关于夏阳街道用好国有林业资源发展农村集体经济的思考

蔡君明 倪虹 朱华

（上海市青浦区夏阳街道社区发展服务中心，上海 201799）

近年来，随着上海市青浦区生态建设的持续推进，政府投资建设的公益林、生态廊道规模效应逐渐显现，截至2020年底，全区共拥有国有林地面积6 966.67 hm2，这些林业资源在持续改善生态环境的同时，也占用了大量农村集体土地，因此，如何发挥国有林业资源的优势助力乡村振兴，是当前亟需思考的一个重要问题。为此，笔者拟对夏阳街道的国有林业资源利用概况和存在的主要问题进行总结和分析，并在此基础上提出相关建议，以期为国有林业资源的保护与开发提供参考。

1 夏阳街道国有林业资源利用概况

夏阳街道按照青浦区政府的统一规划要求，自2014年起大规模建设公益林和生态廊道，截至2020年，政府投资的林地面积达401.73 hm2，约占街道耕地总面积的40%，种植的林木以香樟、栾树、水杉等非经济树种为主，其主要目的是解决区域森林覆盖率不足、保护野生动物等生态发展需求。目前，夏阳街道每年安排财政预算1 206万元，用于上述林地的管护，其中，农民土地流转费支出573万元，市场化养护费用支出235万元，林地的后期抚育费和基础设施维护费支出398万元。目前，林木生长情况较好、管护到位，林业资源的生态价值逐步显现。

2 夏阳街道国有林业资源利用中存在的主要问题

2.1 管理成本持续提高

目前，夏阳街道的林业建设以生态效益为主，还未形成直接的经济产出，而管理成本却持续增长。由于廊道项目的推进，2020年夏阳街道林地管理的直接支出达1 685万元，后续农民承包地流转费以及林木后期抚育支出、森林防火基础设施建设和维护支出等成本还将持续增长。

2.2 土地使用矛盾突出

国有林业建设占用了大量农村集体土地，而土地资源是农村集体经济组织和农民赖以生存与发展的重要载体，按照目前的经营管理方式，农民只能获得基本的土地流转费收入。因此，许多农民自发进入国有林地种植蔬菜，甚至养鸡养鸭发展“林下经济”，这样虽然增加了农民收入，但与目前政府对林业管护的要求产生了较大矛盾。

2.3 生态效益转化经济效益难度大

“绿水青山就是金山银山”的发展理念强调生态效益和经济效益的相互支撑，但目前夏阳街道的公益林和生态廊道建设由于设计时只强调了森林覆盖和保护野生动物功能，因此建设标准不高，如需发展林下经济或用于旅游项目建设，还需进行二次开发。另外，由于国有林地产权关系、管护要求等原因，如何让集体经济组织和社会资本参与到国有林业资源复合利用中来，还需在制度设计上有所突破。

3 关于夏阳街道用好国有林业资源的几点思考

3.1 因地制宜，探索生态效益与经济效益相互支撑的产业模式

根据青浦区林业产业的整体规划，依托较为成熟的乡村旅游资源，通过引进新的社会资本和扶持现有的优质企业，对现有林地实施二次开发，发展林业经济。在产业选择上，一是将林地直接转让给经营者，在现有林地上间种果树和中草药等，这样可在提高林地产出的同时，为果蔬采摘、科普教育等旅游项目发展提供载体；二是引入社会资本，在重点区域种植观赏性树种，将养护道路改造为休闲步道，在林地中植入用于野营基地、房车营地、田间课堂、户外拓展等活动的设施，以合作经营的方式为乡村旅游发展提供内容支撑。通过二次开发，夏阳街道不仅能加快提升林地风貌，也可通过产业化运营代替简单管护，有效降低管护成本，增加经济产出，逐步将林业资源的生态效益转化为经济效益。

3.2 适度开发，探寻资源保护与产业开发叠加推进的发展路径

林业资源的开发利用要适度、有序地进行。具体措施：（1）要确保林业的生态功能不弱化，要顺应树木生长的自然规律，对现有、新种的林木实施精心养护。（2）要按照编制好的产业发展规划，结合经济果林和中草药等的生长规律，以市场化的形式介入国有林地经营，以加快提升原有林地的风貌为前提，种植一定比例的经济物种和观赏性树木，从而提升林业资源的整体经济价值。（3）要以不破坏林木生长为前提，有序引入社会资本投入旅游基础设施建设，植入观光、体验等休闲活动内容，支撑乡村旅游产业发展。（4）要充分利用产业发展带来的经济收益反哺林业资源抚育，逐步形成“林业促进产业发展，产业带动林业提升”的良性循环。

3.3 理顺机制，处理好国有资产增值、集体经济发展与市场化运营的产权关系

通过国有林业资源的开发利用来发展集体经济，离不开市场化的开发与经营，其前提是必须厘清资产所有者（政府）、土地所有者（集体经济组织）和经营者（社会资本）之间的产权关系和分配关系。因此，建议：（1）在登记好资产数量、设定好管护目标的基础上，建议政府将建成的林地按现行的管护费标准委托给集体经济组织管护，并使集体经济组织获得初期经营权；（2）集体经济组织在管护到位的前提下（可招标第三方专业机构管护），可结合集体经济发展需要，以不低于委托目标的标准，通过对外发包的方式，引入社会资本对林业资源进行二次开发（新增资产仍登记为国有）；（3）引入的社会资本获得林业资源的有限经营权，向集体经济组织上交相应的承包费，承担具体的林地管护责任，开展适度的产业开发，实施自主的产业经营。通过以上措施，对政府而言，在未增加管护成本的基础上增加了国有资产，同时还有利于国有林地的风貌提升；对集体经济组织而言，可通过政府委托管护的形式将财政支出转化为集体收入，另外，还可通过对外发包经营权的方式获得经济收益，有利于发展集体经济、增加农民收入；对引入的社会资本而言，可直接利用较为成熟的资源发展产业，有效降低经营成本，助力林业产业可持续发展。