审计助力实现“双碳”目标的路径探讨

■徐悦 陈希晖

一、“双碳”目标及其主要任务

随着各国二氧化碳排放，温室气体猛增，全球气候变化问题日益凸显，在这一背景下，世界各国以全球协约的方式减排温室气体，中国由此提出碳达峰和碳中和目标，具体而言，到2030 年，经济社会发展全面绿色转型取得显著成效，重点耗能行业能源利用效率达到国际先进水平，二氧化碳排放量达到峰值并实现稳中有降，到2060 年，绿色低碳循环发展的经济体系和清洁低碳安全高效的能源体系全面建立，能源利用效率达到国际先进水平，碳中和目标顺利实现。

围绕“双碳”目标的实现，我国“双碳”“1+N”政策体系逐步完善，其中“1”即为《中共中央国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》（以下简称“《意见》”），覆盖碳达峰、碳中和两个阶段，为实现“双碳”目标制定了“时间表”“路线图”，《意见》明确部署推进经济社会发展全面绿色转型、深度调整产业结构、加快构建清洁低碳安全高效能源体系、加快推进低碳交通运输体系建设、提升城乡建设绿色低碳发展质量、加强绿色低碳重大科技攻关和推广应用、持续巩固提升碳汇能力、加快构建清洁低碳安全高效能源体系、健全法律法规标准和统计监测体系和完善投资、金融、财税、价格等政策体系10 个方面31 项重点任务；“N”为碳达峰实施方案和保障政策，包含各地区按照方案要求因地制宜地制定各地区碳达峰行动方案。

“十四五”国家审计工作发展规划要求领导干部自然资源资产离任审计要重点关注碳达峰、碳中和等重大任务落实情况，生态文明建设政策落实情况，审计要重点关注碳排放碳达峰行动推进情况。相应的，地方审计机关“十四五”审计工作发展规划也做出了同样的要求，开展“双碳”审计成为审计机关新的业务增长点。

二、开展“双碳”审计的内容和重点

“双碳”工作是一项多维、立体、系统的工程，推进“双碳”审计全覆盖，是新时期对审计提出的新任务，也是落实审计法提出的构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系的必然要求。通过将“双碳”审计事项融入到政策落实跟踪审计、财政审计、专项资金审计、工程建设审计、资源环境审计等各类审计项目，充分发挥审计监督作用，促进政策贯彻落实和不断完善，促进各项重点任务顺利完成，促进“双碳”目标的顺利实现。具体而言，在审计项目中应关注以下内容：

1.“双碳”政策措施落实情况。

“双碳”工作“1+N”政策体系从国家层面进行统筹，多领域、多层级、多行业分类施策又环环相扣，审计应围绕政策促进经济社会发展转型、能源绿色低碳发展、促进节约资源和保护环境的产业结构、生产方式、生活方式、空间格局总体目标实现情况，沿着“政策-项目-资金”主线开展政策跟踪审计，全方位、全链条、全环节监督政策措施落实情况。一是以问题为导向，反映政策执行不到位和执行效益不高等情况，分析政策执行不到位和政策落实效果未达到预期的深层次原因，揭示体制机制制度性问题，推动政策不断完善。二是广泛收集“双碳”审计中发现的可操作、可复制、可推广的先进经验做法，通过以点带面，促进政策更好地落实。

2.“双碳”工程项目建设、运行管理和效益情况。

根据《2030 年前碳达峰行动方案》部署，要开展能源绿色低碳转型、节能降碳增效、加快绿色交通基础设施建设等行动，新能源基地和基础设施建设及改造工程等方面投资力度不断加大。审计应对各项重点工程开展全过程跟踪审计，强化对项目立项、管理、资金拨付、使用及工程决算等环节的监督，做到关口前移、全程监控，在全过程跟踪审计过程中找准工程建设的薄弱环节，规范工程建设行为，提高工程建设管理水平，促进工程项目按时保质保量完成，发挥预期效益。

3.“双碳”资金使用和效益情况。

按照《意见》要求，完善投资政策、激发市场主体绿色低碳投资活力，国有企业要加大绿色低碳投资，积极开展低碳零碳负碳技术研发应用；构建与“双碳”相适应的投融资体系，引导银行等金融机构为绿色低碳项目提供长期限、低成本资金，鼓励开发性政策性金融机构按照市场化法治化原则为实现“双碳”提供长期稳定融资支持；完善财税价格政策，加大对绿色低碳产业发展、技术研发等的支持力度，各类资本投入规模将逐步加大。为保障资金安全，提升资金管理水平，提高资金使用效益，审计应通过财政审计和专项资金审计，审查各级财政资金和社会资金投入、分配、管理、使用和效益情况。

4.领导干部落实“双碳”责任制情况。

“十四五”国家审计工作发展规划中要求，以加快推进绿色低碳发展、改善生态环境质量、提高资源利用效率、助力美丽中国建设为目标，全面深化领导干部自然资源资产离任审计。新时期，推进绿色低碳发展是资源环境审计的重点任务，在开展自然资源资产离任审计时，应关注各地各部门贯彻落实中央和地方“双碳”工作决策部署情况、目标任务完成情况、相关资金管理使用和项目建设情况等，治已病、防未病，促使领导干部完整准确全面贯彻新发展理念，树牢绿色发展理念和正确政绩观，促进落实“双碳”任务。

三、审计助力实现“双碳”目标的路径探索

结合“双碳”审计内容和重点，可以从做实做深研究型审计、加强联动和跟踪审计力度、构建立体监督体系、运用大数据审计、加强审计队伍建设和监督协同六个方面提升“双碳”审计效能，推进审计全覆盖，助力“双碳”目标实现。

1.做实做深研究型审计，将研究贯穿“双碳”审计全过程、各环节。

开展研究型审计，把研究贯穿“双碳”审计实施全过程、各环节是提高审计质量的重要途径。立项阶段，以政治战略为切入点，深入学习研究中央和地方关于“双碳”工作战略部署，全面掌握各地实现“双碳”目标过程中的发展导向、发展水平、发展进展和发展管理，领会各项任务的关键环节，根据“时间表”和“线路图”，建立“双碳”审计政策库、项目库、资金库、审计对象库，按照重要性原则，编制审计中长期规划和年度审计项目计划。实施阶段，围绕“双碳”工作各项目标，开展审计调查，确定各类审计项目的审计事项和重点，学习掌握《中国双碳大数据白皮书》等建立的定性、定量分析评价体系，研究审计方法，编制研究型审计实施方案。审计过程中，盯紧关键环节，加强过程控制，增强审计穿透力，有效提升审计工作质量。报告阶段，将审计查出问题作为课题研究，深入分析问题产生的深层次原因，进而提出解决路径，为促进“双碳”工作不断完善发挥审计建设性作用，更好地服务党委、政府宏观决策。

2.加强联动和跟踪，开展全覆盖“双碳”审计。

“双碳”审计以多层级、多部门单位为审计客体，“双碳”政策执行和资金拨付、使用“链条”长、体量大，任务实施时间跨度长，要实现“双碳”审计全覆盖，需要对各级各类审计对象开展全面跟踪审计。一是要采取上下联动方式开展一条鞭审计项目，上级审计机关整合各层级审计资源，配备与审计工作任务相适应的审计力量。上级机关统一制定方案，围绕审计内容和重点精心组织实施“纵向到底”的审计，关注政策落实的全链条、各环节和项目资金使用全过程，形成“双碳”审计属地全覆盖；二是通过持续开展跟踪审计，按季度反映审计结果和前期发现问题整改情况，形成“双碳”审计时间全覆盖。

3.以国家审计为主导，构建立体“双碳”审计监督体系。

“双碳”工作中，国家审计、社会审计和内部审计发挥着不同审计监督和鉴证作用，各有其优势和不足，构建以国家审计为主导，三大审计主体协作体系是提升审计监督效力的有效手段，也是落实审计法要求的扩展审计监督范围、推进审计全覆盖的客观要求。国家审计机关在开展“双碳”审计时，可以充分运用内部审计机构出具的“双碳”制度建设、目标任务合规及效益情况审计报告和社会审计机构出具的企业碳排放信息及相关经济活动情况审计报告，拓展审计监督的广度，提高审计效率，同时应加强对内部审计和社会审计的指导，不断推动发挥各审计主体效能，形成审计监督强大合力。

4.加大科技投入，通过“大数据”提升审计效率。

信息化时代，为便于管理和监控，大数据不断运用到“双碳”工作之中，发改、环保、农业、科技等主管部门管理的信息系统数据将会是审计的对象，在“双碳”审计项目中，“集中分析、分散核查”将是“双碳”审计的常态。审计机关通过与主管部门联网或定期采集数据的形式获取“双碳”工作相关业务数据，在对数据进行处理、转换后开展集中数据分析得出审计疑点，并将审计发现的疑点下发审计组分散核查，实现实时审计在线监督。对于成熟的审计方法可固化为审计分析模型在审计系统内推广运用。根据“双碳”工作特点，各类卫星定位系统、环境监测等技术方法将广泛运用于审计中，审计部门应加强科技投入，学习先进技术方法，必要时聘请专业机构参与开展审计，提升审计效率。

5.加强队伍建设，建立“双碳”审计专家库。

“双碳”审计涉及领域多、专业性强，加强审计队伍建设，提高审计队伍碳审计知识和技术方法才能适应审计工作的需要。审计部门可以通过内部和外部两个途径充实“双碳”审计队伍。采取建立外部专家库等形式弥补“双碳”审计专业知识的不足，根据需要邀请专家学者指导审计工作，专家学者就审计内容和重点、审计方法运用、审计结论提出专业性意见，确保审计方向精确、审计方法有效、审计结论科学准确。在审计过程中，通过专家的指导，审计人员也将加深对专业知识的学习和理解，丰富“双碳”审计理论知识、提升审计实践能力，从长远来看，这也是“双碳”审计人才培养的路径。采取碳审计职业培训和招录碳交易师、碳审计师、碳资产管理师等专业人员的方式，完善审计机关内部人才结构，提升审计人员胜任能力。

6.加强监督协作，促进“双碳”工作提质增效。

《意见》要求，各地区要将“双碳”相关指标纳入经济社会发展综合评价体系，增加考核权重，加强指标约束。基于审计的独立性、权威性、公正性特点，审计结果和审计查出问题整改情况可作为监督和考核的重要内容。审计机关可加强与监督考核部门的协作，一是根据审计结果，加大对审计中发现的重大违法违规行为的移送力度，使得审计发现的问题得到有效处理；二是对审计发现的普遍性、苗头性和制度性问题，通过审计专报形式上报，使问题得到及时纠正；三是定期将审计查出问题通报相关主管部门，促进相关被审计单位积极落实审计整改。通过以上协作，促进被审计单位高度重视，推动“双碳”任务高质量落实。