全过程人民民主的政治逻辑：基于“价值—制度—行动”框架的分析

周 成，钱再见

“全过程人民民主”是习近平同志提出的源于中国民主政治发展实践的新概念，是中国特色社会主义人民民主的最新理论创新成果，充分彰显了我国人民当家作主的本质与核心。它不仅实现了过程民主和成果民主、程序民主和实质民主、直接民主和间接民主、人民民主和国家意志相统一，还发展成为世界政治文明的最新实践和典范，是一种全链条、全方位、全覆盖的民主，[1]显著超越了西方发达资本主义国家所谓的“自由民主”。

作为一种全新的民主发展形态，进一步加强理论阐释和实践探索显得尤为必要和迫切。要全面准确地把握全过程人民民主的价值，就必须要厘定其价值理念、制度载体及其行动实践等多元逻辑要件的本质内涵及其互动关系。毋庸置疑，全过程人民民主的价值体系、制度体系和行动体系，是全过程人民民主的核心逻辑要素，三者有机统一、相互促进、相互支撑，共同推动全过程人民民主的发展。建构“价值—制度—行动”这一概念性分析框架（图1），不仅能够为全过程人民民主提供质量与效率保障，也为充分理解全过程人民民主提供了有效的话语阐释，有利于凸显全过程人民民主的独特优势，同时还能丰富和促进全过程人民民主的理论发展。“价值—制度—行动”是全过程人民民主理论体系的基本政治逻辑，从“价值—制度”的互动关系来看，价值维度是对全过程人民民主在目标取向上提出的要求，而制度维度则是全过程人民民主价值实现的功能载体。“制度—行动”两个要素呈现的则是全过程人民民主“制度化”的结果及其实践效能，制度维度为行动维度提供了行为规范和指向，而行动则是制度的具体实践安排。“价值—行动”则表征全过程人民民主的价值引领与行动实现方式，是“价值—制度—行动”框架中多元要素互动的“二次扎口”，有助于再次审视和发现全过程人民民主的行动实践是否偏离既定的民主价值取向，从而及时诊断制度执行过程中的弊端并予以矫正。

图1 基于“价值—制度—行动”的全过程人民民主分析框架

一、人民主体地位：全过程人民民主的价值取向

价值取向是发展全过程人民民主的逻辑起点，反映的是中国民主政治发展的主观愿望及其对过去、现在和未来的根本看法。价值取向作为一个前提性条件，决定了全过程人民民主应该如何发挥作用，更能够表征中国政治发展在表达和实现愿望过程中体现出来的意义和追求。从价值的目的性来看，它关系到全过程人民民主制度设计的目标取向，更决定了行动实践的评价尺度。因此，研究全过程人民民主的首要任务就是要回答价值取向的问题，进而为后续的制度设计和行动实践提供基本遵循和方向指引。

从本质上看，民主的本意是“人民的权力”，循此思路，民主的价值取向则应是一切有利于有效施行“人民的权力”方式的总和。全过程人民民主正是基于这种民主价值取向，为人民提供了一切可以提供的方式，便于人民行使自己的权力，这充分体现了人民的主体地位。中国共产党自成立以来，一直将人民民主视为中国政治发展的生命，现在更是通过全链条、全方位、全覆盖的全过程人民民主建设，将人民民主贯穿于党领导人民进行革命、建设和改革的全过程。[2]除此之外，中国共产党在治国理政的全过程中也充分体现了人民主体地位，尽最大可能回应人民群众的差异化利益诉求和多样化价值偏好。为进一步实现人民主体地位，中国共产党正在全面推动全过程人民民主的制度化、规范化和程序化发展。[3]（p33）首先，全过程人民民主的制度化发展不仅充分体现了人民意志，更通过不断发展和丰富人民当家作主等制度体系，来践行人民主体地位的价值理念；其次，全过程人民民主的规范化充分保障了人民权益，通过建立健全规范化的民主运行和行动实践机制，不断提高人民行使权力的组织化水平，充分保障了人民民主权益；最后，全过程人民民主的程序化为民主参与和政治参与提供了基础条件，它不仅构成了民主议事的逻辑前提，更有利于支持和促进民主履职与依法履职。

全过程人民民主将人民主体地位作为其价值取向，正是中国共产党执政宗旨的具体表现。中国共产党将人民视为历史的创造者，更把人民视为党和国家发展的根本力量。在治国理政的过程中，中国共产党牢牢坚持以人民为中心的价值取向，始终秉承立党为公、执政为民，全心全意为人民服务的理念。作为中国民主政治发展的最新形态，全过程人民民主的价值取向就是要牢牢坚持人民主体地位，并将其作为党和国家一切活动的根本遵循和价值标准，所有方针政策都应该紧紧围绕“为了人民、依靠人民、由人民共享”的人民主体地位至上原则来展开。

二、“1+3”制度体系：全过程人民民主的制度载体

制度是民主政治的一个重要变量，常被视作为推进民主政治发展的核心议题，也始终被认定为政治学研究的枢纽和要津。在“价值—制度—行动”框架中，制度作为全过程人民民主价值取向的逻辑延续，关系到制度功能的合法性问题。哈贝马斯曾指出“任何一种政治系统，如果它不抓住合法性，那么，它就不可能永久地保持住群众（对它所持有的）忠诚心”。[4]（p264）循此思路，合法性问题应该也必然成为民主政治发展的底层逻辑。从全过程人民民主的发展场域来看，制度载体的本质是在价值取向的基础上，构建一整套能够体现“人民主体地位”的行动安排。在亨廷顿看来，这些政治制度或行动安排应该是“稳定的、有价值的、反复出现的行为模式（Institutions are‘stable，valued and recurring patterns of behaviour’）”，[5]（p12）能够影响行动者的策略选择和偏好形成。[6]（p43）在此基础上，就能够保障行动实践既能按照制度指向的路线行进，更充分遵循了全过程人民民主的价值取向。

在全过程人民民主价值理念的作用下，制度载体通过制度结构和功能，不仅充分彰显了制度本身的人民主体地位，而且有效形成了“制度—价值”双向互动闭环。从本质上说，全过程人民民主价值维度为制度提供了基本遵循，能促进制度维度更好地实现价值的目标取向。党的十九届六中全会也明确指出，要积极发展全过程人民民主，健全全面、广泛、有机衔接的人民当家作主制度体系。[7]（p39）从逻辑构成来看，我国全过程人民民主的制度体系应该包括人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度、基层群众自治制度等。[8](p39-42)在这种“1+3”的制度体系中，人民代表大会制度是实现我国全过程人民民主最重要的制度载体，更是促进人民民主参与和彰显人民主体地位的根本制度。这既是由人民代表大会制度是我国的根本政治制度所决定的，也是由人民代表大会制度是全过程人民民主的集中体现所决定的。作为全过程人民民主的重要制度载体，人民代表大会制度本身就具有深刻的“人民主体性”价值意蕴，以至于所有制度的功能载体在价值判断、价值选择、价值实现和价值创造过程中，无不充分回应“人民主体地位”的价值取向。换言之，人民代表大会制度充当了发展全过程人民民主的制度保障，并将其蕴含的“人民主体地位”的价值取向贯穿到一系列制度体系的持续完善和发展过程中，从而进一步践行全过程人民民主的价值理念。从结构功能主义的视角来看，人民代表大会制度为我国全过程人民民主提供了基础性的结构关系和功能秩序，实现了中国共产党执政意志和人民意志的统一、国家地位和人民地位的统一以及政党价值和人民价值的统一。这样就能有效回应人民的利益诉求和价值偏好，为人民行使合法权利提供法治层面的制度保障，真正践行人民主体地位的价值理念。同时，人民代表大会制度的这种结构功能还会反作用于全过程人民民主的价值取向，促使制度主体反思和审视制度功能载体是否遵循了人民主体地位的根本价值取向，至此，形成了“制度—价值”二元要素的互动闭环。

在“制度—行动”的互动过程中，主要回答的是以人民代表大会制度为主的全过程人民民主制度体系是如何指引、规范和塑造行动实践的。不管是新制度主义还是旧制度主义，制度与行动的关系一直都是制度研究的重要议题，[9]（p42-43）在霍尔和泰勒看来，制度和行动之间的关系问题是必须揭示的基础性问题。[10]（p936-957）也就是说，对全过程人民民主制度的分析定然离不开对行动实践的审视，全过程人民民主的行动结果也与制度息息相关。从两者的互动关系来看，制度维度是全过程人民民主实践的起点，更是其行动偏好的判断基础，完善的制度体系能够保证党和国家一系列政治行动的民主化，畅通民主权利和民意表达的行动渠道，这样才能真正巩固和发展人民主体地位，践行全过程人民民主的价值理念。而行动则是集体或个体在特定场域和环境下的一个“制度性”的作用结果，是在制度规范框架内，有效推动以人民代表大会制度为代表的“1+3”制度体系落实的一系列微观行动安排。

三、选举协商决策管理监督：全过程人民民主的行动实践

全过程人民民主的行动实践，既是集体或个体在内化制度规范后的具体行为，也是实现人民主体地位这一价值取向下的特定行为模式。所有行动者的价值偏好和行动取向都遵循“价值—行动—制度”的多向互动机制，换言之，所有的民主行动环节不仅是制度通过制约与激励等指向性的规范对人们发挥影响的结果，也是集体或个体在践行“人民主体地位”价值取向下的一种可预期的行为表现。

习近平总书记指出：“社会主义民主不仅需要完整的制度程序，而且需要完整的参与实践。”[11]（p64）“民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督”是全过程人民民主行动实践的五个具体环节，[1]各个环节相互独立，但又相辅相成。全过程人民民主的行动实践是一种全过程的行动实践，指称的正是“人民主体地位”贯通到治国理政的方方面面，贯通于政治、经济、文化、社会和生态“五位一体”建设过程中，更贯通成了“最广泛、最真实、最管用的社会主义民主”。[12]

全过程人民民主的实践行动是一个系统工程。首先要充分遵循人民主体地位，落实“行动—价值”的依附发展；其次要协同推进“行动—制度”的双向优化。具体来看：一要充分践行人民主体地位的价值理念。追根溯源，发展全过程人民民主的根本目的就是将人民视为治国理政最重要、最坚实、最广泛的根本力量，一切为了人民、依靠人民、服务人民，也只有这样，才能充分践行“人民主体地位”的价值理念，才能确保人民在选举、协商、决策、管理和监督过程中发挥重要作用，进而实现民主发展和政治经济社会发展的有机统一。二是强化制度落实并反哺于制度优化，现有的“1+3”全过程人民民主制度体系是行动实践的规范性指引，五个具体行动实践环节都要致力于制度体系的落实，同时更要注重在行动实践的过程中，通过发现问题来探索制度的优化，推动制度的不断发展和完善。

四、全过程人民民主政治逻辑下的发展进路

在全过程人民民主“价值—制度—行动”的政治逻辑框架内，未来的发展进路主要包括加强党的领导、实行依法民主以及扩大民主参与。通过三者有机结合、协同推进，有利于更好地践行全过程人民民主的价值理念，落实其制度体系，并保障其行动实践效果。

首先是加强党的领导。全过程人民民主的根本保证就是加强党的领导，党的领导是全过程人民民主价值、制度与行动互动发展的基本遵循。这既是由“党领导一切”的政治发展模式决定的，更是由中国共产党是“以人民为中心”的政党所决定的。第一，“党领导一切”是中国共产党长期执政需要坚持的重大政治原则，[13](p15)因此，理所应当成为全过程人民民主未来发展的政治原则与坚强保障。坚持党的领导，是全过程人民民主行动实践必须始终坚持，以及在任何情况和任何时候都不能动摇的重大原则。作为世界民主政治发展的新典范，全过程人民民主的实践也反过来证明了中国共产党的“党领导一切”的正确性与科学性。因此，加强党的领导，不仅是发展全过程人民民主的根本保证，更是推动中国民主政治进步的根本动力。第二，“以人民为中心”是全过程人民民主的价值取向。人民性是马克思主义政党的根本属性，[14](p49)更是中国共产党治国理政的出发点和落脚点。党的领导和全过程人民民主的价值取向都是“以人民为中心”。不断加强党的领导，并将其贯穿于全过程人民民主的各个环节，定然能够实现全过程人民民主的价值追求，推动全过程人民民主的制度执行，畅通全过程人民民主的行动实践。换言之，党的领导应该贯穿于全过程人民民主的根本制度、基本制度和其他各项制度的执行过程中，这样才能确保不同制度的有效配套与衔接，也有利于打通从“制度—价值”以及“制度—行动”的发展通道，促进全过程人民民主行动实践的制度化水平和现实性效果。

其次是实行依法民主。依法治国是我国治国理政的基本方略，对于全过程人民民主而言，只有不断推动和发展民主的法制化进程，才能真正充分实现全过程人民民主的价值。换言之，全过程人民民主的法制化是人民民主权利发挥的基本保障，离开了法制的基本保障，全过程人民民主就会偏离正确的发展方向，甚至失去其合法性地位，如此，其行动实践不仅无法体现人民的主体地位，更不能发挥民主政治发展的应然价值。因此，不能脱离法制来空洞地谈论全过程人民民主。不管是从历史还是现实来看，全过程人民民主都必须在法治轨道上运行，这样才能充分发挥其制度优势和治理功能。[15](p5-10)通过依法治国和全过程人民民主的有机结合，可以更好地推动中国民主政治的发展，并在立法、执法和司法等活动中，真正践行人民主体地位的价值理念，促进民主和法治的协同发展。比如在立法过程中，全过程人民民主的行动实践可以贯穿立法参与、立法论证、立法听证、立法评估等所有环节，使其真正成为覆盖法律活动全过程的民主政治参与实践。同样，在民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督这五个具体环节中，也需要法制化的全方位融入，这样才能保障全过程人民民主主体的全过程参与能力。法制化是从制度上对全过程人民民主行动实践环节进行的基本保障，更是真正实现人民全过程履职的逻辑前提。因此，全过程人民民主必须依法实行，将全过程人民民主与法治进行有机融合，将有助于全过程人民民主真正贯穿国家生活和社会生活的全过程，进而有效发挥人民群众的创造性和主动性，切实保障人民当家作主的民主权利。

最后是扩大民主参与。全过程人民民主的旨归定然是参与导向下的实践民主，公民积极有序的政治参与定然是全过程人民民主的本质追求。只有坚持和扩大人民积极有序的政治参与，才能将全过程人民民主的价值和制度转化为行动实践，而不是仅仅停留在制度化文本中。全过程人民民主是全国人民对政治生活全方位、全过程、全链条参与下的民主形式，因此，唯有坚持和扩大人民有序政治参与，才有利于切实发挥全过程人民民主的作用，彰显全过程人民民主的优势。[16]（p76-78）在全过程人民民主发展的过程中，既需要推进人民政治参与的有序化与规范化，使得民主参与成为一种践行人民主体地位价值、落实“1+3”制度体系的有效形式；也需要营造一种参与型的民主政治氛围，全面提高公民的政治认同感，强化公民的民主政治参与意识；更需要进一步推进政务公开，政务信息公开与公民知情权是夯实民主参与的重要基础，也只有如实、客观公布政务信息，才能有利于发挥民主代表参政议政的价值，确保全过程人民民主的参与效果。

结语

从本质上看，全过程人民民主充分体现了人民主体地位的价值理念，在这种价值取向下，以人民代表大会制度为代表的“1+3”制度体系不断作用于“民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督”这五个具体环节，实现了全过程人民民主的良性互动发展。加强党的领导、实行依法民主以及扩大民主参与是全过程人民民主政治逻辑下的重要发展进路。