新修订《中华人民共和国动物防疫法》实施后动物检疫工作的思考和建议

李作臣，王龙庆，秦 伟，牛洪亮，孙勇刚，邹 晶

1.延边特色产业发展中心，吉林延边 133000；2.桦甸市农业综合行政执法大队，吉林桦甸 132400；3.农安县农业综合行政执法大队，吉林农安 130200；4.扶余市农业综合行政执法大队，吉林扶余 131200；5.吉林省抚松县畜牧业服务中心，吉林抚松 134500；6.吉林省动物卫生监督所，吉林长春 130062

自非洲猪瘟传入我国，严重影响了我省生猪养殖业的健康发展，造成我省动物检疫工作形势更加严峻，究其原因主要是我省动物养殖方式比较落后，活畜禽长途运输、动物疫病种类繁多、病原复杂。2021年5月1日起实施的新修订《中华人民共和国动物防疫法》对部分动物检疫工作进行了调整，明确规定动物卫生监督机构法定职责是动物、动物产品检疫，官方兽医是检疫的具体实施者。

1 动物检疫工作

1.1 动物检疫

动物检疫是动物防疫法明确规定的动物防疫重要环节，与动物疫病的预防、控制、诊疗、净化和消灭，以及无害化处理环节同等重要。同时，动物检疫还是一项行政许可，除受动物防疫法调整影响外，还要受到行政许可法的调整。动物检疫的法定主体是动物卫生监督机构，具体实施者是官方兽医。动物检疫许可的事项包括屠宰、出售或者运输动物和动物产品。按照检疫范围可将动物检疫分为非食用性利用的野生动物、野生动物和家畜家禽的检疫，按照行政特点可将动物检疫划分为动物和动物产品检疫、无规定动物疫病区检疫和隔离检疫。

1.2 检疫相关法律法规

新修订的动物防疫法在2021年正式实施，配套的规章制度还在不断完善，存在一些制度的真空期。例如动物防疫法中规定，对野生动物的检疫由农业农村主管部门会同国务院野生动物保护主管部门制定野生动物检疫办法，动物检疫管理办法作为动物检疫工作中较为重要的一项部门规章正在修订中。目前，动物和动物产品检疫的主要依据包括11个产地检疫规程、5个屠宰检疫规程，以及1个行业标准，检疫范围除覆盖《国家畜禽遗传资源品种名录》外，还包括犬和猫的产地检疫。

1.3 运输单位、个人及车辆备案

动物防疫法第五十二条明确从事动物运输的单位、个人及车辆，应当向所在地县级人民政府农业农村主管部门备案。农业农村部531号公告明确运输车辆备案条件和程序。运输车辆备案是非洲猪瘟防控期间，农业农村部出台的一项重要的、效果显著的行政要求，新修订动物防疫法将其纳入法律条款当中，将运输单位、个人及车辆的备案作为动物检疫的法定前提条件。

2 我省检疫工作基本情况

2.1 动物卫生监督机构设置情况

目前，我省动物卫生监督机构主要以独立单位和在相应机构（部门）中内设科室等形式存在。笔者通过对全省58个市、县动物卫生监督机构情况进行调研发现，15个市县保留了动物卫生监督所，占比26%，市级只有延边州、白城市两地保留；7个县保留动物检疫站，占比12%；26个市县由执法机构实施动物检疫，占比45%；8个市县由畜牧兽医主管部门实施动物检疫，占比14%；由畜牧业服务中心、畜牧兽医管理总站等单位实施动物检疫，占比3%。

2.2 官方兽医基本情况

全省现有官方兽医3 341人，其中从事屠宰检疫1 184人，从事产地检疫2 157人。向猪、牛、羊、禽屠宰企业派驻（配备）1 235名官方兽医，协助检疫的工作人员为202人，其中猪屠宰场实际配备了674个官方兽医，协助检疫的工作人员101人；牛羊禽屠宰场配备了561个官方兽医，协助检疫的工作人员101人。实际产地检疫工作中，作为动物检疫的具体实施者，官方兽医需到养殖场户所在地或在乡镇畜牧兽医服务机构（检疫申报点）进行现场检查，检疫申报点通常距离养殖场户距离较远，同时官方兽医还肩负现场确认无害化处理情况、协助采样、填写工作报表等任务。三权下放后，乡镇畜牧兽医服务机构的工作人员除畜牧部门安排的工作外，还额外承担乡村振兴、换届选举、秸秆禁烧、疫情值班等工作。

2.3 近年来检疫工作情况

2018年，我省猪、牛、羊的产地检疫约1 400万头，经过机构改革后，2019年和2020年，我省猪、牛、羊的产地检疫与2018年相比分别下降了约40%。2021年初，我省开展检疫监管提升年活动，同年，农业农村部开展检疫监督能力提升行动，2021年，我省产地检疫与2018年持平。

3 当前工作中存在的主要问题

3.1 动物卫生监督机构不理顺

动物卫生监督机构设置分散，个别市县尚未明确检疫职责单位，省、市、县三级动物卫生监督机构完整的体系被打破，部分市县存在无人负责检疫工作，或者是不熟悉动物检疫工作的情况。

3.2 行政检查职能不明确

随着事业单位改革的推进，基层行政执法和行政许可（动物检疫）职能分工基本明确，但是与行政执法相关的监督检查职能在改革过程中并没有明确划分，导致机构之间互相推诿，“四类场所”监管出现真空，特别是养殖场和屠宰场，没有进行常规的监督检查和行政处罚，逃避检疫现象大量出现。监督执法与检疫工作脱钩，检疫、执法部门“各自为战”，工作衔接和业务协调作用受到削弱，“以监促检”的工作思路基本消失。

3.3 动物检疫承载责任“超负荷”

近年来，防控动物疫病的措施，尤其是对新传入的动物疫病，均在动物检疫工作上“层层加码”，比如非洲猪瘟检测、禽流感检测、小反刍兽疫检测等都成为了检疫出证的前提条件。甚至“瘦肉精”监管也成为官方兽医职责，出现“注水肉”、头蹄落地等品质检验方面的问题也追究官方兽医责任。

3.4 调运政策的限制

一是生猪调运限制。2021年4月，农业农村部下发了《非洲猪瘟等重大动物疫病分区防控工作方案》，将全国划分为5大片区，这个方案明确了今后的生猪调运原则：不得跨大区调运生猪，除种猪、仔猪、“点对点”调运和非洲猪瘟等重大动物疫病无疫区、无疫小区。我省是生猪输出省份，导致我省生猪产地检疫数量下降。二是活牛、活羊调运，农业部和国家卫生计生委关于印发《国家布鲁氏菌病防治计划》的通知，将全国按照省份分为一类、二类、三类地区，明确了严格限制活牛、活羊从高风险地区向低风险地区流动，吉林省是一类地区，我省的活牛、活羊只能在黑龙江、辽宁等15个一类地区内调运，禁止向二类、三类地区调运。

3.5 部分检疫条件与现实情况存在的矛盾

例如，产地检疫规程中要求动物是经过强制免疫并在有效保护期内，实际工作中不足免疫日龄动物的交易、运输较为常见，而且数量较大，这种情况是不满足出证条件的，因此不能实施产地检疫。

3.6 到达地监管不严

动物运输到目的地后，部分省份动物卫生监督执法人员不能及时发现未经检疫或者未附有检疫合格证明的情况，不实施相应的处理处罚，没有检疫证明对货主不产生任何影响。反而使得检疫申报比较“麻烦”，管理相对人检疫申报积极性较低，直接导致检疫人员认为检疫证明存在的作用，主要是用于追究官方兽医出证责任。

4 对策建议

4.1 加强队伍建设

探索动物卫生监督机构向乡镇派出兽医机构或工作人员的机制，《中华人民共和国动物防疫法》第八十一条规定：“县级人民政府应当为动物卫生监督机构配备与动物、动物产品检疫工作相适应的官方兽医，保障检疫工作条件。县级人民政府农业农村主管部门可以根据动物防疫工作需要，向乡、镇或者特定区域派驻兽医机构或者工作人员”。充实动物卫生监督机构编制数量，并向乡镇派驻，根据需要成立动物卫生监督机构乡镇分所或区域分所，有条件的地区可以单独设立固定工作地点，也可以采取和乡镇（街道）服务中心畜牧兽医内设科室合署办公的方式开展检疫出证工作，使乡镇区域有固定机构、固定工作人员专门从事动物检疫工作。

4.2 落实法律法规

落实新修订动物防疫法和《吉林省无规定动物疫病区建设管理条例》，各级乡镇人民政府、涉及畜牧兽医工作的街道办事处的畜牧兽医机构应当配合县级以上人民政府畜牧兽医主管部门做好本辖区的动物疫病预防控制、动物检疫、重大动物疫情处理、畜牧兽医行业政策宣传和技术推广等工作。建立稳定的畜牧兽医财政经费保障机制，落实好国家规定的农业有毒有害保健津贴和畜牧兽医医疗卫生津贴政策，加大重大动物疫病防控工作经费投入，完善基础设施建设，保障动物检疫工作有序推进。

4.3 建立协检员工作机制

农业农村主管部门积极向当地政府申请，包括设置公益岗位、提高村防疫员工资、引入第三方服务等方式，促进协检工作机制建立，为动物卫生监督机构配备相应数量协检员，协助辖区内官方兽医实施动物检疫工作，提升检疫工作效率，推动检疫工作由提前申报向随报随检转变。也可通过政府购买服务的方式，与兽医社会化服务第三方企业签订协议，明确协检职责。