城乡统筹规划中乡村公共服务设施规划的方法框架思路构建

文／车克铠 沧州市规划设计研究院有限公司 河北沧州 061000

引言：

我国建设社会主义新农村发展战略的提出，乡村地区公共服务设施规划配置受到了越来越广泛的关注。目前广大乡村地区的经济水平虽然已经有所提高，但是城市相比，在医疗卫生、公共教育、文化体育以及养老等社会公共服务基础设施的配置方面仍难以满足新时期乡村人民的需要，客观上制约了我国的城乡一体化发展目标的实现，因此应加强乡村公共服务设施的规划建设。在乡村公共服务设施的规划工作中应积极运用城乡统筹规划理念，充分发挥城市资源优势以及其带动作用，通过集约化等规划方法提高公共服务设施配置的合理性、可达性以及实用性，从而改善乡村地区的生活水平以及乡村环境，为振兴乡村经济奠定良好的基础。

1、目前我国乡村公共服务设施规划中存在的主要问题分析

1.1 公共服务设施规划未能充分考虑乡村地区的实际需求

目前我国乡村经济虽然得到了较快的发展，居民生活水平有所改善，然而由于长期以来在公共服务设施建设方面缺乏科学的规划，导致公共服务基础设施严重落后于城市[1]。在部分乡村的公共服务设施规划中还村庄未能充分考虑乡村特点以及群众的实际需求等问题，造成已建成的公共服务设施未能得到有效利用，不仅浪费了资源，也加剧了乡村地区公共服务设施不足问题。

1.2 公共服务设施规划的协调性和集中性缺乏

目前我国在乡村公共服务设施规划工作中仍存在较强的随意性，很多公共服务设施布局分散，不仅浪费了大量的建设用地资源，而且难以形成功能完善、设施齐备的整体性公共服务空间，给群众获得公共服务造成了困扰。同时，无序性的规划也导致不同规划主体在公共服务设施规划工作中存在时间、空间重复、冲突等问题，使乡村公共服务设施无法得到充分、有效地利用。

1.3 公共服务设施规划未能有效统筹城乡资源

由于我国长期以来缺乏对乡村公共服务设施的统一、科学规划，导致其与城市公共服务设施的质量和水平均存在较大的差距。特别是公共服务设施数量不足问题较为突出，现有的乡村医疗卫生、公共教育、基层文化体育设施以及社会保障设施等均难以满足乡村地区人民群众的实际需要，客观上影响了城乡发展的均衡性。此外，在乡村公共服务设施规划中还存在未能充分考虑乡村地区之间的平衡性以及公共服务设施规划标准不合理等问题。

2、基于城乡统筹规划的乡村公共服务设施规划框架思路

2.1 充分发挥城市资源的带动作用

在乡村公共服务设施规划中，既要充分考虑城乡地区在公共服务设施需求等方法的差异性，合理选择规划方法，同时也要充分发挥城市公共服务资源的带动作用，通过对城乡资源的统筹规划，提高公共服务设施的利用率，并为乡村提供数量充足、功能完善的公共服务设施，以缩小城乡差距，实现城乡一体化发展目标。

2.2 充分考虑乡村人民的实际需求

在乡村公共服务设施规划工作中，应充分了解乡村地区人民群众对公共服务设施最为迫切、需求量最大的项目和类型，以便在乡村公共服务设施的规划布局中能够与其居民点分布特点以及城乡交通体系相适应，从而为乡村地区群众提供便利、完善的公共服务设施，切实改善乡村环境，并为乡村经济振兴奠定良好的基础。

2.3 兼顾远近期发展目标

在基于城乡统筹规划的乡村公共服务设施规划工作中，应在充分考虑乡村地区长期发展目标的同时兼顾其近期对公共服务设施的迫切需求。通过科学的规划设计确保乡村公共设施能够满足乡村的现实需要，并适应我国乡村未来的城镇化发展趋势以及人口结构变化趋势。

2.4 合理确定公共服务设施规划标准

在基于城乡统筹规划的乡村公共服务基础设施规划工作中，其规划标准的确定应与乡村地区的实际情况、乡村特点以及乡村居民的实际需求相适应，不得片面追求高标准、城市化，影响规划方案的可行性、合理性以及实用性。

2.5 采用集中布局等先进规划方式

在乡村公共服务设施规划工作中，应充分了解乡村规模、社会结构特点以及经济水平等情况，在城乡统筹规划思路的指引下积极运用集中布局等规划方法，提高公共服务设施布局的合理性。当村庄居住点较为集中，且具备较好的交通条件时，在其公共服务设施规划中应充分利用乡、镇以及周边城市的公共服务设施资源，适当降低村庄基础公共设施规模。而如果乡村呈现居住点较为分散且人口密度相对较低的特征时，由于需要在村庄层面承载更多的公共服务功能，因此在规划中可以适当加大村庄公共服务基础设施规模。

同时，在对村庄层面的公共服务基础设施进行布局规划时，目前主要有分散布局以及集中布局这两种规划方法。虽然村庄的建设用地以及人口均相对较少，不过仍需要配置各种服务功能公共设施。所以在规划工作中一般应采用集中布局方法提高用地规划的集约化程度，并促进村庄公共服务活动中心的形成。但是当村庄不具备集中布局条件以及超出了公共服务设施的有效覆盖范围时，则应采取分散布局方法，利用村庄的道路资源进行街市式公共服务设施布局规划。

3、基于城乡统筹规划的乡村公共服务设施规划方法分析

3.1 确定乡村公共服务设施规划类型的方法

乡村公共服务设施一般包括医疗卫生、公共教育、就业、养老、文化体育等多种类型的设施。在规划工作中，应充分了解乡村地区的生产生活特点，准确把握其与城市之间的差异性，并应以自下而上方式对乡村地区人民群众对公共服务设施的实际需要进行充分的了解。同时，应充分考虑乡村在社会和环境治理、物流交通以及农业技术发展等多方面的因素，合理确定乡村公共服务设施类型，优化规划方案。

3.2 规划中应充分考虑各类公共服务设施的可达性因素

近年来我国乡村经济得到了较快的发展，机动车已经成为乡村中较为常见的出行方式。同时，空心化也逐渐成了乡村的重要发展趋势之一，很多乡村的常住人口均以老人以及儿童为主。这些因素都会对乡村公共服务设施的布局规划产生不同程度的影响。因此，在规划实践中应充分考虑不同人群的活动范围，公共服务设施应处于各类人群的徒步活动空间被，并要确保公共服务设施规划能够与乡村人口聚集空间相适应。

3.3 合理构建不同服务半径生活圈

半径依赖以及区域服务是影响乡村公共服务设施规划的两个重要因素。在规划工作中应充分考虑乡村居民在日常生活中对公共服务设施的实际需要，合理确定公共服务设施的具体服务半径以及影响范围，以均等化公共服务质量原则对不同生活圈层进行公共服务设施的配置。同时，还应在城乡统筹规划思想的指导下科学规划能够为同时城乡地区提供公共服务的基础设施，以实现城乡地区社会经济的均衡发展。在具体规划中应采用对乡村空间体系进行等级划分的方法，划定基层村、中心村、重点镇以及一般性乡镇这4个基本等级空间界限，并根据其不同的出行方式以及对公共服务设施的不同需求合理确定空间距离、服务半径等各项要素，优化乡村公共服务设施规划方案[2]。

3.4 采用动态配置方法规划乡村公共服务设施

在乡村公共服务设施规划工作中，应积极创新规划方法，通过统筹城乡资源的动态配置方式为乡村提供更加完善的公共服务硬件设施以及服务资源、例如，在与城市相距较近的乡村可以采取双向流动方式进行公共服务设施规划，也就是通过为乡村群众提供进城看病服务设施以及为城市教育向乡村下沉提供政策保障等多种方式来使乡村居民能够获得功能完善、设施齐备的高水平医疗、教育服务，以满足乡村群众对公共服务设施的需求。动态公共服务资源规划方式可参见图1所示。

图1 基于城乡统筹规划的乡村公共服务设施动态配置规划方法

4、基于城乡统筹规划的乡村公共服务设施规划方法思路应用实践分析

4.1 某乡村基本概况

某乡村地区受地形地貌条件限制，居民居住点呈现出布局分散的特点，客观上造成了部分居民点存在常住人口数量较少、生源不足等现象，影响了这些地区公共服务设施的配置。同时该地区的农村外出务工人员较多，留守人员中以老人及儿童为主，对公共医疗、教育以及养老设施的需求较为迫切。现有的公共服务设施难以满足当地居民在日常生产生活、医疗、教育、养老以及文化体育活动开展等方面的实际需要。不过该乡村与城区相距较近，具备了基本的城乡公共服务设施统筹规划条件，因此在本次规划中应积极运用城乡统筹规划方法，提高规划方案的合理性和可行性，以实现城乡一体化发展目标。

4.2 城乡统筹规划中该乡村公共服务设施规划方法分析

在该乡村地区的公共服务设施规划中应按照基层村、中心村以及乡镇作为规划中的不同层级单元，且应运用城乡统筹规划思路，将相邻城区也纳入到规划范围内，从而实现对城乡公共服务设施资源的优化配置，提高资源配置效率，为乡村提供更加完善、充足的公共服务设施。

4.2.1 该乡村规划中的集中配置方法

根据该乡村地区的实际情况，在其公共服务设施的规划中应采取集中配置方法来进行规划建设。特别是针对公共服务设施的建设用地问题，应采取集约化方式进行征地以及改扩建等规划，也可以根据公共服务设施建设需要对部门已使用土地资源的用途加以调整。同时，在规划中还可以结合当地的经济能力，合理集中使用建设资金，以保证公共服务设施的建设需要。

4.2.2 合理规划乡村公共服务中心位置

在对该乡村公共服务设施规划中，其村公共服务中心的选址应充分考虑乡村辖区范围以及其社会经济发展要求，结合其区位特征中心与高等级公路相距较近，且服务半径能够对全域进行有效覆盖的点位，且可以在公共服务中心周边规划一定的商业设施和居住区，为乡村人民到达公共服务中心并获得相关公共服务提供便利。

4.2.3 合理确定乡村公共服务设施规划标准

在该乡村公共服务设施规划中，以城乡统筹思想为指导，结合该地区的实际情况，合理确定了其规划标准。其中中心的公共服务设施在村庄建设用地中的占比应控制在6%-12%之间，而基层村公共服务设施所需用地面积在其总建设用地中的占比则应控制在2%-4%范围内。同时，在规划方案中还应根据当地的人口结构特征、经济水平、平均文化程度以及居住密度等各项因素合理确定公共服务设施规模、不同服务功能设施面积以及公共服务设施之间的空间距离等规划标准，以确保规划方案具有较高的可行性和合理性。

4.2.4 合理规划乡村公共服务设施布局结构

在规划乡村公共服务设施的具体布局结构时，本次规划采用了等级布局方式，结合居民活动圈层特点，将各生活圈作为公共服务设施的规划单元进行各项基础设施的布局。通过对该地区的前期调查准确掌握了该地区人民群众对公共服务设施的主要诉求以及不同年龄段群体的主要活动范围、出现距离等因素，并在此基础上以城乡统筹思想对辖区范围进行了生活圈层的划分。其中，村庄是基本生活圈的基础单元，其涵盖了包括一般小规模永久性居住点在内的所有居民点，在基本生活圈内，应规划配置日常用品店、老年人的公共文娱活动室等当地亟须的公共服务设施，同时应规划室外活动场地，为居民开展文体活动提供服务场地。此外，在基础条件较好的村庄还应配置幼儿园等学龄前基础教育设施，以满足新时期农村地区的教育需求。

应将小学生的1h徒步条件下的平均距离作为一次生活圈空间划定的界限范围。在这一生活圈层内规划公共服务设施时应综合考虑公共服务设施运营管理的经济性以及居民获得公共服务的便利性，重点对中心村的公共服务设施进行优化配置。该生活圈层范围内应加强卫生室、小学等基础公共医疗教育设施的配置，且应合理规划日室外活动场地以及图书室等文体设施，并要配置日常饮食品店铺等相关商业设施，以满足居民的日常生活需求。

在规划中划定二次生活圈的空间界限时可以参考自行车30min车程或者中学生1h徒步的平均行程等因素，该区域范围内的特色镇以及重点镇是公共服务设施规划配置的重点单元对象。二次生活圈层内的公共服务设施的服务半径应能够对所有居民点进行有效覆盖，并应配置高一等级的卫生院、中学等基础设施，且应加强体育运动设施以及图书馆等文化体育类公共服务基础设施的规划，以缩小城乡差距，实现城乡一体化发展目标。

随着该地区经济水平的提高以及乡村交通基础设施的改善，机动车已经成为当地的重要出行工具，客观上扩大了居民的活动范围，因此在规划中可以将30min的机动车平均车程作为划定三次生活圈空间范围的界限，并在城乡统筹规划思想的指导下，结合中心城区资源情况进行乡村公共服务设施的布局规划。在该生活圈层范围内应重点设置综合性医院、普通高中和职业技术学校等医疗卫生、教育等基础设施。在规划中还应加强敬老院等现代公共养老服务设施以及综合性市场等商业服务设施的规划建设，且应配置博物馆以及图书馆等文教设施，以适应新时期我国乡村文化建设的需要。

4.2.5 采用动态配置方式提高乡村公共服务设施规划效果

为进一步提高该乡村地区公共服务水平，在规划中既要科学布局应将设施，同时也要在城乡统筹规划思想的指导下，通过采取动态配置方式增强乡村地区的公共服务能力。根据该乡村地区对公共服务需求的调查发现，其对高水平的公共教育设施以及教育资源的需求较为迫切，这也是推动当地社会经济建设、增强其发展潜力、全面提高乡村文化水平、改变乡村精神文明面貌以及缩小城乡差距，实现城乡一体化建设目标的重要环节。因此，在教育设施的规划中，首先通过对乡村人口迁移情况以及生源分布情况进行了全面的了解，并针对生源数量较少的村庄以及乡镇教育设施采取了迁并集中配置的规划方式，以促进农村地区的初中教育设施逐步集中至中心镇、城郊以及城区，以集团化办学方式对教育设施进行集中优化配置，以完善学校基础设施，为乡村学生提供更加充足的公共教育服务设施。在完善了硬件教育设施的规划配置基础上，还应积极创新教育资源配置规划方法.在规划实践中可以采取加强城乡公共交通基础设施建设、配置专门校车以及相关扶持政策的倾斜等多种方法为农村学生提供较为便利的公共通勤服务设施，并促进城市教育资源与乡村教育之间的交流，使乡村学校也能够获得城市的教育资源（可参见图2所示），从而达到统筹规划城乡公共服务设施和相关资源的目的，实现城乡一体化发展目标。

图2 城乡统筹规划中公共教育服务设施及教育资源配置规划方法

结语：

在乡村公共服务基础设施的规划工作中，应以城乡统筹规划思路为基础，充分了解乡村地区人民群众对公共服务设施类型以及供给量的实际需求，积极运用集中配置等规划方法，合理确定规划目标，优化乡村公共服务设施布局结构，并以动态配置方式对城乡公共服务设施资源进行统筹规划，从而全面提高我国乡村生活水平，改善乡村环境，促进乡村社会经济发展，为实现建设社会主义新农村目标创造良好的环境条件。