规范农村土地流转路径分析

张钰娟

近年来，福建省宁化县围绕深化农村土地“三权分置”改革，在坚持农村土地集体所有制的基础上，积极探索稳定农户承包权、放活土地经营权的有效形式，通过引导和规范农村土地有序流转，优化土地资源配置，有力地促进了农业产业结构调整和现代农业发展，助推乡村振兴。但在实践中，也发现一些问题值得重视和解决。

一、农村土地流转存在的问题

（一）土地流转机制不健全。一是供需信息不对称。虽然宁化县建立了县、乡、村三级农村土地流转服务中心，但其职能多限于政策解答和流转鉴证工作，未建立统一高效的流转服务体系，流出方和流入方之间缺乏高效的交流平台，造成土地供需信息不对称，土地生产要素难以合理流动。二是社会服务体系不完善。土地流转机制较落后，村集体经济组织的监督作用未发挥到位，且没有建立完善的土地流转社会服务体系，如土地定价机制、委托代理机构、流转履约保障等，致使流转“流产”现象经常出现。如宁化县谷雨农业机械服务专业合作社2020 年计划承租淮土镇禾坑村120 亩土地，因缺乏合理的定价参考，导致双方土地租金预期差异较大，合作社最终弃租。

（二）土地流转程序不规范。一是土地流转合同不规范。熟人社会的乡情意识导致农户对书面合同不重视，土地流转仅凭口头协议的现象较普遍。2021 年全县乡镇土地流转中心受理的鉴证合同仅53 份。即使签订了书面合同，也多是自行拟定的合同，未使用规范的合同文本，这些自拟合同往往不够严谨和具体，存在不少法律漏洞。还有的直接由村集体与主体签订合同，没有农户书面委托，存在纠纷隐患。二是土地管理部门未参与指导。流转双方进行流转时未向土地承包管理部门登记备案，常常事后涉及项目申报才想起补鉴证，流转的随意性、盲目性较大，为日后纠纷留下了隐患。

（三）土地细碎化、点多面广。因村集体经济组织通常综合土地质量、肥力等因素来发包土地，而经继承、撂荒等后天因素影响，土地越发细碎化。宁化县户均耕地面积7.34 亩，户均地块数5.43 个，耕地细碎化、经营小户化等问题也加大了土地流转的成本和难度。以石壁镇元红家庭农场为例，承租了石壁镇禾口村渡桥外、增坊段等地段253.5 亩土地用于粮食种植，涉及农户达65 户，户均流转面积仅3.9 亩，造成土地集中连片、土地整理的成本上升。

（四）农户流转意愿不强。农户作为土地承包方，是决定土地流转是否成功的关键因素。经走访调查发现，农户普遍表现出对流转的不积极、不信任态度，究其原因有以下几点：一是传统思想的制约束缚。受小农意识影响，农户通常把土地作为自己的退路和归属，宁可将土地抛荒、粗放管理，也不愿意进行土地流转。宁化县农业户籍人口28.3 万人，其中常年外出人口12万人，全县撂荒地面积达38715.3 亩，而造成耕地撂荒的重要原因就是农户进城后无人料理土地，且不愿将土地进行流转。二是社会保障体系不健全。很多农户进城后无法加入城市居民社会保障体系，普遍存在年老后回到农村依靠承包地维持生活的现实考虑，因此进城农户对土地流转持谨慎态度。三是流转带来的收益不大。经了解，宁化县流转土地亩租金为100 公斤稻谷/年或者500 元/年，土地流转为农户带来的收益缺乏足够吸引力。四是可能影响享受国家补贴。在调研中发现，一些地方在流转土地后，因耕地地力保护补贴等国家支农政策补贴究竟归谁这个问题，产生了一些纠纷，导致农户流转的积极性和主动性受到了影响。

（五）土地流入方资金和技术支持不到位。土地规模化生产经营需要流入方有相当的经济实力，持续投入技术和资金。而在调研中发现，许多流入方在流转初期明显低估了农业规模化经营所需的投入，导致后续农业生产经营中缺乏技术投入和融资渠道，难以产生足够的农业生产效益，最终造成退租后果。如福建省石壁现代农业有限公司于2015 年流转了石壁镇杨边村220 亩土地用于葡萄、哈密瓜等水果种植，因产品缺乏市场竞争力和受新冠肺炎疫情影响，效益不理想，而后续也缺乏融资渠道，造成资金链断裂，目前流转土地已全部退租。

二、对完善农村土地流转路径的思考

（一）优化土地流转市场服务体系。一是健全高效的土地流转服务平台。进一步完善县乡村三级土地流转信息系统，建立土地资源信息库，定期收集发布供需信息，探索实现土地流转合同网签，实现县、乡、村三级联动，提升土地流转规范化、信息化管理水平。二是完善社会服务体系。以土地承包管理部门为基础，协商农、林、工商等职能部门，建立土地流转社会服务机制、土地质量评估与定价机制，鼓励保险机构为土地流转提供流转履约保证保险等服务。

（二）规范土地流转行为。要充分发挥政府的服务职能，加强流转过程监督管理，鼓励乡镇土地承包管理部门、村委会积极参与其中，利用合同、制度等手段保障农户的合法权益，加强对业务人员的知识培训，更好地解决政策咨询、合同签订指导、利益关系协调等问题，进而推动农村土地流转依法、规范、有序开展。发挥村“两委”监督作用，确保土地流转工作行稳致远，更好地促进乡村振兴。

（三）提高农户流转的积极性。一是加大政策宣传力度。要充分利用网站、微信公众号等渠道或上门走访进行土地流转政策宣传，消除农户对流转土地的顾虑，在尊重其个人意愿基础上，力促农户积极参与土地流转。二是加强社会保障体系建设。要扩宽就业渠道，加大对农村劳动力职业技能培训力度，提高劳动者素质，让农户进城后能找到合适的就业岗位，加速土地流转后分流出来的劳动力转移。要完善保障制度，加快建立健全城乡统一的社会保障体系，提高农户保障水平，解决农户土地流转后的后顾之忧，让农民积极自愿参与土地流转。

（四）加大对新型农业经营主体的扶持力度。一是加大财政支农政策力度。通过项目扶持、连片标准农田改造、增加农业基础设施投入等方式，吸引真正有经营能力的主体进入农村参与土地流转，发展一批有实力的新型农业经营主体，进一步优化土地资源配置。二是要提升新型农业经营主体管理能力。加大培训力度，提高农业经营主体科学经营农业的整体水平，培育一批扎根农村知农、爱农、专农的新型农业经营主体，保证土地流转的稳步发展。三是加大金融支持力度。完善贷款机制，探索土地经营权的抵押担保机制，鼓励金融机构推出适合本县新型农业经营主体发展的金融创新产品，为有前景的新型农业经营主体提供资金支持，助推农村土地流转。

（五）探索解决农村土地细碎化有效路径。以承包地确权成果为基础，在稳定土地承包权不变的情况下，结合农田整治和高标准农田建设项目，发挥村集体经济组织的能动性，推动土地“小块变大块、多块并一块”，探索土地规划整理集中经营，鼓励土地规模流转，创新承包地集中连片后的经营方式，构建村集体、农户、经营主体“三方共赢”利益联结机制。