自然资源资产离任审计促进生态文明建设的路径分析

唐小艺

（哈尔滨商业大学 会计学院， 黑龙江 哈尔滨 150028）

一、问题的提出

随着经济快速发展，自然资源消耗过快、生态环境恶化等问题日益凸显，习近平总书记曾提出“绿水青山就是金山银山”，更是对生态环境保护的高度重视。为实现经济效益与生态效益的协调发展，转变经济发展方式，以绿色经济为导向，强化生态监督，制定了《领导干部自然资源资产离任审计规定(试行)》，对领导干部实施自然资源资产离任审计，以资产负债表为工具，加强对领导干部在环境保护与生态建设方面责任的监督。华文英认为环境保护是生态文明建设的起点，资源环境审计的强化是维护生态环境与资源资产安全的保障，审计机关也从审计工作中不断推动生态文明建设，践行科学发展观。吴勋以生态文明建设为背景，对资源资产离任审计的理论进行探讨，并提出具体的实施方法以促进生态建设与审计工作的和谐统一。邢祥娟等认为随着环境审计的发展，自然资源资产离任审计应运而生，在推动生态文明建设中起着不可替代的作用，加快可持续发展的实现。

自然资源资产离任审计是审计工作在生态环境治理上的创新发展，具有较强的特殊性，其作用机制和审计标准与普通的财务审计及合规审计相比更加复杂，这对审计人员也有较高的要求。十四五规划中也重点强调自然资源资产离任审计，现阶段，自然资源资产离任审计从试点到逐步全面推行这一过程中，虽取得了阶段性的成绩，但还存在众多问题，实务工作中仍面临很多困境，对其相关研究也不完善，因此对自然资源资产离任审计如何作用于生态建设及其方法进行进一步研究具有战略意义。

二、自然资源资产离任审计对生态文明建设的作用

自然资源资产与生态环境因其公共性和外部性等特点而存在很多问题，自然资源资产离任审计从污染防治的主要矛盾出发，对领导干部在任期间自然资源资产的受托管理行为进行审计并享有对其终身追责的权力，通过预警、反映相关生态风险，以此评价生态治理的有效性，强化现有的监督体制，降低领导干部的违规动机，使其主动打破固有格局，进一步推动生态环境保护，从而缓解了这种问题的同时为生态建设提供了长期的约束机制，弥补我国现有的生态文明建设制度体系中存在的监督短板现象，发挥着不可或缺的作用。自然资源资产离任审计作为国家生态环境治理的重要制度安排，应该充分发挥其监控作用，对生态环境中潜在的或可能存在的问题进行预防，并对生态系统存在的漏洞进行修复，以达到保障生态安全，促进生态文明的实现。同时也有助于提高我国政府在环境保护上分配的资金的使用效率，对环境专项资金的具体运用情况进行审查并监督，借助科学的管理，保障其安全与完整。通过审计报告的公布，营造良好的发展环境，提高领导干部工作的透明度，促进生态、经济、社会三者效益的统一，保持生态平衡发展。

三、自然资源资产离任审计促进生态文明建设的机制分析

(一)监控预警机制

生态环境治理中，自然资源资产离任审计具有监控的作用，对领导干部在任期间具体的资源开发和利用以及环境保护情况进行监督、管理和控制，包括审查当前的治理行为是否符合规划，生态建设的执行情况是否达到预定的进度，并收集和整理相关信息，及早发现生态文明建设中存在的突出矛盾和薄弱环节，以及影响自然资源资产安全的不利因素，进而对国家生态安全进行预警，并把预警信息传递给与生态文明建设相关的部门，达到事前控制的目的。自然资源资产离任审计的监控机制是贯穿于整个生态建设中的，是一种过程监控作用，对资源利用政策的制定、执行和终结全过程进行监控，实时关注生态环境治理动态。这一制度的提出，人民的监督权力得以有效运行，领导干部接受审计部门与人民群众的监督，最终实现对自然资源的全面监控作用。同时，审计结果的公示可以增加人们环境恶化的危机感，提高环境保护意识，达到防患于未然的效果。

(二)威慑机制

自然资源资产离任审计的主体是以国家审计机关为主，社会审计与公众共同参与，对领导干部的经济责任进行审计，实行终身追究责任制，以此来揭示生态环境变化情况以及是否存在违规问题，落实有关责任，也促进其守法守纪，强化党政领导干部节约资源和保护环境的责任意识。国家审计作为最高层次的监督机构，依照法律来行使相应的监督权，具有独立性和合法合规性，因此能够客观地揭示我国生态环境存在的问题并进行解决。国家审计机关有处理处罚的权力，并且处理处罚具有严厉性，对领导干部有一定的权威性，以此来约束其机会主义行为，抑制领导干部超前开发资源的想法，通过这种震慑机制能够使自然资源资产离任审计工作能够有效执行。

(三)纠偏机制

纠偏机制是指自然资源资产离任审计对生态环境起到的整改作用，属于一种事后监督。生态文明建设是一个长期且连续的过程，不能只顾当前的利益而忽略未来生态发展的趋势，为达到预定的目标，我们需要通过审计全面有效的监督来揭露生态建设中的缺陷，从审计的角度深入分析问题的原因，针对发现的违法违规行为提出相应的解决对策，结合资源环境治理提出针对性建议，并督促领导干部进行落实，在法律赋予的职权范围内进行处理。通过对生态系统进行及时地纠正与修复，以阻止其进一步恶化并使异常情况能够回归于正常的发展路径，推动生态环境保护，防止生态环境再次遭到破坏，完善治理机制。对发现的问题进行整改是审计成果运用的最终体现，通过全方位的监测以及强有力的审计整改，充分发挥自然资源环境审计的纠偏作用，促进领导干部责任的有效履行。

四、领导干部自然资源资产离任审计促进生态文明建设的路径分析

(一)建立科学的审计评价标准体系

自然资源资产离任审计在我国发展的时间较短，并且自然资源的种类、数量多，以及地理分布和开发情况复杂，现有的审计评价标准体系还有待完善，而审计工作的运行需要统一的计量方法作为保障，因而应加快审计评价体系的建设，编制自然资源资产负债表，结合实际情况，把各类自然资源资产价值量化，建立资产核算体系，在进行自然资源资产离任审计时才能有法可依。为更好地服务于审计工作，评价体系的设计要以国家法律法规以及审计工作的需要为依据，要以实践上的可操作性为前提，更好地将定向的指标和定量的指标相结合，以突出重点和可持续发展为原则，关注生态环境治理的长期效益。体系制定者应根据不同类别自然资源资产的特点，从多个维度设立详尽且具有综合性的评价体系，不仅要细化，还要有一定的层次性，合理对领导干部应承担的责任进行科学的界定，更好的帮助审计人员进行评价和判断，确保审计工作的有序进行。

(二)建立自然资源资产离任审计共享信息库

由于自然资源的复杂性，在进行审计时会涉及多个学科，且核算体系不健全，增加了审计的难度。信息化时代和大数据时代的到来，数据信息快速发展，这也有助于审计工作的顺利进行。在现有的情况下，建立自然资源资产离任审计共享信息库，构建共享大数据平台，对自然资源和生态系统建设相关的各部门的已有基础数据进行整合与存储，并进行实时更新，以此来作为评价领导干部履职责任的依据。审计人员可以通过共享信息库进行数据查询、对比分析，为开展跨地域的资源审计奠定基础，跨越数据鸿沟，实现信息数据的高效传输，为审计工作提供更加全面可靠的资料，改善传统审计模式的众多弊端。同时也要对相关资源资产数据的结构进行统一，以便于数据处理。共享信息库的建立需要多个部门的全力配合，相互沟通协调，逐步收集并进行核对，确保数据信息的真实可靠。

(三)加强自然资源资产离任审计队伍建设

由于自然资源资产离任审计工作涉及很多方面的知识，而审计队伍的专业性将会直接关系到整个审计结果的科学性，审计的内容和对象对审计人员的专业知识与技能提出了更高的要求，不仅需要掌握财务税法方面的知识、具备数据分析能力，也需要熟悉自然资源相关领域的知识，充分地为自然资源资产审计工作服务，提高审计工作的质量和审计效率，保障资源审计的有效开展。现有人员的审计能力可能会影响对自然资源资产审计的判断，不利于工作的顺利进行，应加强复合型专项审计人员的培养，邀请专业学者对其进行专业培训，增加其有关环境资产、资源勘测以及环保法律法规等知识，或者聘请资源环境专家作为顾问进行指导，不断优化其知识结构，增加自然资源审计相关知识储备，开拓审计思维，为领导干部自然资源资产离任审计工作储备专业化的人才。

(四)建立各部门相互协作机制

自然资源资产离任审计工作对审计人员来说是具有一定挑战性的，部门之间缺乏明确的责任分配机制，相关数据往往分散在不同地方，很难从一个部门收集到所需要的所有基础数据，为完成工作，各级审计机关也必须迎难而上，统筹协调各方面的工作，加强与自然资源局、生态环境局等各部门的沟通，简化数据获取过程，对生态治理中出现的重大问题及时解决，构造新型生态治理模式，共同提高治理成效。同时，审计机关与各部门之间要实现资源共享、信息互通，通过实践不断研究出现的问题并进行总结，探索出符合我国现状的审计方法。通过开展联合审计监督与检查，强化税务、纪检等单位的协调配合，全面发挥不同部门的优势，结合起来以更好地运用与转化审计结果，根据审计报告与实际情况找出原因，制定相应解决措施加强管理，完善制度与执行方面的漏洞，减少政府运行弊端的产生。在实际工作中有效推进审计协同机制，充分发挥审计的作用。

(五)完善领导问责机制

在实际工作中，往往是由不同的部门来对各类不同自然资源资产进行管理，但会存在领导干部调离、退休等情况，而自然资源资产的问题通常具有持续性，本期出现的问题也有可能是上期人员治理不当造成的，因此需要建立终身问责制度。目前缺乏清晰明确的管理机制和责任分配制度，审计时需要按照实际情况进行分析，根据发现的问题成因，合理界定是否是领导干部在决策、执行和监管等某方面的责任。领导干部作为主要审计对象，应将对其相关评价指标纳入政绩考核，切实落实责任，以免只顾当前生态治理效果而忽视潜在问题对未来资源环境带来的影响。制定相关领导干部的问责机制，对领导人员的责任与权力进行划分，以明确监督范围，提高领导干部工作的透明度，确保每一个公职人员责任明确，以便对其进行实时监督，将责任追究到底，对损害资源环境的行为进行惩处，这种将问责与审计相结合的制度，更能提高领导干部共同治理生态环境的积极性。

五、结语

现阶段我国的自然资源资产离任审计正在全面推进，处于初步发展阶段，尚未形成统一规范的体系，存在很多问题亟待解决，仍需通过实践不断积累和创新，建立一个符合我国生态发展现状的审计模式，以此来提高资源审计的质量，推进审计工作的有序进行，更好地发挥资源资产离任审计对生态文明建设的促进作用，破解环境治理失灵问题。审计工作只是起着监督的作用，发挥的作用是有限的，最重要的是领导干部能够尽职尽责，在自己的岗位上做好节约资源、保护环境的工作，促进生态的可持续发展。在推动社会经济发展的同时，也要确保生态文明建设的有序推进，兼顾多方面协调发展。