政策工具视域下的苏格兰幼小衔接政策及启示

王亚玲

(北京外国语大学国际教育学院 北京 100089)

目前，各国政府对幼儿教育的关注点在于：一是提升教育质量，为个体终身发展奠定基础；二是保障幼小衔接，使幼儿教育质量得以延续，缩小教育差异，以产生更好的社会效益[1]。幼小衔接连接不同的教育阶段、利益相关者与生态系统圈层①，是儿童成长历程的重要转折环节。

影响幼小衔接的因素诸多，教育政策尤为重要。教育政策具有导向、协调与控制功能，政策主体通过幼小衔接政策，引导幼小衔接工作的发展方向、调整幼小衔接的关系与资源、预防或解决一定的幼小衔接问题，系统全面的幼小衔接政策三种功能缺一不可[2]。我国当前的幼小衔接政策旨在解决幼儿园“小学化"与小学“零起点教学"的现实问题，缺少对幼小衔接目标与措施的长远规划、对利益相关群体权责的澄清，即教育政策的导向与协调功能仍处于缺位状态[3-4]。为优化我国幼小衔接政策，有必要了解国际发展趋势，认识他国系统全面的幼小衔接政策并学习借鉴其有效的制定与执行经验。

苏格兰为幼小衔接制定了较为系统全面的政策，其执行效果也得到了国内外的一致认可。具体而言，苏格兰议会(The Scottish Parliament)、苏格兰政府(The Scottish Government)与苏格兰地方委员会(Local Council)的幼小衔接政策互补得当，相关政策不仅规划了课程、师资与评估等衔接环节，而且明确了学校、家庭与政府等主要行为者的职责[5-6]。2019年，经济合作与发展组织(OECD)比较了苏格兰、日本与挪威等7个发达国家或地区的幼小衔接模式，苏格兰模式被认定为唯一的幼小衔接强连续型[7]。苏格兰政府也在2010—2012年进行了多次幼小衔接调查，结果显示所有家庭都至少参与了一项衔接活动，绝大多数儿童在进入小学时没有社交、情感与行为困难，能很容易适应小学的生活与学习[8-9]。

可以说，系统全面的幼小衔接政策保障了苏格兰幼小衔接的发展。苏格兰经验对我国完善幼小衔接政策、推进幼小衔接治理也具有较大的参考与借鉴意义。因此，本文从政策工具视域，对苏格兰幼小衔接政策工具的演变过程、具体内容、特点及问题进行分析，以期深入了解苏格兰幼小衔接政策的制定与执行环节，对我国相关政策提出改善建议。

一、研究方法

(一)内容分析法

本文采用内容分析法(content analysis)研究苏格兰幼小衔接政策工具使用情况。内容分析法属于非介入研究法，是对被记载下来的人类传播媒介(如书籍、网页与法律等)的研究。内容分析法包含量化研究与质性分析，其本质是将文字材料转换为数据材料的编码过程，并基于此具体且深度地理解媒介的显性内容与隐性内容[10]。

(二)政策工具框架

政策工具是分析教育政策科学与否的重要方法[11]，透过政策工具也能对教育治理进行批判分析[12]。近年来，不少教育政策研究都以政策工具作为出发点，期望通过政策工具的选择与组合，减少政策制定环节与执行环节的失误。政策工具研究的运用范围也日益扩展，包含不同的教育阶段[13]、教育类别[14]与教育问题[15]的政策研究。

政策工具的分类维度多样，本文旨在了解苏格兰幼小衔接政策的制定与执行经验，选用的是麦克唐纳尔(Lorraine M.McDonnell)和埃尔莫尔(Richard F.Elmore)的政策工具分类框架。麦克唐纳尔与埃尔莫尔依据政策最终目标，以政策制定与政策执行之间的适宜程度与工具性关系为原则，提出了五类政策工具。其中，命令政策工具(mandates)指规范个体与组织的规则，报酬政策工具(inducements)指向个体或组织支付货币直接交换物品或提供服务，职能拓展政策工具(capacity-building)指投资个人或组织在物质、智力或人力资源方面的未来收益，权威重组政策工具(system-changing)指个人及组织之间权力与资源的重新分配，劝告政策工具(persuasion)指给予信息使个人或组织知晓政府优先考虑的目标与行动[16-17]。麦克唐纳尔与埃尔莫尔的政策工具分类框架在教育政策领域的使用较多，影响力较大。

(三)政策文本选取

为确保数据来源的可靠性与相关性、权威性与规范性，本文对苏格兰幼小衔接政策文本的选取原则如下：政策文本来源于苏格兰议会、苏格兰政府与苏格兰各地地方委员会等官方单位；政策文本内容应整体或部分对幼小衔接做出明确规定，或政策适用范围包括幼小衔接；政策文本类型指法规、计划与条例等正式形式，政府工作报告、政策简报与会议纪要等非正式内容不予采用。此外，若政策文本有多个更新版本，则仅取最新版本录入。

根据上述原则，本文最终选取并录入相关教育政策文本共30份，见表1。其中，专门性幼小衔接政策文本8份、非专门性幼小衔接政策文本22份(指政策的部分内容或适宜范围包含幼小衔接)；苏格兰政府(或苏格兰议会)与苏格兰各地地方委员会的政策文本各15份，也存在联合发文的情况。

(四)政策文本处理

第一，提炼与翻译政策文本信息。在30份政策文本中筛选出与幼小衔接相关的所有内容，每份政策文本形成独立文档。以句为基本分析单位进行整理，将每句文本信息翻译成中文并形成单独段落。

第二，录入与编码政策文本信息。将30份文档录入NVivo 12.0质性分析软件创建案例，根据五类政策工具的概念界定，为每个分析单位编码政策工具类型，允许同句使用两种及以上政策工具，编码表见表2。“编码”规则为：政策编号—分析单位编号—政策层次—政策工具类型。政策层次中，1=苏格兰政府或苏格兰议会、2=苏格兰各地地方委员会。政策工具类型中，1=命令政策工具、2=报酬政策工具、3=职能拓展政策工具、4=权威重组政策工具、5=劝告政策工具。

第三，信效度检验。在NVivo 12.0质性分析软件中，可以通过计算Cohen’s Kappa K系数来检验信度[18]。研究者分别在两个不同的时间段对同一文本进行编码，运行编码比较与编码计算的程序，得到本文Cohen’s Kappa K信度系数值为0.83，大于0.75，说明编码信度较高。

表2 苏格兰幼小衔接政策的政策工具分析编码表(部分)

内容分析研究的效度以概念效度、抽样效度和现象效度三方面为依据[19]。概念效度指类目与定义能否反映实际情况。本文采用麦克唐纳尔和埃尔莫尔的政策工具分类框架，该框架被广泛运用于教育政策研究，得到学界普遍认可。抽样效度指样本能否代表整个文本资料。本文选取的政策文本是明确与幼小衔接相关的苏格兰官方文件，其内容能够代表苏格兰政府对幼小衔接的政策规定。现象效度指研究人员能否了解研究内容所表达的意思及方式。研究者曾在苏格兰“交换学习”，与当地小学教师共同上课，也曾实地参加幼小衔接的实践活动，对相关政策的制定与执行情况有一定了解。

二、研究发现

(一)苏格兰幼小衔接政策工具的演变过程

本文以苏格兰幼小衔接的重要年份——2014年来划分政策演变的不同阶段。这一年苏格兰发布的幼小衔接政策不仅数量最多，而且相关政策也开始关照处境不利儿童，使幼小衔接政策涵盖所有儿童群体。其中，2014年之前为苏格兰幼小衔接政策制定初期，2014年至今为苏格兰幼小衔接制定中后期。苏格兰幼小衔接政策工具的演变见表3。

表3 苏格兰幼小衔接政策工具演变过程表

2014年之前，苏格兰共发布了8个幼小衔接政策，整体数量偏少且发布时间较为分散。此阶段运用的政策工具也相对较少，2008年相应政策的各类政策工具较多，2013年较少，与政策数量的变化密切相关。具体而言，命令、权威重组与劝告三类政策工具的使用数量呈波动状态，其中命令与权威重组政策工具的使用频率较高，劝告政策工具的使用频率较低。报酬政策工具与职能拓展政策工具的使用数量则没有变化，使用频率也较低。由此发现：在苏格兰制定幼小衔接政策的初期，政策主体重视运用命令与权威重组政策工具来规范相应规则、重构现有关系，以此调动相关群体的参与积极性。这也符合这两类政策工具的适用情境，即个人与组织缺乏动机或对变革没有积极反应。苏格兰在幼小衔接政策制定初期就力求五类政策工具得到不同程度的使用，然而涉及货币投入的政策工具(包括报酬政策工具和职能拓展政策工具)总体规划较少，财政支持力度有待提高。

2014年至今，苏格兰共发布22个幼小衔接政策，每年有两个及以上的相关政策出台，政策数量增长明显。相应地，此阶段幼小衔接政策使用的政策工具也持续增加，并在2020年达到最大值。具体而言，命令政策工具的数量与频率均上涨，远多于其他类型的政策工具；劝告政策工具与权威重组政策工具的使用数量较多，但前者的使用情况呈波动状态且起伏较大，说明劝告政策工具不仅受政策数量影响，也与政策类型有关，后者的使用数量则稳步上升，与政策数量的变化相关，受政策类型的影响相对较小；报酬政策工具与职能拓展政策工具的使用数量略有增加，但与其他政策工具比较，这两类政策工具的使用频率仍然是最低的。由此发现，在苏格兰制定幼小衔接政策的中后期，命令政策工具成为主导，强调政策执行的规范高效，政府层面也要求对幼小衔接的权威引领。政策主体在本阶段也增加了货币投入的政策工具，为推广科学的幼小衔接理念、调配教育资源等提供一定的经济支持。

此外，所有年份中，2014年政策主体制定的幼小衔接政策数量最多(6个)，这与同年苏格兰政府颁布《苏格兰儿童和青年人法案》(TheChildrenandYoungPeopleScotlandAct)(2014)有一定联系。该法案从法律角度明确了儿童权利，增加了对处境不利儿童补偿教育的具体内容，而幼小衔接正是补偿教育的重要组成部分。因此，苏格兰在2014年出台了多个指向处境不利儿童的幼小衔接政策。相关政策工具以政府权威工具居多，包括命令政策工具、劝告政策工具与权威重组政策工具，其余两类政策工具，即报酬政策工具与职能拓展政策工具构成的物质资源投入工具使用较少。这说明在制定针对处境不利儿童的幼小衔接政策时，政策主体重视政策执行的强制性，使个人与组织统一行为，但配套的货币资源投入仍然较少，难以调动参与者的积极性，政策的执行实际效果受限。

(二)苏格兰幼小衔接政策工具的具体内容

1.命令政策工具与劝告政策工具内外呼应，规范幼小衔接的工作流程并引导各方形成科学的衔接理念

苏格兰幼小衔接政策中，命令政策工具与劝告政策工具的使用频率最高，二者的使用规律也较为相似。按照麦克唐纳尔和埃尔莫尔的观点，这反映了政策主体缺乏动力，需要相关政策进一步支持多方参与。命令政策工具被用于规范外部条件，明确幼小衔接做法，为政策奠定了执行基础。劝告政策工具被用于引领内在价值，宣传、普及科学的幼小衔接理念，进而有益于形成良好的衔接氛围。两种政策工具内外呼应，使政策之间具有弹性与互补性，一“刚"一“柔"配合也能更好地推进政策实施。

命令政策工具一是被用于明确幼小衔接的定义，如明确个人与组织在衔接过程中的权责关系。《苏格兰儿童早期教育、儿童与家庭的衔接立场声明》(ScottishEarlyChildhood,ChildrenandFamiliesTransitionsPositionStatement)规定了“讨论学校衔接时应征求和考虑儿童看法”的儿童参与权、“父母是儿童衔接学习与生活的合作者，应被倾听与尊重"的家庭参与权以及“将资料传递给有关机构之前，须取得儿童父母同意"的隐私权[20]。二是被用于阐述幼小衔接的基本程序，如衔接流程与评价机制。埃尔郡地方委员会发布的《学习的额外支持》(Ayrshire Council:AdditionalSupportforLearning)规定了特殊需要儿童的过渡安排，不仅包含“进入小学6个月之前做好衔接策划"的整体时间规定，也有“信息收集与评估"“信息共享与规划"“环境和设备调试"等专业步骤的具体做法[21]。

劝告政策工具一是被用于宣传科学的幼小衔接理念，旨在提高利益相关群体的参与度与认可度。《我们的学校有多好》(2016版)指出，“幼小衔接需要让儿童获得幸福感与成就感”的愉悦体验，“成功的幼小衔接需要幼儿园与小学有效沟通并建立伙伴关系"的幼小互助，以及“家庭参与是高质量幼小衔接的内在部分"[22]。二是被用于提出幼小衔接的实践典例，为一线工作者丰富衔接活动提供建议。高地地方委员会在《我的衔接指南》中提出，可以通过“幸福之星"“衔接地图"“家庭任务清单"等活动来开拓幼小教师实施幼小衔接的思路[23]。

2.权威重组政策工具统筹协同，差异化调整幼小衔接工作的执行路径

苏格兰从21世纪初开启了“最为雄心勃勃的教育改革项目”——卓越课程改革(Curriculum for Excellence)。本次改革整合幼儿园与小学1年级，使之成为一个教育阶段，共享相同的学习目标、教学方法与评估指标，从课程层面保障了儿童在幼儿园与小学之间的自然过渡。苏格兰多数幼小衔接政策也是源于此次教育改革，属于政府由上至下发起的强制性变迁，因此相关政策运用权威重组政策工具的情况较多。按照麦克唐纳尔和埃尔莫尔的观点，这反映了苏格兰幼小衔接政策是开放的、有活力的，有益于统筹协同教育资源并推动改革进程。

幼小衔接中各个利益相关群体诉求不同，科学的衔接模式必然涉及个人与组织的分工合作，因此，政策主体主要使用权威重组政策工具来整合教育资源。《支持儿童学习：2004年苏格兰(额外学习支持)教育法案的法定指导》(SupportingChildren'sLearning:StatutoryGuidanceontheEducation(AdditionalSupportforLearning)ScotlandAct2004)提出，苏格兰地方当局(Local Authority)在幼小衔接的特殊情况中可以行使自由裁量权，如“教育当局(即地方当局)对特殊需要儿童的幼小衔接享有一定自由裁量权，用于考虑是否对该儿童提供专门性衔接规划"[24]。阿伯丁(Aberdeen)、高地等8个地方委员会组成的北方联盟(The Northern Alliance)在《Covid-19过渡框架》(Covid-19TransitionsFramework)中指出，幼小的顺利衔接是新冠肺炎疫情后最具挑战性的复学任务之一，不仅需要幼儿园与小学提前计划并配备人员，也需要联合家长、卫生部门等相关群体通力合作[25]。

幼小衔接跨越两个教育阶段，长效衔接机制需要个人与组织依据情况改变职能，因此，政策主体也会使用权威重组政策工具来调配教育资源。《我们的学校有多好》(2016版)指出，衔接是儿童建立抗逆力(resilience)的重要机会，工作人员应根据实际情况提供部分个性化支持，“对部分儿童与家庭来说，幼小过渡可能是一段混乱的经历，教育者应通过研讨会、问答等活动来对有需要的儿童与家庭提供专业化支持，以增加过渡体验"[22]。邓弗里斯和加洛韦地方委员会在《家庭衔接政策——早期教育与保育至小学1年级》中提出，应安排专业人员负责幼小衔接工作，幼儿园与小学应有专业过渡协调员来协助双方沟通并举行活动，同时也应共享部分幼小衔接活动，地方当局、学校领导和管理人员应提供跨越教育阶段合作的幼小教师专业发展计划[26]。

3.报酬政策工具与职能拓展政策工具规划经费，保障儿童入学公平，并提供能力培训

报酬政策工具与职能拓展政策工具主要反映政策的财政投入情况，都是通过专项经费的经济激励方式来支持各方开展幼小衔接工作，但二者有所区分，前者关注短期回报，对政策执行有直接影响，后者关注长期收益(实现功能的永久性变化)，对政策执行有间接影响。总的来看，苏格兰政策主体对幼小衔接的财政支持较少，按照麦克唐纳尔和埃尔莫尔的观点，这不利于增加相关人员在短期内执行政策的积极性，也不利于培养相关人员执行政策时需要的工作能力。

然而苏格兰存在这类情况也有一定的原因。幼小衔接是儿童成长的重要环节，也是较为细微的环节，幼小衔接过程实际需要的货币投入与其他教育环节相比相对较少，因此，相关政策较少使用报酬与职能拓展两类政策工具。此外，由于权力下放，苏格兰已经获得了独立教育权，但设置社会福利与资助权等仍在英国议会(the Parliament of the United Kingdom)，如英国税收政策影响苏格兰父母的育儿补贴，苏格兰政策主体在幼小衔接政策中能实际使用的这两类政策工具也是受到限制的[27]。

苏格兰幼小衔接政策中，政策主体主要使用报酬政策工具来关注儿童入学公平问题，这与该地区近四分之一的儿童处于贫困有关[28]。针对低收入家庭的幼小衔接，《早期援助(最佳启动资金)(苏格兰)(第2号)条例》提出，“提供最佳启动资金来帮助家庭支付幼小衔接费用，如有关幼小衔接的课后活动、进入小学的学习用品等费用"[29]。针对特殊需要儿童的幼小衔接，高地地方委员会发布《鼓励和支持早期教育的额外需要——“关键衔接"》(Highland Council:EncourageAndSupportEarlyYearsSkillsforAdditionalSupportNeeds—“KeyTransitions”)，提出为儿童衔接提供治疗设备与环境改造的相关支持[30]。

苏格兰政策主体主要使用职能拓展政策工具来规划教育培训，通过提高教师、家庭等利益相关群体开展幼小衔接活动的能力来间接支持儿童顺利适应小学。为提升教师开展幼小衔接活动的能力，《卓越课程——从幼儿园到小学的过渡》提出，应持续增加教师专业进修的机会，支持教师学习游戏教学法等专业知识[31]。为引导家庭参与幼小衔接活动，米德洛锡安地方委员会发布《早期教育和保育到小学1年级的衔接声明》(Dumfries and Galloway Council:TransitionPolicyforHome-EarlyLearningandChildcare-Primary1)，提出“幼儿园与小学应更新面向家庭的幼小衔接计划与实践指南，使家庭能够支持儿童良好过渡"[32]。

(三)苏格兰幼小衔接政策工具的特点及问题

1.政策工具使用多元，但配置失衡

苏格兰幼小衔接政策中，五类政策工具都得到不同程度的应用。政策主体一方面通过命令政策工具、权威重组政策工具与劝告政策工具三类政府权威工具来实现规范幼小衔接的基本流程，改组创新已有的权责关系，以及宣传、普及科学的幼小衔接理念；另一方面也通过职能拓展政策工具与报酬政策工具两类物质资源投资工具来增加对利益相关群体的教育培训，对处境不利儿童提供经济支持。因此，总的来看，苏格兰幼小衔接政策中，政策工具的使用呈现多元化特点。

然而苏格兰幼小衔接政策在配置政策工具时也存在一定的失衡。具体而言，命令政策工具与劝告政策工具有低成本、易实施的特点，两类政策工具在苏格兰幼小衔接政策中虽多被优先使用，但其中的不足不应被忽视。例如，使用命令政策工具容易忽略政策主体之间的差异与需求，造成政策主体之间的敌对关系或引起一方抵制，劝告政策工具则面临被执行者误读进而有操作不当的风险。权威重组政策工具、报酬政策工具与职能拓展政策工具属于高成本、效果难以预判的类型，三类政策工具在苏格兰幼小衔接政策中的使用情况差异明显。权威重组政策工具的使用较多，这与该地区的卓越课程教育改革密切相关。报酬政策工具与职能拓展政策工具在各个环节的使用均较少，反映出苏格兰政策主体对幼小衔接的财政投入不足，不利于调动利益相关群体的积极性，短期与长期的衔接效益都会受限。

此外，政策工具配置失衡也表现为苏格兰幼小衔接政策未充分发挥不同政策工具之间的整合功能。政策工具有不同的适用条件和前提假设，政策工具之间也具有互补或制衡的作用，过多或过少使用某一类政策工具都将影响幼小衔接政策的有效执行。例如，执行职能拓展政策工具需要一定的财政投入，应配置报酬政策工具来保证政策落实；命令政策工具易使制定者与执行者形成敌对关系，应组合职能拓展政策工具和报酬政策工具来调动执行者的积极性。苏格兰幼小衔接政策目前多是对相关群体实施幼小衔接给予奖励，未对不良行为制定惩罚举措，即报酬政策工具的惩罚功能还未得到使用。

2.不同层级的政策主体发布的政策互补得当，但在实施过程中缺乏合作

制定与执行苏格兰幼小衔接政策的是不同层级的政策主体，一是苏格兰议会与苏格兰政府，二者的权利与职责由英国议会立法规定，二者也均能处理英国议会权力下放的教育权[33]；二是32个苏格兰地方委员会，负责管理对应的地方当局。根据苏格兰政府与各地地方委员会的CoSLA协议(the Convention of Scottish Local Authorities)，提供教育是地方委员会的最大职能[34]。

苏格兰政府、苏格兰议会与苏格兰地方委员会属于不同层级的政策主体，三者的政策效力与影响力有一定差异，但它们都制定了较多的幼小衔接政策，且政策之间具有互补性。苏格兰政府与苏格兰议会着眼于联合各部门统筹调控幼小衔接工作，引导部署整体流程并引领价值宣传；苏格兰各地地方委员会则致力于使相关政策“因地制宜"，更好契合区域内的教育实情，也使相关工作进一步细化与分化。这种互补模式也反映了苏格兰“强地区—弱地方"的层级关系[35]。苏格兰不同层级的政策主体具有较高自主性，议会、政府与地方委员会的关系密切，但议会、政府层面的政策统筹能力更为强势，地方委员会更多负责落实政策[36]。

因此，这种“强地区—弱地方"的苏格兰关系模式，使不同政策主体在制定与执行幼小衔接政策时实际上缺少合作。具体而言，苏格兰不同层级的政策主体仅联合制定了两个幼小衔接政策，整体合作偏少且均出现在政策制定的中后期。而同一层级的地方委员会，作为落实幼小衔接政策的中坚力量，也多为独立发文，仅联合制定了1个幼小衔接政策，整体合作意识也较弱。此外，当苏格兰各地地方委员会大多作为执行方实施自上而下的幼小衔接政策时，一定程度上限制了地方委员会的政策探索空间，也容易使教育较为落后的地方地方委员会难以跟上苏格兰整体的幼小衔接进度，制定与执行相关政策的灵活性有待提高。

3.政策体系关照所有利益相关群体，但对长期问题的把握不足

苏格兰幼小衔接政策不仅从整体上规划了幼小衔接的实施计划，而且针对小学缺少衔接意识、家长较少参与以及特殊需要儿童的衔接等现实问题也有专门性政策，旨在构成合理全面的体系，保障幼小衔接各个环节的实施。政策全面合理的特点也体现在保护所有利益相关群体的权利，特别是儿童的权利上。苏格兰将儿童获得幼小衔接的权益写入法律法规，所有儿童，包括特殊需要儿童的幼小衔接都应该被成人重视，也应该得到成人的支持。此外，相关政策也极为重视儿童在幼小衔接当中的参与体验，指出，在计划幼小衔接时，不要低估儿童在参与过程中的能动性与创造力[25]。这种理念与苏格兰教育政策的普遍愿景相契合，即确保所有儿童的幸福体验与结果改善，以解决不平等童年导致的后续不平等生活[38]。同时，相关政策也明确规定了家长、教师与学校等各相关人员的关系，鼓励多方参与，使各个利益相关群体在落实幼小衔接时都能有据可依。

教育政策由教育问题产生，政策工具是政策主体解决问题时采取的具体手段，政策工具的使用与配置应以解决幼小衔接的实际问题作为出发点。苏格兰幼小衔接政策能较好解决短期内的问题，然而对于长期问题的把握仍旧不足。近年来，苏格兰在幼小衔接环节面临的长期问题是师生比例失调以及缺少相应的教育培训，这与该地区幼儿教育注册教师数量与质量的下降有关[39-40]。然而对应时期的苏格兰幼小衔接政策未能很好回应此类问题，职能拓展政策工具与报酬政策工具在各个时期的使用均最少。这说明苏格兰幼小衔接政策工具的使用与配置存在一定偏差。政策主体没有根据实际需要对幼小衔接提供足够的财政投入或政策倾斜，也不利于调动参与者的积极性。

三、对我国幼小衔接政策的启示

2021年3月，我国教育部发布了《关于大力推进幼儿园与小学科学衔接的指导意见》，对我国幼儿园入学准备教育与小学入学适应教育提出指导要点[41]。2022年2月，《教育部2022年工作要点》进一步将“指导各地推进幼小衔接试点，全面提升保教质量”作为工作重点之一[42]。国内学界也有两篇文章分别分析了我国幼小衔接政策与幼儿园“去小学化"政策中的政策工具使用情况，政策工具选择不全面、政策主体缺少合作与政策配置不合理是共同存在的问题[3-4]。苏格兰在解决上述问题中已经积累了充足的经验，对我国未来制定与执行幼小衔接政策有以下启示。

(一)依据问题组合政策工具

首先，依据现实问题使用与配置政策工具。教育问题是动态发展的，幼小衔接问题也不例外，相关政策应及时调整实际问题与政策工具之间的耦合度。本研究通过分析发现，苏格兰幼小衔接政策未能很好回应长期问题，使得对应政策工具配置不合理，从而影响政策的实际效用。我国相关部门在制定与执行政策时应以此为鉴，进一步厘清我国幼小衔接面临的实际问题并据此调整政策工具的配置。例如，当下我国部分社会培训机构抓住家长焦虑的心态，从经济利益出发，过度地开设幼小衔接“影子教育"或把小学课程包装成新式的幼儿课外兴趣班[43]。对此，政策主体应组合政策工具进行综合治理，运用命令政策工具、权威重组政策工具与报酬政策工具来明确社会培训机构的权责范围，设定专门的人员或部门来加强对社会机构的监管力度并对不当行为实施惩罚措施，进而将劣质教育与过度教育隔离于儿童世界，形成幼小衔接教育服务与儿童成长的缓冲带。

其次，依据政策问题使用与配置政策工具。政策工具真正发挥作用离不开经济基础作为保障，但苏格兰幼小衔接政策较少使用物质资源投资工具，这不利于调动利益相关群体的主观能动性，也忽视了教师的能力养成等长期效益。报酬政策工具通过正反两方面的及时激励来提高政策主体的执行意愿。职能拓展政策工具通过长期投资基础设施与人力资源等来提升政策主体的执行能力。我国幼小衔接政策中应增加使用这两类政策工具，包括经费支持、奖励、惩罚、培训与政策倾斜等具体措施。此外，应特别关注职能拓展政策工具的制定与执行情况。教师的幼小衔接教育能力将直接影响儿童的衔接体验，而我国长期存在将幼小衔接视为幼儿园工作、幼小衔接活动“小学化”等问题，这迫切要求通过培训等职能拓展政策工具来引导幼小教师转变观念，为我国实施幼小衔接注入科学理念，也能促进政策制定与政策执行产生良性循环。

(二)协调政策主体的权益关系

首先，政策主体应坚持以儿童利益为出发点与落脚点。幼小衔接跨越两个教育阶段，利益相关群体众多且诉求有所不同，政策主体坚持以儿童发展为中心至关重要。苏格兰幼小衔接政策重视儿童的权益，不仅在幼小衔接期间密切关注儿童的先前经验，将儿童的参与权、隐私权与愉悦体验作为工作重点，也通过宣传科学合理的幼小衔接理念来引导各方形成共同认知。此外，苏格兰幼小衔接政策也格外重视家庭职责。政府、议会与各地地方委员会都曾出台专门的教育政策来确保家庭在幼小衔接中的参与。在我国，相关政策还未能充分体现儿童的诉求，尽管家长与学校的幼小衔接利益一致，但是二者的教育观念也仍有冲突[44]。因此，我国相关政策应再次审视以儿童发展为中心的核心价值，明确儿童在幼小衔接中的权益，同时应增加、整合权威重组政策工具、职能拓展政策工具与劝告政策工具，以此将各利益相关群体纳入幼小衔接体系，并面向学校、家庭与社会等推广科学合理的幼小衔接理念，使全社会对幼小衔接有合理的教育预期。

其次，不同层级的政策主体之间应配合制定与实施幼小衔接政策。系统化是教育政策科学化和民主化之后的应然要求[45]，解决幼小衔接问题需要不同层级的政策主体共同发力，配套构成政策治理体系。苏格兰幼小衔接政策中，不同层级的政策主体参与度均较高且分工明确，这有利于保障政策工具的实际落实效果。在我国，省市级别的教育主管部门在幼小衔接与“小学化”治理的配套政策中仍表现出不同程度的弱化现象，未根据地域差异建立对应的制度框架，即政策主体制定与执行政策的创新能力有待提高[3]。我国各个省市幼小衔接的情况有所不同，省市政府除转发、解读国家发布的纲领性文件之外，更重要的是灵活制定本地幼小衔接政策，实现政策工具“因地制宜”，而不是困于政策工具的路径依赖[46]。

(三)兼顾短期效益与长期目标

首先，相关政策应能够在短期内回应幼小衔接问题。当幼小衔接出现新的矛盾时，政策主体应及时分析与处理，注重将科学研究向政策文本的转化，形成积极应对的治理机制。2021年，我国教育部通过发布《关于大力推进幼儿园与小学科学衔接的指导意见》加大了社会对幼小衔接的关注。面对进一步的幼小衔接深度治理，我国不同层级的政策主体仍需要出台专门性的幼小衔接政策来有针对地解决“小学化”、家庭参与度低、科学衔接理念尚未普及等现实问题。此外，在新冠肺炎疫情的特殊时期，苏格兰多个地方委员会也及时调整政策，不仅出台了专门的指导政策来协助儿童幼小衔接，而且提高了权威重组政策工具的使用频率。我国相关政策也可以在幼小衔接的治理初期增加使用一定的权威重组政策工具，在新冠肺炎疫情后复学等特殊时期赋予个人与组织不同的职能分工，在短期内实现对原先制度格局中的部分权责关系的及时调整，从而提高政策的执行效率。然而需要注意的是，权威重组政策工具容易引起反对和抵制，造成预期之外的结果，使用时需要注意循序渐进，并配套使用其他政策工具。

其次，相关政策在长期规划时应关注幼小衔接的可持续发展。治理幼小衔接不能止于解决幼儿园“小学化”问题，还应引领教育行业的协调发展，并最终支撑我国实现“幼有所育”的民生目标。教育公平是基础教育领域的基础议题之一，幼小衔接连接幼儿园教育与小学教育，是缩小因家庭或地域等造成的“起点差距”的重要环节。苏格兰在幼小衔接政策中格外重视处境不利儿童的过渡体验。政策主体组合命令政策工具与报酬政策工具从法律等多角度明确处境不利儿童享有的幼小衔接权益与援助条例。我国相关政策也应在未来考虑增加对特殊需要儿童、家庭社会经济背景较弱儿童的幼小衔接需求关注，使所有儿童都能够有机会获得幼小衔接。此外，教育质量也是幼小衔接长期发展的关键要素。苏格兰根据本地区情况，整合幼儿园与小学1年级成为一个教育阶段，使幼小衔接同时具有托育服务与学习准备的功能。我国相关政策也应从实际出发，试点切实可行的幼小衔接方案，使我国的幼小衔接符合国情，真正承接儿童的先前学习经验，并为儿童的未来生活学习奠定基础，实现提高基础教育效益的目标。

注释：

①生态系统圈层是从布朗芬布伦纳(Urie Bronfenbrenner)的人类发展生态系统理论来理解幼小衔接，主要关注儿童在衔接阶段与周围环境的协作互动。根据人类发展生态系统理论，周围环境可分为微观、中观、外观与宏观4个生态系统圈层，如微观系统指儿童在幼小衔接中直接参与或接触的环境系统，包括家庭、幼儿园与小学。