食品安全市场监管效果的检验及分析

杨学莉，王慧欣，白俊花，吴 贤

（1.伊金霍洛旗市场监管综合行政执法大队，内蒙古鄂尔多斯 017200；2.伊金霍洛旗农畜产品质量安全中心，内蒙古鄂尔多斯 017200；3.伊金霍洛旗检验检测中心，内蒙古鄂尔多斯 017200）

1 食品安全及其监管的概念与重要性

《中华人民共和国食品安全法》（以下简称《食品安全法》）中指出食品安全即为食品无毒无害、不会危害人体健康且与相关的营养要求相符[1]；而国际食品卫生法典委员会则指出食品安全是食品没有潜在病毒和其他有害物质，不会导致人体出现不良反应，也不会引发急性中毒等危险[2-3]。食品安全监管工作是指为了建立和维护良好、有序的食品市场，我国政府对市场经营主体及其行为依法进行监督管理，并进行相应的行政执法。

食品安全是保障广大民众生命健康的根本，我国政府以及多数企业在早期并未对食品安全予以足够的重视，而是将重心放在了改善落后的食品生产管理上，直至1980—1989年间才逐渐开始关注食品安全。发展至21世纪，频频发生的食品安全问题如染色馒头事件以及三鹿奶粉事件等引起了全国的关注。

2 国内外食品安全现状

近些年来，由于流动人口的增加、城镇化进程的快速发展以及人们日益变化的生活习惯，全国范围内开始频频发生食品安全事件，由此进一步增加了预防食品安全工作的压力。进入21世纪，我国的食品安全问题已经十分严重，而且多数问题都是养殖以及种植过程中的源头污染问题，与此同时，在食品的生产加工、储藏以及批发零售等各个环节都存在诸多问题，因此强化食品安全监管势在必行。根据世卫组织的数据，每年全球约15亿的腹泻患者中，引发孩童死亡的人数高达300万，其中，由于致病性微生物污染食品而致死的人数占比高达70%。而近些年来，陆续发生的一些重大安全事件，如“疯牛病”“二噁英”等都引发了全球性的恐慌[4]。

3 食品安全市场监管中存在的问题

3.1 缺乏系统而完整的食品安全法律规范

现阶段，我国食品安全方面的法律，基本是由安检标准及其法规、食品生产与流通安全标准等相关文件构成。我国目前已经颁布了《食品安全法》《中华人民共和国产品质量法》等十多部有关食品监管的法律法规。尽管如此，但由于是分段立法，各种有关食品安全的法律条款都较为分散，单个食品安全相关的法规范围就更为狭窄。即便是有一些法规的范围稍微宽泛点，但却没有确定定义以及使用时的约束与限制。

3.2 多头执法，权责不清，协调机制相对较差

多头执法，没有明确界定食品监管部门的职权与责任，而且协调机制的运作效率相对较差，各食品流通环节存在较为严重的交叉、重叠现象，这样较难界定每个职能部门的职权与责任。而造成这些问题的主要原因在于：①食品安全监管缺乏有力的协调机构，为统一管理食品安全监管，国务院设立了相应的监管协调机构——食品安全委员会，但却并没有规定其具体的职责；②同一事物由多个部门共同管理的机制，导致我国食品安全的监管效率低下，也使各部门间在工作上无法形成合力，而且在工作的联动与协调上也存在很大的缺陷。

3.3 缺乏责任追究机制

在《食品安全法》中，缺少约束和责任追究主体失职的相关机制，监管机构仅对个人责任有明确的规定，也就是说，我国的监管部门目前在食品安全监管领域中的责任追究以及行政问责等相关的机制均不健全，而且在立法上，相应的法律规章也不完善。因此我国的监管部门在具体监管食品安全的实践中，暴露出不少问题，如客体不清、职权不明、缺失问责主体、多同体以及异体问责等。

3.4 没能充分发挥食品行业协会和消费者的监督作用

食品安全方面的问题，需要广大消费者以及食品行业协会一起监督管理，仅靠政府的监管是无法彻底解决所有食品安全问题的。从食品行业协会的角度来讲，近些年来，食品行业协会几乎很少参与到食品安全监管中。与此同时，各级政府对于食品行业协会也没有明确的定位，甚至还存在错位。从消费者的角度来看，其批评建议权流于形式。《食品安全法》中也没有行使批评建议权之后的保障制度以及这一权利的范围等。而实际上，当监管与被监管主体在出现失职或违法行为后，消费者的批评与建议并未能让其承担不利的影响与后果[5]。

4 提高食品安全监管效果的有效措施

4.1 构建系统而又全面的食品安全法律体系

①食品安全标准体系应统一。为使安全标准与其对应的法规更配套，也更具有一致性，要对没有制定或已经制定的食品安全标准分别进行合理的补充和及时的修订，这样才更有利于监控和执行食品安全相关的法律规范[6]。②将食品安全标准中存在矛盾和重叠的部分理顺。为此，可安排相关的技术部门，清理各类定位不合理的食品安全标准，如推荐性标准以及行业和国家标准间存在交叉与矛盾的地方；明确制定食品安全标准的相关主体，这是统一食品安全标准与解决其职权交叉与矛盾等问题的前提[7]。如此以来，食品安全的各类标准与结构会更为协调与合理。

4.2 避免各监管部门的职权交叉、重叠以及权责不清

①为使食品安全委员会充分发挥出其监管职能，要提高其权威性。食品安全委员会可要求相关的监管部门，履行其之前没有履行的监管职能，这样便能使该委员会没有实权的局面彻底发生改变。②要确定监管主体的具体职责，并对各监督部门间的工作进行协调，在此过程中，可通过法律解释或修改法律的方式，确定食品安全的监督管理权，如用法律解释“小作坊”等名词，并对每个部门监管的范围加以确定。基于上述条件更有利于落实每个监管部门具体权责，促进每个部门间的合作与衔接，并消除掉每个部门之间存在的分裂，消除多头监管带来的不足，并使食品的生产、销售以及消费等整个过程的监管效率大幅度提高。与此同时，也能有效减少全程监管食品安全的行政成本。

4.3 创建和加强食品安全责任制

在食品安全领域，创建和加强食品安全责任制，并通过如下几个方面完善监管部门与其职员的追责。①明确问责主体，加强异体问责主体。我国现阶段多是以相关的行政机关体系为问责主体，如此使得问责机制形同虚设，政府也因此而失去了公信力。②确定问责对象。食品安全监管部门及其监管人员的职责要求要根据“谁主管谁负责，谁负责谁担责”这种责权一致的原则进行确定，与此同时，也要加强追究食品安全事故责任人的责任。③扩大问责范围。如“染色馒头”这一事件中，应该对此承担责任的部门主要有食品药品监管、卫生以及工商等相关的监管部门，然而最终却仅有宝山区相关的质检员受到了处罚，所以要问责上述所有的监督部门，就要进一步扩大问责范围。

4.4 加强消费者与食品行业协会监督食品安全的可操作性

虽然《食品安全法》中指出消费者与食品行业协会有监督食品安全的义务，但不具备可操作性，可从以下几个方面进行改善和强化。①从消费者的角度来讲，举报食品安全要建立完善的保护与奖励制度，使得消费者的合法权益与安全能得到有效保护。②从食品行业协会的角度来讲，其要对本身有更为合理的定位，这样才能将这一行业自律监管的特征和优势充分发挥出来，同时我国政府也应对食品行业协会监督和管理食品安全进行专项立法，规定食品行业协会及其相关协会的性质和地位，最后要奖罚分明，在依法处罚违规违法企业的同时，优秀的企业也应给予奖励和表彰。

5 结语

食品安全问题是一个全球性的难题，尤其在我国食品安全问题更为严重，我国之前一直采用传统的政府监管模式，虽然历经多年实践，但食品安全监管的效果依然不佳。为此，本文深入分析了食品安全监督和管理等方面的问题，指出我国当前的食品安全监管存在的不足之处，如多头监管、监管不力以及相关的法律缺失等。因此，为使我国在监管食品安全的效果上有所突破与提高，要强化和普及食品安全教育，引导民众积极参与食品安全监管，与此同时，我国政府也要建立高质量、高素质的监管团队，加大食品安全监管执法的强度和力度，并保证每一个食品安全监管环节的畅通无阻，如此便可保障我国生产与销售食品的安全性，从而进一步推动我国食品业长期稳定的发展[8]。