对种子基地涉种违法案件“两法衔接”的思考与探讨

2022-11-16薛勇，夏叶

种子 2022年8期

薛勇，夏叶

(张掖市农业综合行政执法队，甘肃张掖 734000)

粮安天下，种为粮先。种子是农业的芯片，农作物种业是国家战略性、基础性核心产业，张掖作为国家级杂交玉米种子生产基地，常年稳定“100万亩”(6.7万hm2)左右的杂交玉米种子生产面积，年产玉米种子达4.5亿kg，占全国大田玉米年用种量的50%，在国家种业发展中的战略地位越来越突出。近年来，通过基地种子管理部门强化监管，农业执法部门严厉打击，查处了一批涉种违法行为大案要案，有力维护了张掖国家级杂交玉米种子生产基地生产经营秩序，但在涉种涉刑案件“两法衔接”中也存在一些难点和问题，通过分析和思考涉种涉刑案件行政处罚和刑事处罚的“竞合适用”，探讨提出“处罚后移送”、“移送后处罚”和“免刑后再处罚”的解决途径，以利于涉种涉刑违法案件有效查办，切实保障种子基地良好生产经营秩序。

1 两法衔接的背景和意义

行政犯罪行为，既违反了行政法律法规，应当受到行政主管部门的行政处罚，同时也违反了刑事法律规范应当受到司法机关的刑事处罚，因此就出现行政主管部门和司法机关对违法行为处罚“两法衔接”的问题。而如何做好“两法衔接”，更好地发挥行政主管部门与司法机关相互协作、有效配合的作用，是执法实践的一个难题。

在2000年之前，行政主管部门如何向司法机关移送涉嫌犯罪案件，缺乏明确的法律规定。直至2001年4月份，国家层面制定发布的《关于整顿和规范市场经济秩序的决定》，首次提出“两法衔接”的概念，对加强行政执法与刑事司法的有效衔接提出明确要求，要求建立有效的协作机制，对破坏市场经济秩序违法行为构成犯罪的，行政执法机关及时移送司法机关处理。2001年7月份，国务院颁布了《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》(以下简称《移送规定》)，通过法规形式进一步明确行政执法机关涉嫌犯罪案件向公安机关移送的要求，同时将有案不移和移案不接责任纳入规定。2011年2月9日，中共中央办公厅、国务院办公厅转发了有关国家部委《关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见》，进一步完善了“两法衔接”机制。《法制中国建设规划(2020-2025)》中再次强调了要健全行政执法和刑事司法有效衔接机制。建立行政执法与刑事执法“两法衔接”工作机制，能够充分发挥刑事执法与行政执法资源共享、优势互补的作用，有效整合执法资源，对违反社会主义市场经营秩序的违法行为形成打击合力，实现依法行政、公正执法，全面推进社会主义法治国家建设，保障中国特色社会主义事业发展大局。

2 种子基地涉种违法案件“两法衔接”现状

随着《中华人民共和国种子法》(以下简称《种子法》)2015年11月第二次修订并实施，国家加大了种子生产经营活动监管和行政处罚力度，增加了违法人员的从业禁止规定[1]，并设定第九十一条专条规定违反《种子法》构成犯罪的依法追究刑事责任。对照《刑法》第一百四十条、第一百四十七条和第二百二十五条规定，有关非法生产经营种子的罪责主要包括生产销售伪劣产品罪、生产销售假劣种子罪和非法经营罪，当出现上述犯罪特征和达到追诉标准，涉种违法案件按照《移送规定》依法移送公安机关追究刑事责任，实现行政处罚与刑事处罚衔接，形成打击合力。近年来种子基地涉种违法案件“两法衔接”情况主要有以下三类：

2.1 种子生产过程中的“两法衔接”

在杂交玉米种子已种植生产，但生产还未结束，种子尚未收获阶段，通过基地检查发现或受理相关人员举报涉嫌未取得主要农作物种子生产许可证生产或未按照许可证规定生产种子的违法行为，执法部门在调查抽样取证过程中，按照《种子法》第七十七条规定责令当事人改正违法行为，当事人认识到自己的违法责任后，及时对违法种植生产的杂交玉米制种田进行粉碎销毁，主动终止了违法行为，执法部门经调查取证认定违法种植的杂交玉米制种田已销毁，无法认定货值金额，无违法所得，按照《种子法》第七十七条规定，处以3万元以下罚款；个别案件采取以杂交种子制种合同保产值认定货值金额，并按照《最高人民检察院、公安部关于经济犯罪案件追诉标准的规定》(以下简称《追诉标准》)和《移送规定》移送公安机关追究刑事责任，但此类移送案件，公安机关认为未发生种子经营行为，未构成非法经营罪，退回行政主管部门处理。

2.2 种子生产结束后的“两法衔接”

在杂交玉米种子生产已成熟并收获，种子鲜果穗在晾晒阶段，受理相关人员举报涉嫌未取得主要农作物种子生产许可证生产或未按照许可证规定生产种子的违法行为，在调查抽样取证过程中，当事人对违法生产的杂交玉米种子果穗销毁或转商处理，主动终止违法行为，执法部门经调查取证后，依据《农作物种子生产经营许可管理办法》第三十六条的规定，生产的种子已进入干燥环节，认定有种子经营行为，按杂交种子种植合同保产值等方式计算货值金额并按照《追诉标准》和《移送规定》移送公安机关追究刑事责任。此类移送案件，公安机关大多认为违法行为轻微，未造成社会危害，退回行政主管部门处理。行政主管部门依法予以行政处罚。

2.3 种子生产经营后的“两法衔接”

在杂交玉米种子生产结束收获并销售后，受相关人员举报、在外地经销商处查获或造成种植损失追溯种子来源，出现涉嫌未取得主要农作物种子生产许可证生产、未按照许可证规定生产种子或生产假劣种子违法行为，经执法部门调查取证计算货值金额后按照《追诉标准》和《移送规定》移送公安机关追究刑事责任。此类移送案件，公安机关以非法经营罪或生产销售假劣种子罪立案侦查，追究刑事责任。

3 存在的问题

3.1 存在责不同罚的问题

以(2020)甘0723刑初27号任某1非法经营案为例，被告人任某某2019年未取得种子生产经营许可证生产迪卡653杂交玉米种子60亩(4 hm2)，收获种子32 330 kg，以每公斤7.4元的价格销售6 000 kg，销售价值44 400元，剩余种子被农业部门依法扣押。法院认为任某1违反法律规定，未取得主要农作物种子生产经营许可证非法生产玉米种子，扰乱了种子生产经营秩序，情节严重[2]，其行为按照《中华人民共和国刑法》第二百二十五条的规定，构成非法经营罪。判处有期徒刑一年，缓刑一年六个月，并处罚金15 000元；扣押的种子依法予以没收，由主管部门依法处理后上缴国库[3]。被告人上诉后，中级人民法院(2020)甘07刑终62号《刑事裁定书》裁定驳回上诉，维持原判[4]。本案中未取得主要农作物种子生产经营许可证玉米种子当事人被处罚金15 000元，剩余的26 330 kg 迪卡653杂交玉米种子被依法没收，以每公斤7.4元价格计算，货值194 842元，合计财产罚239 242元，同时被判处有期徒刑一年，缓刑一年六个月的刑罚。而对当事人的行为进行行政处罚，按照《种子法》第七十七条规定，应当依法没收违法所得和种子，并处货值金额三倍以上五倍以下罚款。当事人共生产种子32 330 kg，销售价格为每公斤7.4元，货值金额为239 242元，罚款取中间值四倍为956 968元，没收违法所得为44 400元，没收种子26 330 kg价值194 842元，合计财产罚1 196 210元，就财产罚而言，行政处罚是刑事责任的5倍，存在责不同罚的问题。而且刑事处罚较轻的罚金和缓刑容易造成违法行为人二次违法，例如(2020)甘07刑终39号郑某非法经营案，违法行为人郑某2015年因无证生产种子犯非法经营罪被判处有期徒刑三年，缓刑五年，并处罚金5万元；2017年继续因无证生产种子犯非法经营罪被判刑[5]。

3.2 存在只刑不罚的问题

在一些行政犯罪案件中，在对当事人判处刑罚的同时，当事人还存在行政责任需要追究予以行政处罚。《种子法》第七十五、七十六、七十七条分别规定了生产假种子、劣种子和无证、未按许可证规定生产种子违法行为的行政处罚，不仅包括没收种子和违法所得、罚款、吊销生产经营许可证的处罚，而且增加规定了行业禁入条款，明确规定种子企业或者有关单位的法定代表人、主管人员因生产经营假、劣种子违法被判处有期徒刑以上刑罚的，自刑罚执行结束之日起五年内不得担任种子企业法定代表人、高级管理人员；单位被吊销种子生产经营许可证的法定代表人、直接负责的主管人员自处罚决定作出之日起五年内不得担任种子企业的法定代表人、高级管理人员；新修订《行政处罚法》也将“限制从业”列入行政处罚种类。行政主管部门在案件移送公安机关立案后就结案，对犯罪行为还需要行政主管部门进行吊销许可证、禁业规定等行政处罚的情况常常不主动进行调查处理，未完全履行《种子法》的法定责任，存在只刑不罚的问题。

3.3 存在未罚未刑的“空挡”问题

在实践中，司法机关对一些受理举报或移送的涉种涉刑案件，由于违法行为不构成犯罪等原因，没有追究违法行为人刑事责任，但违法行为应该给予行政处罚，司法机关应该在作出决定后将案件移送行政主管部门进行处理。但是，我国现有的相关法律法规对行政主管部门向司法机关移送案件规定的比较多，但缺乏对司法机关案件办理中发现应当追究行政责任的违法行为如何向行政主管部门移送案件的相关规定，导致存在既未予以刑事处罚也未予以行政处罚“空挡”的问题。

4 解决途径

因为行政处罚与刑事处罚二者的性质、形式、理论基础等存在差异，对行政犯罪行为并不能相互吸收，如果二者不能合理适用，就会给行政执法和刑事司法实践带来难题，有损法律的公正性和权威性。通过对涉种涉刑违法案件现状和存在问题的思考分析，提出行政处罚与刑事处罚“竞合适用”，采取“处罚后移送”、“移送后处罚”和“免刑后再处罚”的解决途径。

4.1 处罚后移送的竞合适用

行政犯罪的处理，虽然应遵循刑事优先的原则，但《行政处罚法》第三十五条明确规定当事人的违法行为已被行政主管部门罚款，人民法院对其犯罪行为判处罚金时，相应罚金应当折抵；《移送规定》第十一条规定行政主管部门在移送涉嫌犯罪案件前已经作出的警告、吊销许可证等处罚决定的不停止执行；而且《行政处罚法》第五十七条规定了行政主管部门案件调查终结后，负责人应当根据不同情况分别作出行政处罚、不予行政处罚、移送司法机关的决定，这里的“分别”作出，并没有否定移送司法机关前作出行政处罚决定的做法。因此，在涉种涉刑违法案件中，农业行政主管部门可以采取处罚后移送的竞合适用，先对违法行为人依法作出没收违法所得和种子、罚款、吊销许可证、禁业等行政处罚决定，然后再将涉嫌犯罪行为移送公安机关追究刑事责任。

4.2 移送后处罚的竞合适用

对于一些情况复杂，因行政执法手段较弱，违法行为人难以查找，容易造成违法种子证据灭失的涉种涉刑违法案件，农业主管部门在初步调查核实涉嫌违法犯罪证据后，应当及时将案件移送公安机关，借助公安机关强力的侦查手段，配合公安机关查办案件。司法机关作出刑事处罚后，农业行政主管部门对已经判处罚金的，按照《行政处罚法》第三十五条规定，违法行为构成犯罪，人民法院判处罚金，行政机关尚未给予罚款的，不再给予罚款。但不同罚则可予再处罚，农业行政主管部门可以采取移送后处罚的竞合适用，依据《种子法》规定，对违法行为人依法作出吊销许可证、禁业等的行政处罚决定，切实履行法律职责。