水务事业单位内控建设的问题与优化研究

刘 芳

随着水务事业单位管理日益规范，内部控制建设对单位的运行和发展越来越重要。而水务事业单位性质特殊，属于为社会民生提供公共服务的非营利性单位，需要通过更加健全的内部控制制度有效提升管理水平。介于水务事业单位业务活动的特殊性，需要通过更加科学适用的内部控制制度保障单位的良好运转。

一、加强水务事业单位内控建设的必要性

（一）水务事业单位内控建设是外部环境要求的体现

2012年，财政部印发《行政事业单位内部控制规范（试行）》，第一次对内部控制进行了明确的规范要求，水务事业单位开始初步制定内控制度，并以此提高本单位的内部管理水平，从而达到规范内部控制、加强廉政风险防控机制建设的目的。

2015年，财政部发布《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》，进一步对单位内部经济和业务活动加以规范，内部相互制衡以防权力滥用，为实现国家治理体系和治理能力现代化奠定坚实基础、提供有力支撑。水务事业单位大多数属于公益类事业性质，是服务社会民生的公益单位，建立健全内控制度可助力水务事业单位提高公共服务效能和内部治理水平。

2016年，财政部专门发布通知，要求开展行政事业单位内部控制基础性评价工作，水务事业单位依据内控重点内容及薄弱环节，更有针对性地建立健全内部控制体系，这种“以评促建”的模式，有效推动了水务事业单位如期完成内部控制的建立与实施任务。

（二）水务事业单位内控建设是深化改革要求的体现

一是内部控制建设服务于预算绩效管理改革。财政部门对预算目标的管理日益严格，2020年以前，要求对资金超过500万元的水务项目做绩效评价，去年对水务设施运维类项目增加了绩效目标考核的要求，今年对所有的水务财政项目进行全面绩效考核。这就需要水务事业单位加强绩效管理各环节的内部控制机制建设，从立项之初的预算绩效目标编审、项目执行过程中的绩效运行监控以及项目完成后的绩效评价应用等多方面推动预算绩效管理提质增效。

二是内部控制建设服务于政府“过紧日子”的要求。作为财政全额拨款的水务事业单位，更要严格执行各项经费支出标准，特别是公用经费以及“三公”经费支出，更要厉行节约，强化内控制度中财政支出、支付约束，对不符合预算要求的支出，从内控制度中予以约束，加强新增支出的审核管控，坚决杜绝铺张浪费行为，对“无预算、超预算、非预算”的风险进行防范和管控。

三是内部控制建设服务于规范使用财政资金的要求。水务事业单位的预算、支付、政采、资产、水利项目等均与财政资金息息相关，与内部控制规定的六大经济业务流程密切相关。因此，从内部控制层面建立健全水务事业单位的各项业务及管理流程，能有效保障单位财政资金规范使用，防止国有资产流失。

四是内部控制建设服务于政府会计改革。2019年，初水务事业单位完成了政府会计制度改革及账务衔接，在内控制度中明确规范单位应根据政府会计准则制度进行会计全面核算，也详细规定预算、核算、决算等财务关键岗位职责。单位内财务部门人员分工明确，提高财务工作效率，提升单位决算准确度，进而满足政府财务报告信息的高质量要求，确保政府会计改革深入推进。

（三）水务事业单位内控建设是内控报告要求的体现

自2017年开始，财政部每年都要求各单位编制上一年度单位内部控制报告，并且每年的要求都比上一年的要求更严格。2017年，水务事业单位提供的内控报告仅仅是自我承诺式报告；2018年要求上传内控设计资料，以证明本单位确实建立了内部控制制度；2019年要求上传内控执行证据，以证明本单位在建立内部控制制度后严格按照制度执行；2020年要求上传成果发布文件，以证明内部控制制度已通过单位党委会审核，证明本单位内控制度存在的真实性；2021年开展自查与检查，重点关注内部控制报告内容的真实性、完整性、规范性，促使单位更加重视内部控制制度的建立健全，不断提高内部控制报告质量。

二、水务事业单位内控建设存在的问题

（一）人员方面：重视程度不高

水务事业单位在水利方面的专业性较高，往往对水资源管理、水文测报预报、水质检测、供水节水等专业相关事项比较重视，而对财务、资产等事项有所忽视。一方面，单位领导层对内控的认识不够全面，重视程度较低，有的领导是水利科班专业出身，对内控工作几乎不了解，不利于内控相关的各项工作开展。另一方面，领导层对内控的认识存在片面思想，有的领导认为内控仅指财务方面的控制要求，与单位整体的业务无关。此外，单位职工缺乏内控意识，有的因主管领导不重视内控或对内控有偏见，从而造成职工也上行下效，有的对内控制度及流程不甚了解，在工作过程中只看专业工作任务的完成度，在业务工作中并没有执行单位内控制度要求。

（二）事前方面：制度编制衔接不到位

在编制内控制度时，各业务及管理科室仅对本部门所涉及的制度内容进行汇编，而部门间的衔接部分往往无法有效连结起来，从而影响风险防范和效果管控。例如，每一笔支出都是业务科室在做年度预算时按照预算管理编制流程完成支出预算，每一本合同都是合同管理部门按照合同管理流程完成合同签订，财务部门按照收支管理流程完成资金支付。单独来看，每一个部门在其独立的职能范围内都按照流程做到位，但如果联系起来，若该笔支出涉及固定资产入库，而业务部门在做预算计划时，未及时告知资产管理部门，资产管理部门并不知晓该笔新资产，财务部门按照合同约定将资金作了支付，等资产部门进行终期盘点时，可能才会发现该笔新资产，各部门间的相互制衡程度较低，降低了风险防控能力。

（三）事中方面：制度学习不到位执行不力

水务事业单位科室分布面较广，不仅体现在业务职能范围较广，也体现在办公地点范围广泛。由于水务事业单位职能的特殊性，沿河道的水务站房均有单位职工，他们工作地点偏远且分散，管理方式和管理水平也存在一定的差异，往往无法集中学习内控制度，因此在执行内控制度过程中存在较大的随意性。由于地域及工作区域的限制，职工大多会按照其直属领导的指示和要求开展具体工作，完全忽视内控制度的工作流程要求。

（四）事后方面：制度评价不及时

水务事业单位大多没有设立内部监察部门，无法对单位内控运行进行全面监督；有的单位虽然设立了监察部门，但实际上仅依靠财务部门进行资金收付的自我监督，降低了监察结果的客观性。监察部门对内控的审计监督作用发挥不大，制度评价流于形式，忽视了单位内部监督的必要性，没有完整做到对单位风险的整体评估和内控制度执行的评价工作，从根本上反映出对内控制度的不重视。

（五）整体方面：信息化程度不高

目前，大多事业单位并没有完整的内控信息化系统，内控制度制定发布后，通常只能按照内控要求进行“有纸化”办公，所有流程必须依靠纸质材料。以一次请款报销为例，最复杂的流程需要经过经办人、所在科室负责人、业务主管领导、财务负责人、财务主管领导、单位负责领导签字确认才可完成。由于水务工作地点偏远的特征，有的职工到单位报销请款非常不便，如果赶上领导外出开会，该流程在一日之内无法完成，严重影响报销时效，也给财务人员审核带来不便。

三、优化水务事业单位内控建设的措施

（一）提高领导重视程度，推动内控建立

根据《行政事业单位内部控制规范（试行）》第六条规定：“单位负责人对本单位内部控制的建立健全和有效实施负责。”由此看出，国家对内控的要求非常严格，单位一把手是内控建设的直接负责人。水务事业单位领导层应根据财政部及市财政部门关于内控的政策要求，加大对单位内控建设的关注力度，从单位整体角度推动建立内控制度体系，规范各业务科室职能，完善关键岗位的工作流程。对于单位组织的关于内控制度的讲解，特别是由事务所专业人员讲解的内控制度重要性的培训，单位领导层也要“俯下身来”参会，进而带动全体职工重视内控建设。

（二）加强部门间沟通，共同参与内控建设

内控制度不再是单纯的财务制度，而是一部能指导职工更有效完成工作的行动指南，是一套完整的制度体系。各部门在编制工作流程制度时，更应注重部门间的相互配合，建立一个专门的审议小组，将各部门的制度贯穿起来，从单位层面将预算编制、合同签订、资产采购及管理、资金安全全面联系起来，既保证各部门工作的独立性，又能起到部门间相互监督的作用，避免制度在部门间形成断层。

（三）加大职工学习力度，严格执行内控制度

随着内控制度的建立和修订，内控的学习不是一蹴而就的，需要单位职工常学常新。一方面，在内控制度建立发布的初始阶段，请事务所专业人员对内控制度进行一次全面讲解；每次内控制度修订后，要及时对修订内容向单位职工进行宣讲，不仅向全体职工具体说明进行了哪些部分的修订，更要将内控中六大经济业务环节所涵盖的内容重点向水务职工阐述，避免在后续业务工作中发生流程性错误。另一方面，对与内控密切相关的科室部门，如财务部门、合同管理部门、采购部门、资产管理部门、审计监督部门、纪检部门等，定期进行培训学习和交流研讨，加强相关人员的国家法律法规、业务政策规范、财务规则、审计管理等内容的学习。考虑到水务事业单位工作环境的特殊性，单位可派业务骨干深入基层，向各区域的水文观测站职工宣讲内控制度，切实解决“最后一公里”问题，从而达到单位内全体人员熟悉和掌握内控制度，并在工作过程中严格执行。

（四）保证评估常态化，确保内控常更新

要想保证单位内控评估常态化，首先要成立监督部门，按照内控文件要求，单位内控的牵头部门应与评价监督部门相分离。因此，规模大的水务事业单位要设立纪检或监察部门，规模小的水务事业单位如果人员紧缺，可以在其他行政部门内设立审计监督岗位，明确该部门及岗位职责，提高监察人员在单位内部的地位。其次要成立内控评价小组，明确小组的职责分工，加大内控检查力度。一是在办理日常业务执行内控流程过程中，对不能完全满足工作需要的流程提出意见并加以改进；二是每年至少一次对单位内控制度进行全面评价和监督，评估范围应全面覆盖到单位整体和各业务层面。单位可以根据监督部门出具的内部控制考核评价报告完善内部管理制度，并将其作为内控修订的重要参考依据，定期对内控制度进行更新修订，使之更符合本单位的管理需求，更便于本单位开展业务，更符合政策法规的要求。

（五）加快信息系统建设，优化内控制度应用

随着财务管理信息化程度越来越高，水务事业单位各部门对信息化管理更加重视，但由于财政资金越来越紧张，无法一次性投入足够的财政资金建立一套完整的内控信息系统，因此，加快内部控制信息系统建设，可以从资产、资金等环节分别入手。

资产管理部门利用资产管理系统全面登记国有资产实物信息，尤其利用好实物照片上传功能，建立详实的资产台账。水务事业单位项目支出较多，从项目中形成的固定资产数额较大、数量较多，专用设备大多属于用项目资金购买的固定资产，利用资产管理系统将资产与所属项目匹配对应记录，更方便项目资产的查询统计，也使项目验收更明晰。同时，可以利用资产系统管理低值易耗品，与固定资产分别管理，实现资产的分类分级管理。定期进行资产盘点清查，按照2021年国务院《行政事业性国有资产管理条例》的要求，单位应当定期或者不定期对资产进行盘点、对账，由于资产的使用人或者管理人的原因，造成资产毁损或灭失的，应当追究相关人员的责任。因此，充分利用好资产管理系统，以信息化方式保障国有资产的安全。

财务部门加快建立会计电子档案，加快水务事业单位的差旅费电子凭证网上报销公务平台的应用，从网上填写出差申请，在政府采购机票管理网站或公务行APP上购买机票、火车票等，并进行宾馆住宿的网络预订，职工通过公务卡进行支付，再从网上进行票据的审批及报销，最终利用预算一体化平台的“国库集中支付”模块进行报销还款，形成的会计档案以电子化形式存储，从而实现水务单位职工差旅费报销全流程电子化管理，有效解决水务职工因工作地点偏远无法及时报销请款的问题，进而优化内控制度在水务事业单位内的应用。

四、结语

内部控制建设是一项复杂的工作任务体系，需要结合水务事业单位的特点加快推动内部控制建设。总的来说，内控是对六大经济业务层面各项风险的约束，也是对单位每个人的约束，因此水务事业单位领导层要高度重视，带动全体职工共同参与，做好各部门的制度衔接，并严格执行内部控制制度，充分发挥内控监督评价作用。同时，利用好电子化信息系统，确保内部控制的执行到位，从而降低各项风险，推进水务事业单位建设适用性更强、更规范的内部控制体系。