定书》为样板。

《蒙特利尔议定书》和《联合国气候变化框架公约》一开始都是非常“单薄”的管理体制，依赖于在某个日期之前分别减少消耗臭氧层物质和温室气体排放的广泛承诺，却没什么实际操作性内容，但两者的走向截然不同。《蒙特利尔议定书》通过将企業和政府共聚一堂解决具体技术问题而取得了稳步进展，而气候变化公约却经常在全球谈判中陷入僵局。

这两种管理体制的一个关键区别是：《蒙特利尔议定书》设立了多个让消耗臭氧层物质的排放企业“与国家监管机构和科学家共同寻求技术替代方案”的行业部门委员会。这些群组起初规模不大，但随着知识的积累、能力的获得以及各方之间信任的建立，不断扩大和增加。这种方法之所以行之有效，是因为实际问题的解决被移交给了本地行动者—也就是掌握必要技术知识的企业。当创新停滞时目标就会被重新设定，最终催生了实地创新和高层目标设定的良性循环。

相比之下，气候管理体制下的企业一直与监管机构保持一定距离，因为担心后者会把持整个过程。但这不仅会加深利益冲突，还阻碍了创新。

《蒙特利尔议定书》并不是萨贝尔和维克多所说的“实验性治理”的唯一成功案例。我们还可以从美国高等研究计划署—能源项目（ARPA-E）到爱尔兰农业污染管理体制的广泛国家和次国家项目中，找到更多例子。

实地实验与更高层次的目标设定，在每个案例中都实现了结合，而从这些合作中产生的成功实践，随后会通过传播和标准制定来实现常规化。

这种政策制定与各类现行做法有很大不同。从实验性治理的角度来看，“国家VS市场”的对立二分法是完全不合理的—两者应当是互补而非二分的。经济学标准的自上而下委托—代理监管模式，也变得毫无用处。

像生产主义这样的新范式如果要成为主流，就必须超越过去的陈旧意识形态。幸运的是，它所需要的治理模式已经大量存在了。