浅谈国土空间规划体系下主体功能区优化及传导

冉得天

（赤峰市巴林右旗自然资源局，内蒙古赤峰 025150）

0.引言

主体功能区战略是党中央、国务院提出的重大战略部署，从该战略提出到实施以来，对国家空间发展有着重要意义。换个角度来看，主体功能区战略和相关制度，是参考其他国家的实践经验，并依据我国国情设计出来的。《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》中明确提出，要根据我国的实际情况，建立完善的国土空间规划体系，落实各项监督管理制度，确保战略规划能够按照要求执行。主体功能区分区体系构建是否合理，是否能够和国土空间分区制度顺利衔接，是国土空间规划体系权责清晰、科学高效的关键。在构建分区体系时，这2个方面的问题比较突出：（1）从分区类别来看，不同的主体功能区无法满足时代发展需求，难以准确反映出地域功能，无法更好地应对资源枯竭城市、收缩城市等问题。（2）从分区指标体系来看，农业功能指向的量化指标建设严重不足，无法为我国农村经济发展提供可靠参考和保障。因此，对国土空间规划体系下主体功能区优化及传导进行研究具有重要意义，能够加快主体功能区战略计划和制度的落实，对我国整体发展有着积极作用。

1.国土空间规划体系下主体功能区分区体系定位与识别

1.1 分区体系构建依据

目前来看，我国主体功能区的分类和优化主要有几种：（1）开发方式导向。将主体功能区分为了重点开发区、禁止开发区、限制开发区和优化开发区，能够对整体发展起到延续和引导作用，但是已经难以满足当前我国的高质量发展需求，也并未突出生态文明建设的相关内容；（2）兼顾功能和开发。设置了重点开发区、优化开发区、生态功能区以及农产品主产区。这种优化方式，突出了不同类别的功能性，但同样也存在着一定的局限性，即分区层次不同：在城镇化地区的划分中，细分了重点开发区和优化开发区，却将农产品主产区作为整体，而且没有细化生态功能区。随着收缩城市以及其他类型城市发展阶段的出现，仅依靠优化开发区和重点开发区，显然难以起到全覆盖的作用；（3）特色功能类型。设置了一系列的特色分区类型，比如人文魅力区、特殊扶贫区等，虽然能够突出地区特色功能，可满足相关规定的要求；但是农业与生态功能、特色分区与城镇化之间存在着部分功能的交叉与重叠，会浪费一定资源；（4）细化主体功能类型。遵循了人与自然和谐共处的生态理念，不宜在原有主体功能区的基础上进行过大的调整。吸取了其他国家的问题导向政策区域划分、空间形态功能导向划分的相关经验，我国主体功能分区体系也得到了进一步完善[1]。

1.2 分区体系定位

生产要素的合理配置、促进我国国土空间均衡发展，是主体功能分区体系的主要价值所在，在建设过程中，应充分考虑到我国国情、经济社会发展情况、资源开发和利用、环境承载能力等多方面因素，突出分区体系定位的合理性。为了保证和省级国土空间规划、市县级国土空间规划的一致性，可将主体功能分区体系大致划分为3个层级，即主体功能战略区、主体功能区以及主体功能单元。主体功能战略区是以国家战略导向部署主体功能的宏观战略格局，是以县为单位的，没有实现全覆盖。主体功能区是以县为最小单位的，实施了全覆盖，并在省级国土空间规划中明确提出了相关要求。主体功能单元则是根据主导功能实施差异化管理的最小实施单元，原则上是以乡镇为最小单元的。

1.3 分区体系设置

1.3.1 主体功能战略区识别

要根据党中央、国务院的相关规划，明确主体功能战略布局。在我国经济发展进入全新阶段的时代背景下，城市人口数量增长迅速，人口、经济、交通等方面之间的联系越来越密切；农业发展格局也发生了较大变化，从传统单一的农业产业格局发展为了多元化、市场化的新模式。但是受到全球气候变暖以及其他环境因素的影响，粮食种植面积、灌溉等基础设施条件也相应地进行了调整。越来越多先进技术的应用，使机械化农业、现代化农业成为可能。在生态安全战略格局方面，既要注重经济的高质量发展，同样也要关注环境保护方面的相关内容，将土地资源、生态条件、水资源等作为基本要素，明确不同主体功能区资源环境问题和功能定位[2]。

1.3.2 主体功能区优化

城镇化发展区、农业农村现代化发展区、生态经济发展区是3个主要的主体功能区，会随着人的集聚程度、发展功能、活动程度、自然发展而进行相应的调整和变化。在城镇化发展区方面，应统筹兼顾，合理调控，提升管控强度，从而促进城市功能的实现，提升城市发展质量。从农业农村现代化发展区来看，在乡村振兴战略政策的规定下，应优化农业产业结构，提升农产品产量和质量，从源头上保证我国粮食安全、食品安全。从生态经济发展区来看，应在原有的生态保护模式上进行出汗新和优化，完善生态产品供应链，提升其供给能力。

1.3.3 主体功能单元细分

从城镇化发展来看，可将主体功能单元细分为重点开发单元、协调开发单元以及优化开发单元；农业农村现代化发展区和细分为优势农业发展大院、生态农业发展党员等。细分的主要目的在于，将主体功能区的相关政策更好落实到位；生态经济发展区可细分为生态治理单元、生态保护单元等。各区域在发展过程中，既要注重独立发展，又要加强单元之间功能的协调，不同主体功能单元体系都有着相应的定位和发展方向。

（1）城镇化发展区。优化开发单元通常发展速度比较快，资源集聚能力突出，能够推动发展功能向更高端的方向发展；重点开发单元，主要以经济基础好、发展潜力大的区域为主，尤其要关注新型城镇化、新型工业化进程；协调开发单元，目的在于提升该区域的可持续发展能力；（2）农业农村现代化发展区。优势农业发展单元，旨在提升农产品产量和质量，强化其市场竞争力；生态农业发展单元，主要目的在于推动农业和生态的协调发展；都市现代农业发展单元的发展目标为推动我国城乡融合发展；（3）生态经济发展区。可细分为生态保育单元、生态治理单元以及生态保护单元，是为了提高生态产品提供能力、恢复生态系统的生态服务能力和保护特殊重要生态功能而服务的。

2.国土空间规划体系下主体功能区优化及传导策略

在国土空间规划体系传导过程中，应坚持主体功能战略，做好分区引导，严格落实主体功能区的发展导向。比如将“四线两界”落实到位，“四线”即历史文化遗产保护红线、生态保护红线、永久基本农田保护红线、海洋生物资源保护线；“两界”即城镇开发边界、村落集聚边界。除此之外，在主体功能区优化和传导中，还可采取以下策略。

2.1 优化细化主体功能区分区和定位

从国家层面来看，要将县级行政区作为最基本的单位，把主体功能区划分为城市化地区、生态功能区、农产品主产区3类，以此作为全国国土空间规划的重点内容。从省级层面来看，应细化国土空间规划的相关要求，明确省级管辖区域的主体功能区定位，细化到县级、乡镇[3]。

（1）城市化地区。根据城市发展的实际情况，将其划分为城市优化区、城市拓展区，前者以城市化率高、城镇化和工业化建设速度较快的沿海城市为主；后者以处于城镇化、工业化中期的中西部城市群为主，为不同类型城市制定相应的发展计划；（2）农产品主产区。我国国土面积辽阔，不同地区在气候、地质环境等方面都存在着较大差异，这也是我国农产品类型多样化的主要原因。可将农产品主产区的主体功能定位进一步细化，如蔬果主产区、粮食主产区、畜牧主产区等，从而突出政策的差异化特点；（3）生态功能区。为了提供更多更好的生态产品，细化生态功能区也是十分有必要的，如防风固沙区、水土保持区、生物多样性维护区等。

2.2 强化主体功能区战略在国土空间规划中的作用

在国土空间规划指标分解的过程中，要将主体功能定位作为重要参考依据，明确划分建设用地总规模、耕地保有量、永久基本农田面积、森林覆盖率等指标，确保不同主体功能区域能够实现差异化发展，将国土空间规划体系中的各方面要求落实到位。要明确主体功能区的定位，将国土保护工作贯彻落实到位，尤其是在人口调控、产业集疏，以及空间开发、保护和整治方面，都要提前进行考察，制定完善的规划，从而实现科学布局，保证国土开发和保护的协调一致，促进人与自然的和谐共处。参考主体功能区的布局，在国家、省市县等各级重要基础设施建设的过程中，合理安排其类型、重要程度、建设时间，加快推动地区经济发展速度，确保能够和主体功能定位相协调[4]。

2.3 健全主体功能区战略实施的配套政策体系

（1）强化财政转移支付的导向作用。我国国土面积辽阔，各地区经济发展、资源分配存在着不平衡、不充分的特点。要从宏观层面出发，充分发挥中央财政、省级财政、地方财政的作用，尤其是在农业经济区、生态功能区方面加大资金扶持力度。加快完善基本公共服务体系，推进农村基础设施建设效率，缩小城市和农村在基建、公共服务方面的差距。（2）健全完善的绩效考核评价体系，但要根据地区的不同，突出考评体系的差异性。从城市优化区来看，要将工业用地产出效率、科技进步贡献率等作为重点考核指标；在城市拓展区方面，城镇化建设不应一味地求“快”，同样也要关注“稳”，实现高速度高质量发展。在考核过程中，要重点关注市县地区生产总值、吸纳农村人口的数量、地方财政收入、资源环境承载能力等。在农产品主产区，考评体系的主要目的在于考察农产品产量、生产效率等，并从中分析出当前各方面工作存在的不足。在绩效考核评价方面，将畜牧业产量、粮食蔬果产能、农民收入、城乡基础设施等作为重要内容。生态环境保护是当前我国发展关注的重点，要本着“绿水青山就是金山银山”的原则，制定能够突出生态功能区特点的绩效考核指标，注重生态保护红线，关注生态产品价值、产业准入负面清单执行等[5]。（3）强化财政和产业发展等政策的协同作用。在重点生态功能区方面，要合理进行布局，突出农产品生产的优势地位，从源头上保证国家粮食安全，为群众的健康生活提供保障。生态建设、生态修复等大工程都要向生态保护区倾斜，理清重难点，将重点放在荒漠化治理、提升生物多样性、水土流失防治、提升森林覆盖率等多个方面。地方财政要加大农产品主产区的财政投入，并从政策上予以扶持，采用补贴政策、生态补偿机制、激励机制等多种制度并行的手段，协调推动主体功能定位谋划发展。

3.结语

当前我国国土空间规划体系和主体功能战略、制度制定、制度落实等都处于全新阶段。现阶段，很多省级空间规划依然在探索和编制中，市县级规划并未完全展开，如果没有上级部门的合理规划，下级工作也难以顺利开展。为了提升国土空间规划的科学性，要深入了解国家政策中的相关内容，准确定位与识别国土空间规划体系下主体功能区分区体系。优化细化主体功能区分区和定位，强化主体功能区战略在国土空间规划中的作用，健全主体功能区战略实施的配套政策体系，通过对国土空间、区域等进行合理规划，更好地推动我国经济、生态等各方面发展，满足人们对美好生活的追求。