新公共管理视角下养老机构公建民营对策探讨——以海南省海口市某国有养老院为例

陈希西 ，张艺睿 ，唐建荣 ，陈益师

（1.海南经贸职业技术学院， 海南 海口 571127； 2.海南大学 应用科技学院， 海南 儋州 571737；3.海南省屯昌县住房保障和房产事务中心， 海南 屯昌 571699）

一、研究背景及意义

2020 年国务院第七次全国人口普查结果显示，截至2020 年11 月1 日零时，我国60 岁及以上人口为2.64 亿人，比例达到18.70%，其中65 岁及以上人口为1.91 亿人，比例达到13.50%，远超国际老龄化标准。同期，海南省60岁及以上老年人近147 万人，占比14.65%，其中65 岁及以上老年人105 万人，占比10.43%，两者都低于全国人口老龄化平均水平，但其占比增速均在加快。人口老龄化的加速促进了“银发经济”发展，扩大了老年产品和服务消费，尤其是对养老的需求迅速增加。在居家养老对子女造成较多时间和精力负担，出现对老年人照顾不及时、不专业的情况下，社会对机构养老的需求度在不断加大。

我国养老机构主要有公办和民办两种类型，公办养老机构价格低、设施好，但“一床难求”；民办养老机构服务质量高，但价格居高不下。近年来，“政府搭台、民间机构唱戏”的公建民营模式逐渐走进大众视野，公建民营养老机构将两类机构的优势互补，为养老服务更好发展提供了新途径。然而，公建民营养老机构在具备优势的同时，也存在着政府政策不够精细且执行力差、公益性与盈利性之间矛盾严重等诸多问题。究其原因，主要是作为“公”方的政府和作为“民”方的企业没有很好履行各自的职责。基于新公共管理视角，以海口市国有H 养老院为例，剖析其运营情况以尝试提出双方履行好各自职责的针对性解答思路。

二、研究综述与理论基础

(一)研究综述

部分西方发达国家养老服务业起步较早，经过多年探索，建立起了广覆盖、多层次、可选择、高水平的服务保障体系，学者们对于养老机构公建民营的研究主要体现在管理理念上，比如Faisal·Talib 提出将全面质量管理理论应用到养老机构中。2006 年，全国老龄委办公室等十部门联合出台的《关于加快发展养老服务业意见的通知》中首次提出养老领域的“公建民营”，引导各地“大力支持公建民营、民办公助、政府补贴、购买服务等多种方式兴办养老服务业”。2010 年，海南省人民政府办公厅在《关于加快推进养老服务体系建设的意见》中于省内首次提倡养老机构“公建民营”，并自2013 年起开始实施该模式。

公建民营的养老机构是指按照管办分离的发展思路，由政府出资，招标社会组织或服务团体去经办和管理运作，政府负起行政管理和监督责任的养老机构，具有非营利性、收住对象以生活困难老人为主、接受政府民政部门的监督和管理、按市场化方式进行运作的特点。公建民营养老机构通过将运营权从政府转移到民间机构，有效降低了运营风险、提高了运营效率，社会各界包括学者对其抱有积极态度。由于公建民营模式还不成熟，实际运营中屡屡出现“公”方政策指导性不足、监管不到位，“民”方定位不准确、公益性与商业性发生矛盾等问题。

(二)理论基础

20 世纪80 年代，英国学者克里斯托弗·胡德在系统分析新西兰、澳大利亚政府改革之后，提出新公共管理主张，并应用于欧美政治治理模式改革。新公共管理理论的基本主张有以下8 点：1.政府的管理职能是掌舵而不是划桨；2.政府服务以顾客或市场为导向；3.广泛采用授权或分权方式进行管理；4.广泛采用私营部门成功的管理手段和经验；5.在公共管理中引入竞争机制；6.重视提高公共服务的效率、效果和质量；7.放松严格管制，实施明确的绩效目标控制；8.公务员不必保持中立。

新公共管理理论自20 世纪90 年代末在我国引起关注，为我国许多领域和行业的市场化、公私合作和协同治理提供了理论指导，并取得了一定成效。例如高校运行中政府从办学者、管理者转变成高校、社会、学生之间平台的提供者、关系的协调者和质量的控制者；医院经营中强调政府扮演制定公共卫生政策和监管公立医院运行的角色等。作为一种典型的公私合作模式，公建民营模式在新公共管理理论的指导下，一定程度上能更好理顺“公”方和“民”方的关系，进而促进政府与市场主体的共同参与、多元合作，推动养老机构的健康有序发展。

三、研究案例选择与深描

(一)案例选择理由

近年来，经过政府和社会各界的努力，海南省养老业整体有了较大的发展，但仍存在养老机构数量偏少、高档养老院不多、社会需求缺口大等现实问题。展望“十四五”，海南省人口老龄化、空巢化将进一步加剧，社会保障制度和养老服务体系建设面临巨大压力，同时自由贸易港建设也对包括养老服务在内的公共基础服务水平提出了更高要求。面对上述情况，海南省政府组织力量深入实际进行调查，因地制宜积极推进养老机构公建民营模式与发展。

2014 年，海南省《关于加快发展养老服务业的实施意见》提出：“鼓励社会资本通过承包、合作、委托管理等方式营运政府投资举办的养老机构”；2018 年，新修订的《海南省养老机构公建民营实施办法》明确了公建民营养老机构的职能、资金来源、所有权方和运营方的职责权利等，为推进养老机构公建民营作了系统性规范。在国家和海南省政府的政策推动下，海南各市县积极探索养老机构公建民营发展模式。2013 年10 月，三亚第一家公建民营养老院三亚颐和养老院正式成立；2019 年10 月，琼海市养老中心作为省内首个通过正式招标实现公建民营的养老项目正式开业；海口市H 养老院于2017 年下半年开始建设，2020 年完成公开招标并正式投入使用……整体而言，海南省养老机构公建民营提倡和规划的时间较早，但大范围实际运用这一模式的时间则较晚，到2019 年后发展加快，到目前产生了较好的社会和经济效益，但同时也出现了一些问题。

海口市H 养老院是海南省内规模相对较大、社会关注度较高的公建民营养老机构，其暴露出的问题较具代表性。由此，以海口市H 养老院为例，采用实地调查法，前后多次前往案例点展开调研，深入了解该机构存在的问题并分析其原因，试图揭示海南省内公建民营养老机构当前受到的制约和发展的瓶颈，在此基础上提出合理的对策建议，以期为海南省养老机构公建民营发展提供参考。

(二)案例深描

1.发展概况

H 养老院是海口市近年投入运营的一家公建民营养老机构，主要为“三无”人员及孤寡老人、社会失能半失能养老人员提供综合服务。H 养老院公建民营项目采用“委托运营”合作模式，通过公开招标的方式确定运营方，建立了良好的考核机制、异常退出和风险防控预案。H 养老院自投入运营以来，通过提供人性化服务、提高专业化能力取得了一定成效，它的建设不仅发挥了养老保障和社会服务作用，还为海南省内甚至内地其他省市的养老机构公建民营发展模式提供了经验样板。

2.存在问题

(1)逐利性显现，定位偏离福利性质

公建民营养老机构的所有权属于国家，具有天然的福利性。政府出资兴建养老机构，主要目的是增强基本养老服务兜底保障能力。但调查发现，H 养老院实际入住的老年人中，仅有不到一半的失能和半失能老人；并且，优惠期结束后，H 养老院在原有的收费基础上向老年人新增了特殊护理等几个收费项目，大部分老人的子女对具体收费标准不甚了解，只求父母能享受到更好地照顾就接受了附加收费。诚如有学者研究指出，按照市场法则决定入住对象的做法，使经济条件差的弱势老年群体被排斥在公建养老机构之外，而养老资源相对富有的老人，占据了有限的福利性公共养老资源，附加收费行为也与政府实施公建民营模式的初衷相违背。

(2)专业人员缺乏，员工素质不达标

得到专业的照顾和身心的照抚是老年人入住养老机构最基本的需求，也是养老机构应该提供的最基础的服务。但调查发现，H 养老院从事日常服务的护理员中，相当一部分是附近地区没有相关工作经验的家庭妇女。她们不仅没有持证上岗，也未经过系统专业培训和日常护理指导，专业服务的意识不够强，基础的护理知识掌握也不扎实，只能从事打扫卫生、准备饭菜、照顾老人起居等简单工作，无法胜任一些特殊工作，如照顾焦虑、失眠、轻度抑郁症的老人。非专业人员在照顾老人的过程中容易主观地依生活经验做出判断，严重情况下可能对老年人的身体或心理造成不利影响。H 养老院专业人员的缺失不仅会导致服务质量无法得到提升，还会直接影响老年人养老需求的满足程度。

3.原因分析

(1)公益性与商业性的矛盾

林毅夫提出：“(企业)必然与整个社会的其他组织和个人发生大量互动。在这些互动过程中，由于外部性问题和由信息不对称所可能引致的道德风险行为，使企业的逐利活动与社会的整体利益之间可能会产生矛盾。”作为市场最重要主体的企业，经营动机具有商业逐利性，但公建民营养老机构的本质属性是公益性，此时就产生了矛盾：养老机构的公益性能切实为老年人谋福利，但会削弱企业的经济利益；企业的商业性能保持养老机构的长久发展，但会损害老年人的权益。H 养老院负责运营的民营企业最初目的也是实现盈利，受利己心所驱动，在面对两者发生冲突的情况下，企业的取舍会倾向于以损害社会公众的利益为代价追求利润，即出现了附加收费、兜底服务对象难以保障的问题。

(2)实施时间较短，政策指导性不足

现阶段，我国许多地方的公建民营养老机构仍处在试点阶段，且国家尚未出台统一的实施方案和系统的法律规定，整体上政策的制定存在社会参与度不强、协同性不够、细化性不足的问题。同样，海南省政府对公建民营养老机构的指导性政策文件不足且不够细化。虽然先后出台了《海南自由贸易港养老服务条例》《海南省推进养老服务发展的实施意见》等数个政策文件，但除2018年出台的《海南省养老机构公建民营实施办法》作出了相对具体的规定外，其他文件对公建民营模式仅是提及。聚焦实施办法的内容来看，里面的规定仍然不够细化，覆盖面也不够全面，如对养老机构运营方的监督管理未作出统一规定，对老人入住管理制度、护理等级评定制度、奖罚措施等未做出具体规定。

海口市政府在养老机构公建民营实施措施领域也存在较大空缺。据调查了解，海口市政府目前出台的有关公建民营的政策文件寥寥无几，经查询发现，仅有2019 年发布的《关于加快发展养老服务业的实施意见》提到“鼓励社会力量参与养老服务设施建设和公办养老机构运营”，但该意见中未明确提及养老机构公建民营。

(3)监督“缺位”，管理乏力

在养老机构公建民营实际运营中出现的各种问题，固然有多主体的责任，但政府充当改革过程中协调各方、总揽全局的角色，监督管理责任缺失或落实不到位，却是造成问题出现的最根本原因。政府将H 养老院的经营权转让给民营企业绝非将保障老年人养老需求的义务一同转让给企业，相反，公建民营模式给政府的监督管理职能提出了更高的要求。

H 养老院实际运营过程中出现一系列问题未得到及时发现和防范处置，很大程度上是由于政府机构在监督层面“缺位”，是事中事后监管力度不够所带来的结果。政府的有效监督体系，包括明确的监督对象、标准的监督程序和措施、完整的评估体系以及明确的监督主体等，每一个层面的监督“缺位”都可能会导致H 养老院的管理甚至是公建民营模式的跑偏、变形和走样，直接影响老年人的养老生活。

四、新公共管理理论的核心价值与公建民营模式的相关性分析

(一)市场竞争机制

与传统管理公共服务领域由政府垄断的观念不同，新公共管理理论强调政府管理应广泛引入竞争机制，让更多的私营部门、第三方参与公共服务的供给，以节约成本、提高服务质量和效率。养老机构公建民营模式将运营权面向社会招商正式引入了市场竞争机制，让民营企业参与属于公共服务的养老业，其目的是降低财政投入、提高养老机构的服务质量，与新公共管理理论要义相吻合。

(二)有限政府

新公共管理理论主张政府在公共行政管理中应该是制定政策而不是执行政策，即政府应该把管理和具体操作分开，政府只起“掌舵”的作用而不是“划桨”的作用。政府可以通过签约外包的方式让私人部门提供部分公共服务，并鼓励第三部门参与公共服务的提供。公建民营模式下，政府将养老机构的具体运营职责交给民营企业，更多地承担指导、监督和管理的“掌舵”职责，打造有效的有限政府。

(三)绩效目标控制

新公共管理理论主张确定组织、个人的具体目标，并根据绩效目标对完成情况进行测量和评估，实行严格的绩效目标控制。政府对公建民营养老机构的运营权外包，同时必须加强监督管理，其中十分重要的一环即进行服务质量评估，制定养老机构质量服务标准，并定期和不定期地对养老机构进行督查。加强绩效目标控制、放手运营管理控制，既能给予运营方自主权，提高其参与养老服务的积极性，又能有效监督养老机构的运营情况和服务质量。

五、新公共管理视角下海南省公建民营养老机构运营优化途径

(一)公方：积极转变职能，做好“掌舵”工作

1.以需求为导向，完善对公建民营养老机构的顶层规划

政策的实施是要建立在对上级文件准确融会贯通的基础上，因此海南省民政厅等相关单位要以本地区经济社会发展情况为依据，以国家现行法律法规为基础，及时建立健全和修订相关管理办法，对养老机构公建民营模式制定统一标准和规范。例如在前期引入方面，对社会主体资格评估、遴选方式、标书和招标程序、合同的范本等设定统一的标准，特别是对运营中纠纷的解决作出规定；在运营管理方面，制定养老机构的服务标准，明确规范化的服务流程和专业的养老护理员的配备要求，并强调对服务人员进行正确的就业观、价值观教育和组织开展专业养老护理知识学习。政策制定和实施中还需注意要以公建民营养老机构的发展需求为导向，政策制定前期要向已投入运营的养老机构和社会各界展开广泛调研，征求各级财政、发改委等相关部门意见，政策出台后进行试点找出问题并及时解决问题。

2.构建保障体系，加强对公建民营养老机构的评价与监督

第一，要完善公建民营养老机构的绩效评价体系。评价结果是督促各机构提高服务质量、获取社会信任的重要途径，也是衡量公建民营模式取得成效的重要依据。公建民营模式和纯粹公办、民办模式的运营情况、服务对象、管理办法不同，评价体系也应有所不同，但目前，海南省内没有专门针对公建民营养老机构制定的评价体系。各市县可以先试先行，结合《海南省养老机构等级评定管理办法》等标准和实际情况制定统一的公建民营养老机构考核评价体系，并委托第三方定期组织开展评价工作、向社会公布。

第二，要完善公建民营养老机构的监督体系，加强事前、事中及事后的全过程监督。海南省民政厅或各地政府应定期组织全面检查，并不定期进行抽查，还可以在公建民营养老机构内设置监督职位并定期轮换监督人员，按照“谁处理谁负责，谁主管谁监督”的要求，明确职责分工。另外，还要建立公建民营养老机构信息披露制度，结合“互联网+”建立海南省内的公建民营养老机构信息平台，将机构信息、发展状况、监督结果向社会公开。

(二)民方：专注运营与服务，做好“划桨”工作

1.以老年人需求为导向，明确养老机构福利性

首先，运营方要明确养老机构福利性的功能定位。公建民营养老机构作为非营利性养老机构，其服务对象应该是“三无”老人、低收入老人、经济困难的失能半失能和重度残疾老年人等弱势群体。运营方要摆正市场定位，先满足弱势老人的需求，再接受社会经济状况较好的老人群体入住，在同等身体条件下，应优先收住经济困难等有特殊情况的老人。

其次，以福利性为前提的同时，确保专业性要求不能降低。服务水平方面，要按照基本养老服务的标准严格确定养老服务的项目内容、服务标准水平，加强岗前培训，保证服务人员都能“持证上岗”；收费标准方面，运营方可根据实际成本在政府所划分的合理区间内自主定价，如根据入住老人的护理级别梯度化定价，但要坚持在非营利原则的前提下进行，基本收费标准应当不超过当地城镇企业退休职工月平均养老金；基础设施方面，要坚持适度原则，以满足老人日常和特殊需求为标准，避免为强调示范性和攀比高端养老机构导致出现铺张浪费和过度奢华现象。

2.提高运营管理水平，加强运营反馈

第一，要完善自身建设，逐步提高机构运营管理水平。一要实现制度化管理，通过学习国内外优秀的经营理念，撷取运营良好的公建民营养老机构的经验，制定包括服务流程、安全管理、绩效管理和财务管理等覆盖全面、内容细致的有章可循的制度规范，并在实施过程中根据本机构实际运营情况及时修订。二要实现系统化管理，在机构规章制度的指导下，统一协调机构内各部门、各岗位的服务工作。机构负责人应加强系统化管理知识的学习，还可以引入职业经理人参与管理。三要实现标准化管理，制定服务和设备管理标准，将各项细节工作的开展予以明文规定。

第二，要遵守政府政策规定，反馈和提升运营效果。运营方一要主动公开其运营成效和经营状况，配合政府和社会的监督，完善机构规章制度，定期公开机构资金投入的使用情况和财务状况，做到使用资金的透明化；二要虚心听取老年人、家属和内部工作人员及社会各界的合理建议并积极采纳，以提升机构的运营管理水平。

六、结论

如何更好地应对养老问题已经成为当今政府和全社会广泛关注的焦点，这一问题事关千家万户，养老水平的高低是检验我国社会保障体系是否完善的标准之一，同时也是构建和谐社会的必要组成部分。养老机构公建民营模式为其提供了很好地解决思路，但也面临诸多考验。

通过对海口市H 养老院进行的案例研究发现：海口市H 养老院存在因逐利定位偏离福利性质，人员专业性不强、素质不达标的问题，这些问题如果不及时解决会导致H 养老院公建民营模式的跑偏、变形。究其原因，主要是机构的公益性与企业的商业性间存在矛盾；相关政策不够细化、全面，指导性不足；政府监督职能发生“缺位”，对机构运营的管理乏力。

结合新公共管理理论中引入市场竞争机制、打造有限政府、加强绩效管理的主张，对所出现的问题提出解决对策建议：作为“公”方的政府要积极转变职能，做好掌舵工作，以需求为导向，完善对公建民营养老机构的顶层规划；构建运营保障体系，加强对公建民营养老机构的评价与监督。作为“民”方的运营方要专注运营与服务，做好划桨工作：以老年人需求为导向，明确养老机构福利性；完善运营管理水平，加强运营反馈。“公”方和“民”方相辅相成、互为联系、互相影响。养老机构公建民营的发展离不开国家政策的引导支持和政府的监督管理，也离不开企业自身规范有效地运营，政府的政策和监管体系只有在养老机构的运营中才能体现和完善。因此，公建民营养老机构的健康发展需要二者通力合作、互相协助，才能实现共赢，促使公建民营模式取得最大效用。