发挥地方人大立法职能为基层社会治理提供有效制度供给

□刘晓东 杨小龙

基层是社会治理的重心所在、基础所在，提升基层社会治理水平是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要环节。法律是治国之重器，良法是善治之前提。推进基层社会治理离不开立法的引领、推动、规范和保障。近年来，潍坊市人大常委会的立法实践表明，地方人大立法已经成为基层社会治理制度供给的重要来源和可靠保障，是解决基层治理难题、实现基层治理现代化的必要手段。

一、地方人大立法为基层社会治理提供制度供给的特征与优势

（一）贴近基层生活实际，根源于基层治理需要。

设区的市地方性法规是贴近基层生活实际、体现基层社会治理特色的规范性文件。与具有顶层设计意味的国家和省一级立法不同，设区的市地方性法规多了一点“草根”色彩。由于来自基层，出身“草根”，使它天然克服和摆脱了上级政策或上位法在施行中可能遇到的与基层实际“水土不服”的不足，具有较强的可操作性和执行力。

（二）以实施性制度供给为主流，以责任落实为重点。

设区的市地方立法作为基层立法活动，结合基层实际，补充、落实好上级政策和上位法是它的主要任务和使命，实施性制度供给是设区的市地方立法治理制度供给的主流。地方立法是细化立法而不是转化立法，起草好政府部门职责分配的制度设计，抓好责任落实关，是设区的市地方立法应当始终秉持的原则。

（三）以实用为目标，讲求“小快灵”。

设区的市地方立法直接面对基层社会治理，必须讲求制度供给的实用性，以问题的解决作为衡量立法质量的关键。在立法题目的选择上，主张“开口要小、挖掘要深”，推崇一事一例的“小切口”立法，不追求大而全的综合性立法。同时，为节约立法成本，减少重复立法，设区的市地方性法规提倡简易体例结构，有几条定几条，多做细化、量化、具体化的规定，重在解决实际问题。

二、存在的问题与难点

一是上级政策与上位法规定相抵触，法规制度设计难于执行。

在上级政策与上位法规定出现不一致甚至相抵触的情况下，设区的市地方立法按照“不抵触”的原则，多是执行上位法的规定作出制度设计。但这种在政策和上位法矛盾没有得到解决时强行取舍作出的制度安排，在实践中也会遇到难于执行和落实的情况。以《潍坊市供热条例》第十条“供热设施的建设资金，并入城市基础设施配套费”为例，按照《山东省供热条例》的规定，供热设施的建设资金，应当纳入城市基础设施配套费，由房地产开发企业按照规定缴纳，专项用于供热设施的投资建设。但根据预算法的规定，政府基金（配套费属于政府基金）只能由全国人大常委会授权国务院有关部门依法设立，到目前为止，国务院财政部还没有出台将水、电、暖、气设施建设资金纳入城市基础设施配套费的规定，对各地方将水、电、暖、气设施建设资金纳入配套费的一些实践探索，也多次采取国务院行政督查、规范性政策文件的形式责令各地方进行整改。因此潍坊在进行供热立法时，一方面供热设施的建设资金来源问题是一项关键的制度设计，必须在条例中有所交待，另一方面，如果按照实践中的做法则违反上位法的规定，而照搬上位法的规定则又无法落实执行。

二是综合行政执法体制改革一定程度上增加了立法制度设计成本。

综合行政执法体制改革目前在基层正在加紧推行中，其维护行政相对人的合法权益、规范政府部门执法行为的改革初衷应当予以充分肯定。但目前阶段也存在不少问题，一定程度上增加了立法制度设计成本。由于日常监管与执法权相分离，管理权仍在行政主管部门，执法权相对集中于综合执法单位，使得立法在针对违法行为设定法律责任时，实施主体不好确定。

三、改进地方人大立法为基层社会治理提供制度供给的对策与方向

（一）坚持和完善党对立法工作的领导，重视和发挥政府在法规起草中的作用。

实践证明，坚持和完善党对立法工作的领导，争取地方党委对立法工作的支持，决不仅仅是一种政治表态、一个政治口号，而是地方立法顺利有效开展的根本保证，是人大发挥立法主导作用的坚强后盾。政府部门掌握行政资源、拥有专业优势和执法经验，其对立法工作的参与程度是决定地方性法规制度设计能否言之有物、行之有效的关键。立法是一项系统工程，“党委领导、人大主导、政府依托、各方参与”的立法工作格局，每个都无可替代，一个也不能少。以潍坊为例，要用好市委全面依法治市委员会立法协调小组这个平台，建立重要立法争议事项协调机制，适时出台重大立法事项表决决定办法，保证党委决策部署和工作安排在立法领域的落实。秉持有所为、有所不为的原则，发挥人大立法主导作用，压实起草责任，保证使法规草案在一审前就基本成熟。

（二）加快立法步伐提高立法效率，逐步建立起具有本地特色、适应治理需要的地方性法规体系。

进一步加强和改进立法工作，加快形成完备的法律规范体系，是当前地方人大及其常委会的一项重要任务使命。设区的市人大常委会应当顺应新时代新要求，紧跟省、市委部署，在保证质量的前提下科学把握法规立项、审议、表决的流程和节奏，加快立法步伐，提高立法效率，实现立法工作大提速。完善立法及时推进基层治理的路径，对基层治理急需落地的，尽快通过立法予以保障；对基层治理需要先行先试的，及时作出鼓励改革探索的决定；对探索形成的好经验好做法，及时上升为相关法规，复制推广改革成效。

（三）以有效、管用为目标，着力增强立法制度设计的有效性。

坚持“可操作”的精细化立法思路，将有效管用作为设区的市地方性法规的鲜明特征，法规制度设计能具体就具体，能明确就明确，能量化就量化。按照权责一致的原则，在设定行为规范的同时设定相应的法律责任，增强法规制度刚性。注重问题导向、需求导向，以小切口推进立法，准确回应基层治理重要领域、关键环节、监管重点的立法需求。采取灵活多样的立法形式，综合运用制定地方性法规、作出法律性问题决定、一揽子打包修改法规、针对专项问题开展“组合拳”式立法、作出询问答复等方式回应基层治理需求。

（四）创新完善民主立法工作机制，整合、凝聚各方面力量共同参与地方立法。

尊重人大代表在立法工作中的主体地位，注重发挥好有专业背景和专业特长代表的作用，完善代表联名提出法规案等代表参与立法途径。进一步改进法规草案公开征求意见和意见采纳反馈机制，加强法规起草、审议机关与群众的对话和沟通，改变以往单向征集和听取意见的做法，对相对集中的意见未予采纳的，应当进行说明。支持立法咨询专家、立法研究服务基地、立法学研究会开展活动，为地方立法提供外脑支持。加强市、县两级人大立法工作联动，通过联合立法调研、委托特定立法问题研究、面对面听取立法意见建议等形式，推进县级人大、镇（街道）人大（人大工委）参与地方立法工作。积极稳妥推进基层立法联系点增点扩容工作，举办基层立法联系点负责人素质能力提升培训班，将基层立法联系点打造成立法机关与基层群众之间沟通联系的重要纽带，及时了解基层治理立法诉求，回应基层治理立法期盼。