简论消防执法规范化问题和智慧消防监管模式解决对策

刘文辉

（辽宁省鞍山市消防救援支队防火监督处，辽宁鞍山 114001）

1.消防执法规范化存在问题的主要原因

1.1 双随机一公开的监管还存在不到位的问题

2019年中共中央办公厅下发了关于消防执法改革的意见，而后部消防救援局也在消防监管工作中提出了“双随机、一公开”的监管模式，包括2020年国务院安委会也下发了安全生产专项整治3年的行动计划。可以说在消防执法方面我们存在执法不规范的问题，我们面临的工作压力以及信息化的要求是越来越繁重的。

1.2 是否严格限制处罚自由裁量权和实行消防执法的全程监督的问题

目前基层消防监督检查存在的现实问题。监督检查方面：（1）基层大队执法人员数量少，难以满足繁重的工作任务。（2）只查单位、不查隐患、只找芝麻、不捡西瓜。部分执法人员工作能力与其专业度不太匹配。（3）部分监督、检查记录与实际不符，存在造假情况。

1.3 目前执法程序方面存在的问题

（1）我们在日常的执法检查中不难发现，不符合法定时限，比如在制作和送达法律文书时超过法定时限，再如实际送达时间与消防监督管理系统不一致，还有责令限期整改的复查超时限，先决定并送达法律文书以后再补报审批等。（2）案卷证据收集不全面，存在事实证据方面，送达回证中签收人不是单位的法定代表人，未将授权委托书回传系统。个别责令限期改正通知书中勾选某项，但是对单位存在《消防法》第某条的消防违法行为未依法查处，且未见不予处罚的相关说明。有的责令限期改正通知书中当事人的签收时间填写不准确，责令限期改正通知书文书制作日期晚于送达回证当事人签收日期，还存在违法主体与违法事实查证不充分、证据不足，存在漏查、漏处的现象。（3）裁量权没有得到行之有效的制度约束。

1.4 在法律文书制作方面存在的问题

（1）消防监督检查记录存在缺项、漏项、误填等情况。（2）违法行为或火灾隐患表述不准确，有的检查记录把员工不掌握4个能力的内容也视为火灾隐患，这是消防管理方面的内容，没有科学性。（3）监督检查记录与《责令改正通知书》不对应。

2.针对上述问题的工作思路

（1）把消防监督工作实现智慧消防管理模式，要加强执法针对性。消防监督机构要采取有效措施，提升“重点场所、重点案由”的监督检查和执法办案比例，在严格落实部局、总队双随机抽查规定基础上，人员密集场所、高层和地下建筑等监督抽查比例不应低于30%，消防安全重点单位监督抽查比例不应低于60%。

（2）数据采集由4G执法记录仪和执法业务终端构成，由4G网络和WiFi网络进行传输。运用音视频转码、云存储、区块链、数据库、GIS服务等技术，实现数据支撑。

（3）执法记录终端应具备记录、监督、GIS定位、移动审批、轨迹查询、4G回传、蓝牙打印、智能向导、电子签名等各项功能。同时能够与消防监督管理系统以及“双随机、一公开”监管模式进行无缝对接。

（4）针对消防大队、消防支队、总队提供不同的权限和决策入口。

3.通过以上工作思路的实现，从而达到以下3个目标

（1）执法一体化，保证内网与外网的同步，省去了二次录入，另外在现场监督执法过程中无需携带纸质文书，实现电子签名。

（2）是提高执法效率，解决了原有执法过程中现场检查情况不能及时审批、及时反馈的问题。另外文书可以云上下载、及时送达。

（3）执法规范化。在检查过程中，可以让监督员输入违法行为的一些关键字，可以与法律法规、国家规范、国家标准库自动关联匹配违法条款，方便执法过程、执法、规范执法流程，同时还进行了执法要点的提示，利于更全面发现隐患，降低监督员的个人风险。同时还具备了消息推送，提醒监督员待办事项，避免代办工作中可能存在的遗漏。

4.针对上述问题的解决对策

（1）通过移动执法系统（App或小程序）对执法人员的整个执法过程实现闭环的管理。

第一步是多种渠道来源生成执法任务。第二步是执法过程中充分利用音、视频、转码、多媒体技术、云存储技术，联动执法记录仪、蓝牙打印机等设备，实现智能向导、移动审批。第三步，将整个执法过程记录在区块链上，从而使过程可追溯、执法结果可视化、多维度反馈执法结果。

第四步、第五步，在执法监督的基础之上也可以与物联网技术相融合，扩展监督维度、深度数据挖掘与双随机系统有机结合、优化。检查清单，达到精准监管的效果。

（2）目前看来解决方案从7个方面来引入，分别是消防监督移动执法、消防救援站防火检查移动应用、自由裁量辅助工具、消防生命通道检查、执法记录仪系统对接融合、技术服务机构监督检查、执法外勤跟踪及执法任务可视化。

（3）要将这些执法项以及过程监管难点进行融合、提升、输出成四大功能模块：监督执法、防消联勤、执法辅助和可视化地图。

（4）受理任务的功能，主要是采取2种生成任务的方式：一种是系统同步，另一种是人工新增。

（5）系统同步主要是将消防监督管理系统“双随机、一公开”系统同步到消防监督的执法系统上。另外对于一些临时性的任务，比如说96119的投诉、举报、上级督办的临时任务，可以通过人工新增的方式进行任务生成。任务生成之后，单击任务，消防监督员就可以在现场进行检查了。在检查的过程中，可以根据一般形式进行检查记录，比如四页纸的内容。可以根据执法向导进行一步步的检查。当对一些重点部位检查时系统还能够进行提示。同时可以单击按钮，按照消防法律、法规来配置检查内容。同时在消防执法取证过程中，检查到某些违法行为时，可以单击上传照片现场进行取证，记录违法问题，对执法过程中进行一个全流程的记录，其结果可以进行追溯。

（6）在检查过程中，加入智能向导的功能，针对于不同类型的单位，可以提前预置一些不同的检查方案。例如，如果检查对象是一个大型商业综合体。针对这样一个综合体，我们可以提前预置一个检查流程，比如到了商场以后，我们可以先检查它的高位水箱、屋顶试验消火栓、喷淋末端试水设施，然后再到一个标准层抽查消防疏散指示标志、防火卷帘、烟感探头联动等内容。这是大型商业综合体的检查。如果当我们检查一些九小场所时，这个实施流程可以设计的简便一些，比如直接检查单位的疏散通道、安全出口、应急照明、疏散指示标志、灭火器等主要内容。这就方便一些新转岗、新上岗的监督员直接有效地进行监督检查。在检查过程中还支持图像、短视频的多种媒介的取证，还可以内嵌一些智能辅助工具，让消防执法工作更加高效。

（7）消防通道检查要和公安部门的信息进行对接，在发现违章占用消防通道时，系统可以直接进行拍照、取证，然后自动识别车牌号码，单击确定后，系统直接将违规停车的短信发送给车主。与此同时联动随身携带的便携式打印机，将法律文书打印出来，张贴在违停车辆上。

（8）消防法规检索功能是为了方便执法人员在执法过程中对法律法规条款模糊的情况下实现快速搜索和查找。譬如说在检查建筑物的防火间距时，可以直接单击图例，系统就会自动进行关键字的识别和匹配，自动带出来防火间距的一些规定和要求。同时还能提供历史记录的功能，方便执法事后进行查找。

（9）联动执法记录仪功能实现的前提是执法记录仪要具备4G传输的功能。目前在市面上已经有不少厂家有这样的产品，这项功能有三大表现，第一个功能是通过app可以实现执法记录仪的开关、启停。第二个功能是现场可以通过操作手机控制执法记录仪，进行违法照片和录像的取证。第三个功能是通过电脑端的软件实现违法照片与执法记录视频的快速关联。

（10）自由裁量功能，这个功能以裁量规则为依据，构建后台的算法模型，针对不同的违法主体和违法行为自动生成自由裁量的标准，同时也支持多项违法行为的组合运算，一键生成处罚区间，辅助执法监督工作，提高执法效率。另外，在执法辅助工具栏里面，它还支持被动查询的功能。现场打印功能需要配合便携式的打印机进行实现，可提供2种类型的打印机进行对接，一种是内置电池的蓝牙打印机，可以打印A4规格的法律文书。另外一种是公安交警部门使用的便携式打印机，可以打印更小规格的纸张。

（11）移动审批功能实际上是结合了执法过程中存在的一个常见问题，就是下发《责令限期整改通知书》需要上一级领导的审批，比如大队监督员在检查时需要下发《责令限期整改通知书》。如果在基层大队进行审批，就需要被检查单位的人员事后到大队专门来领取，整个工作流程就显得比较麻烦。如果在现场直接执法的话，又会存在跟监督管理系统里面的执法日期不一致的情况。针对上述问题，可采取移动审批功能，在现场执法过程中及时将现场情况提交电子签名通过短信或者系统提醒的形式发送到审批领导那里，便于领导能够快速地进行审批，也便于执法人员现场进行《责令限期整改通知书》的制发。

（12）执法可视化功能主要分为2个部分，一是手机端，主要是实现可视化的调度、执勤动态、同步更新追踪执法路径、执法任务完成的综合分析等功能。可以看到每个监督员的位置、运动轨迹以及每个人当月任务完成的情况，也可以看到辖区内单位的检查状况。执法可视化的第二个功能就是电脑端，通过这样一个外部端的消防执法监督平台，可以看到整个辖区区域的排名、各个区域执法量的统计、各区执法检查完成程度等不同的维度。平台可以根据每个支队的需求配置不同的展示内容。中心，实现对社会单位的消防设备运行状况、履责状况、隐患整改的数据进行监管，然后对各单位数据进行数据清洗、风险评估建模，便于消防部门进行决策分析、创建优先的检查清单，从而实现精准的消防监督、执法管理。

5.结论

（13）消防救援站的检查，可以尝试单独列为一个模块。里面的检查、监督检查功能和内容跟上述检查内容基本上一致。但是根据国家前段时间出台的关于消防员监督检查的征求意见稿，可以对消防员检查的对象和检查重点内容进行重新设计。就是消防员在检查的时候要结合六熟悉以及大队指派的工作任务，在检查过程中，系统自动生成消防员的监督检查记录，在检查完毕后将结果向大队进行移交。

（14）在辅助工具里，主要有自由裁量这个是根据消防行政处罚标准进行的。另外还有法律规范的条款检索、打印机以及执法记录仪的配置功能。

（15）技术服务机构的检查，可以从两个方面进行，一是进行专项检查，可以在现场查看其资质证书、从业条件、检测标准等是否符合要求。二是通过单位的维保记录和报告。要间接检查消防技术服务机构的职业过程、职业质量等情况。

（16）另外还可以开发执法反馈的功能，在执法结束时，被检查单位、相关人员对执法结果签字确认时，系统会自动跳转出来。对本次执法检查的评价页面，可以设置执法态度、执法规范用语以及执法专业度3个指标，让被检查单位进行评价、打分。

（17）App软件功能还可用到区块链的技术，通过此项技术的应用，能够在执法过程中进行全程的数据记录与留档，确保数据不可篡改。执法过程可追溯。

基于消防物联网的精准监管模式，就是在监督执法的工作中打造一个全覆盖的监管模式。通过这些消防监管模式，使整个监督执法工作应当与政府的“双随机、一公开”以及国家政务数据中心进行数据相打通，同时也应该与行业部门的数据进行打通，从而形成消防物联网大数据

通过城市消防物联网的管理平台，推行消防监管一网通办，消防部门可以对辖区内的一般单位和重点单位进行接入，实现对每个单位的履责状况、报警数据、风险状况的统计、分析，从而创建单位的优先检查清单。譬如通过视频、AI技术对单位日常值班情况进行监控，如果出现人员离岗，其风险值就会增高，并且其风险评定结果与“双随机、一公开”系统进行对接，这个时候我们的消防监督员的日常监督、检查对象就不再是单纯的随机了，那么它是有目标、有针对性地随机，从而帮助我们实现全覆盖、针对性的监管。