事业单位实施新政府会计制度研究

孙彦霞

（陕西省汉中市城市污水处理费收缴管理办公室，陕西 汉中 723000）

新政府会计制度颁布和实施，适当吸收了我国企业会计准则改革的成功经验。其改革的重大意义和开拓创新，对事业单位会计核算工作带来全新的改变，为事业单位内部建设带来变化和契机。适度借鉴国际公共部门会计准则的最新成果，标志着政府会计制度与世界趋同。满足了社会公众对政府财政信息全面性、公开性的了解，促进政府部门规范自己的行为，提高执政能力，加快社会经济建设现代化进程。

一、政府会计发展进程及重要意义

（一）新政府会计制度的制定背景

随着市场经济的飞速发展，旧的预算会计标准体系已经不适应社会主义市场经济发展需要。公共财政制度改革也在不断深化，事业单位会计核算也面临着前所未有的问题和挑战。

2013年11月党的十八届三中全会提出“建立权责发生制的政府综合财务报告制度”的重要战略部署。2015年执行新《预算法》明确要求建立权责发生制为基础的政府综合财务报告制度，并提出将政府综合财务报告主要指标作为考核地方政府绩效的依据。同年制定出台《政府会计基本准则》。在经过广泛调研、反复论证，直到2017年10月，新政府会计制度正式颁布，要求行政事业单位自2019年1月1日起开始全面施行。

（二）新政府会计制度的重大变化与创新

1.新制度通过改革创新，将现行单一会计核算模式引入“适度分离并相互衔接”双会计核算模式。具体通过“双功能”，解决了同一会计核算体系中，既有财务会计核算，又有预算会计核算；通过“双基础”以权责发生制为基础体现财务会计执行情况，以收付实现制为基础体现预算会计执行情况；引入“双报告”，财务会计核算结果形成财务报告，预算会计核算结果形成决算报告。

2.新制度归并统一了现行事业单位会计制度及各行业事业单位（科学、地质、高校、中小学校、医院、测绘、林业、彩票、国有建设单位等）以及行政单位会计制度。

3.整合了基建会计核算。单位对于基本建设投资的会计核算统一进行会计核算，不在单独建账。

4.加强了权责发生制财务会计核算功能。

5.为准确反映政府“家底”信息，扩大了政府资产负债的核算范围。

6.通过调整预算会计科目，优化会计工作内容，完善了预算会计功能。

7.完善了财务报表和预算会计报表体系和结构。

（三）新政府会计制度的意义

随着经济发展的需要，我国会计准则改革正在稳步推进与完善。2007年1月1人正式实施的企业会计准则，标志着我国会计准则与国际会计准则实现了趋同。针对时代的变革和行政事业单位的发展，2019年1月1日全面实施的新政府会计制度标志着与世界趋同。新制度通过反复研究与探索，制定出了更加科学的会计核算模式，优化了事业单位的会计工作质量，全面、准确地反映了事业成果，进一步提升单位的财务管理水平和决策能力，促进事业单位健康可持续发展。

二、事业单位实行新政府会计制度存在的问题

（一）新制度财务人员的转型意识，能力培养缺乏

新政府会计制度的颁布实施，让许多事业单位在执行过程中，原来没发现的问题就突显了出来。首先，财务人员工作力不从心，倍感压力，新旧制度衔接时无从下手，账务处理不及时，不规范。原因是，一直以来，事业单位财务人员由于在体制类，缺乏竞争意识；有些单位经济业务不太多，没有配备专职的财务人员，可能还是办公室人员双肩挑；还有些单位干财务的都是年纪大的老员工，平日账务处理没多大问题，但是在网络平台处理业务，还真是存在很大的困难。这些问题确实是对原来多年从事单一重复的收付实现制预算会计核算工作的财务人员来说是游刃有余，但对于新政府会计制度要求下，既要懂行政事业单位预算会计，还要有一些管理会计、成本会计、基建财务会计知识的财务人员，同时还要通过使用财政云网络信息平台来处理后期会计核算工作，毋庸置疑给事业单位财务人员带来了新的困难和挑战。另外，大部分事业单位的领导层一般都以抓经济建设和综合管理为工作重心，而政府对行政事业单位的履职目标考核也往往是以经济发展指标为考核重点，很少涉及财务指标，所以许多事业单位的领导多年来存在对财务工作的认知偏见，认为单位财务部门就是个清闲的地方，一年就管那么一点资金，给大家每月发发工资，报个账，有多少事情可干！导致事业单位财务人员的处境也很尴尬。加上有些单位受编制和岗位设置的影响，也限制了单位财务人员的发展空间。然而新政府会计制度对财务人员的工作要求一下子拔高了很多，造成了许多单位财务工作处于“青黄不接”的境地。

（二）新制度会计核算模式发生变化，财务报表编制复杂

新制度下事业单位会计核算由原来单一的预算会计核算模式，变成了预算会计和财务会计并行核算模式。预算会计形成预算报表，财务会计形成财务报表，两者共同反映政府预算执行信息和财务信息。政府会计的双功能、双基础、双分录，双报告体现适度分离又相互衔接；在同一会计核算体系下，经济业务在政府会计一个账套中，另外财务会计中的累计盈余和预算会计的累计结余，通过差异调整来进行调整，体现预算会计与财务会计的相互衔接。

首先，新旧制度衔接时问题多，工作阻力大。从会计记账方面，新制度财务会计在各方面逐渐与企业会计趋同，全面完善了会计科目体系和科目使用说明，确立了“3+5”要素会计核算模式，增加了财务会计5要素（资产、负债、净资产、收入、费用）的核算内容，预算会计3要素（预算收入、预算支出、预算结余）的内容。同时对单位控制使用的固定资产和控制管理的具有公共服务功能的资产（公共基础设施、政府储备物资、文化文物资产、保障性住房等资产）进行计提折旧。确认预计负债、待摊费用和预提费用，引入坏账准备等减值概念，这些现行科目体系的改变，虽然使核算内容更详细，确认计量更准确，但同时对会计核算工作的专业性和精准性提出了更高的要求，会计科目的增多，增加了核算的难度，引入“平行记账”就给许多事业单位财务工作带来困难和挑战 ，如果在处理经济业务时判断不准确，对“双分录”处理不恰当，就使经济业务变得复杂和混乱。

其次，财务报表编制难度增大。新制度引进了财务报表体系，其中以财务会计生成财务报表，预算会计生成预算报表，两份报表从不同层面反映经济业务，财务报表是次年编制政府财务报告的基础；预算报表是预算单位年终编制决算报表的基础。由于两个报表的核算基础和范围不同，两份报表年终结余会产生差异，财务报表生成的本年盈余，预算报表生成预算结余，两者之间的差异需要通过本年盈余和预算结余的差异调整，并在附注中进行归并和分析，做出有关披露。报表编制工作与原来相比，变得更复杂，工作难度也增加了不少。对于有下属单位的主管部门，在每年编制政府部门综合财务报告时，先要合并抵消内部交易事项后，再编制合并财务报告，也是一项艰巨的任务。

（三）新制度下资产范围扩大，盘清政府“家底”困难

新制度扩大政府资产核算范围，是基于当前财政管理需要的充分考虑。对于资产内容重新界定，强调资产是单位控制的资源，但控制的资源包涵两层含义，一种是通过单位占有、使用控制、或能获取未来经济利益的资产。另外一种是通过经手管理控制能给社会公众带来的“服务潜力”的资产也纳入会计核算范围。主要指社会公共资源，如：公共基础设施、政府储备物资、文物文化资产、保障性住房和受托代理资产。准则规定对这类资产按照不同属性可靠计量，有历史成本，重置成本、现值、公允价值和名义金额等计量方法。虽然准则规定，一般按历史成本计量，但是对于带来“服务潜能”需要名义金额计量的资产该怎样界定，目前还没有标准。

新制度要求事业单位使用管理的资产进行固定资产计提折旧和无形资产摊销，坏账准备的计提。这一创举，一是为了摸清政府“家底”，二是盘活政府存量资产，提高资产使用效率和效益，使政府资源配置更加科学合理。众所周知，在新制度颁布实施之前，行政事业单位的资产是不进行计提折旧和摊销的，因此，由于历史的各种因素造成许多单位资产管理不规范，制度不健全。许多单位在资产购置时随意性大，存在重购置轻管理的思想。后期管理跟不上，资产没有入库明细账，使用人不履行登记手续，长期不进行资产盘库、清理，报废工作，账面资产越来越大，实际情况可能许多资产已经不能使用或已过报废期，造成资产账面数与资产实际使用情况不符，使新制度在执行时面临诸多困难。

三、事业单位在实施新政府会计制度面临问题及应对措施

（一）转变思想，提高认知，多渠道提高财务人员业务水平

新制度明确了事业单位财务的工作范围，增加了具体工作内容，事业单位财务人员专业水平的提升也迫在眉睫，为了和单位发展速度相匹配，财务人员要及时革新自己的思维方式和改进工作模式，以全新的方式迎接与新制度的接轨工作，做到与时俱进，开拓进取，积极提升自我，充分发挥自身综合管理能力的作用。首先要摈弃原来传统的固有思维，工作不仅只限于日常报账、记账、会计核算工作。新形势下，结合市场变化，放大视野，站在市场变化和行业发展的高度，新制度改革是市场经济全球化趋势；站在岗位需求的角度，对新制度的来临，通过自主自觉性学习，深刻理解新制度的顶层设计和基本方向，认真研习新制度的变化内容，明确新制度改革创新的重大意义。另外财务部门率先行动，在单位加大宣传力度，增强单位管理层对新制度全面性和系统性的认知，改变固有思想，明确新制度的改革并非某些部门或个人行为，而是经济发展的需要。管理层要确保新制度贯彻执行，是需要多个部门的参与配合，各部门紧密联系建立良好的沟通机制，新制度才能有效落地，高效推进。同时要认识到财务人员的业务水平直接影响单位的财务工作。针对单位财务薄弱的情况，一要加强财务人员的培训，激发其不断学习的积极性；二要促进各个单位之间经常性交流学习，集思广益，取长补短；三要积极引进具备专业知识的高素质人才，给单位财务注入新鲜血液。

（二）提高会计核算水平，完善报表体系

新制度对预算会计科目及其核算内容进行了调整和优化，提高了可靠性和全面性，同样也带来了一些核算难题。为推进新制度，前期需要安排专业人员或机构帮助解决事业单位新旧衔接建账问题。平行记账时，结合本单位工作中的实际情况和业务特点区分会计类别及要求，对预算会计体系采用收付实现制，对财务会计体系采用权责发生制。财务人员需要熟练掌握两种系统的区别，才能高效准确的处理经济业务。准则规定，将依法纳入部门预算管理的现金收支业务，在财务会计和预算会计同时进行账务处理，这对处理经济业务在进行“平行记账”时是一个重要的判断标准。

新制度完善了报表体系和结构，事业单位准确处理经济业务会计核算后，生成财务会计报表和预算会计报表，做好两份报表数据核对、分析。通过财务报表内容，编制现金流量表，以便了解单位现金流量情况，为领导层下一步工作计划做好安排。预算会计报表为年底编制单位决算报表打好基础。财务报表本年盈余和预算报表本年预算结余会产生差异，需要通过本年盈余和预算结余的差异调整，在报表附注中做出解释说明。编制政府部门的财务报告，先核对单位的会计账簿数据，确保数据准确、真实、完整，做好财务报表，对照单位各项财政财务管理制度，全面清查核实单位的资产负债情况，计提完资产折旧和坏账准备，完善基础资料，为编制政府各单位财务报告做好准备工作。作为主管部门，先要编制本级的财务报告，同时要确认本部门内部单位之间发生的经济业务或有事项，先编制好抵消分录，分项合并编制政府部门汇总财务报告。

（三）规范资产的确认计量，加强资产的使用管理

新制度对资产的重新界定，其一对资产内容要满足确认条件，资产的核算要准确计量。主要业务及资产事件的处理按照新制度附录中所列举的方法，对单位资产先进行全面梳理，明确资产经济业务科目的归属和核算方法，提升会计核算的效率和准确性。另外事业单位需要加强资产的信息化建设，规范资产的登记口径，使资产管理和财务系统的数据互通。其二对行政事业单位使用和管理的国有资产计提折旧。这对事业单位资产管理已经是一项很大的进步，资产按类别区分，按物品的设施新旧计提折旧。具体处理业务时，会计核算人员按照政府会计准则第3号确定好单位资产的折旧年限，对照单位资产台账，准确计算出固定资产的累计折旧额，保证核算信息的真实性和完整性。对单位经管的资产，先要健全制度，配备资产管理人员，每年要抽调人手对单位资产进行一次彻底盘查，及时盘清资产的实际情况，对于到期毁损和无法使用的固定资产，及时报送主管部门和同级财政部门做好报废审批手续，解决好历史遗留问题。将单位资产进行整合，为单位摸清家底，提出管理措施，盘活资产，合理配置，让国有资产提高效益和效率，发挥最大价值，杜绝铺张浪费和防止国有资产流失的风险。

四、结束语

新政府会计制度实施是推进政府会计改革，建立现代财政制度的重要成果之一，对完善改进行政事业单位会计核算工作意义重大，影响深远。新制度将年度预算、会计核算、部门决算、内部控制、绩效系统、政府采购、资产系统、合同管理、人事工资的模块集中到了一起，涵盖了事业单位财务管理整个环节。促使事业单位加强提升财务人员整体素质，规范单位会计核算，优化单位资产的合理配置，提高资产使用效率和效益，对全面、客观准确反映政府资产负债状况，公开透明政府会计信息化建设起到立竿见影的效果。同时有效防范财政资金的运营风险，促进事业单位财务工作高效运行，从而提升政府单位的廉洁形象。