新时期行政事业单位的内部控制制度完善策略探析

张荣珍 福建省建瓯市财政局

引言

随着经济社会快速发展，各个领域都迎来全新发展形势。行政事业单位作为履行社会职能组织，在新时期也面临严峻的市场竞争压力。通过完善内控制度可提升单位资金安全管理水平，推动事业单位快速有序发展。

一、行政事业单位内控特征

由于企业性质等的不同，行政事业单位的内控与企业也存在明显差异，主要集中于以下方面：其一，内控目标差异；由于行政事业单位是提供公共服务的非营利性组织，因此其内控的根本目标在于提升服务效率和服务质量；企业则是以营利为目标，强调经济效益最大化，故而，实施内控目标即实现企业预期经济效益目标，推动企业高效有序发展。其二，内控重视程度偏低；行政事业单位管理者注重单位社会形象与社会效益，部分管理者普遍不愿用制度约束自身权利，所以忽略内控建设。企业内控运行成效则与经济效益得失有着紧密联系，如果内控失效，则会严重影响企业经济效益，各项管理活动陷入混乱，所以企业十分注重内控建设。其三，内控原则差异；两者在制衡性、重要性、适应性等内控原则上大体相同，二者不同之处即遵守不同成本效益原则。其中，对于行政事业单位来说，其在日常财务过程中，一般较少考虑费用、成本等因素，也不会因为这些因素而忽略内部控制的重要性；企业则由于自负盈亏，因此会充分考虑成本、花费、收入等各类因素。同时，在项目决策时，也会充分考虑相关因素。其四，内控范围广泛；行政事业单位内控包括单位内控以及涵盖政府采购、预算、收支、建设项目、资产控制、合同等经济活动在内的业务层面内控。与此同时，部分事业单位下属单位较多且性质各有不同，如部分单位实施企业管理，部分单位则与机关单位相同，兼具行政事业的性质。其五，财务核算体系复杂；对行政事业单位来说，不仅仅需要考虑非营利组织相关会计核算，还需要兼顾考虑进行企业化管理时的相应管理措施，因此，其核算时候的复杂程度，要比只是单纯考虑会计准则的企业要复杂。其六，内控监督不同；对于行政事业单位来说，其主要设置内部审计岗位，以及纪检监察机关，通过这两个岗位来进行监督，监督的主体和对象为事业单位及其上级部门；对企业来说，主要设置内部审计岗位，但是可以定期聘请会计师事务所来进行外部审计，尤其是上市企业，其需要定期发布经过审计的财务报告并对外披露，向社会公众及投资者公开。

二、行政事业单位实施内控必要性

结合众多经验教育可得知，行政事业单位实施内控有利于保障其职责实现与权利安全行使，推动行政事业单位快速稳定发展。所以，行政事业单位实施内控有以下几点必要性；其一，预防贪污腐败；预防贪污腐败的有效方式之一即内控，健全完善的内控制度，遵循法律规章制度办事，预防和避免事业单位人员出现渎职、失职、以权谋私以及滥用权力等行为，杜绝违法违纪行为的同时提升行政运行效率。其二，增强风控能力；建立完善内控部体系梳理事业单位经济业务流程，从中寻找不利于企业运行和发展的风险因素并采取相关应对措施，使单位财务管理活动与各项决策趋于规范化与科学化，降低工作随意性，强化风控能力，保证每个重要环节处于高效监控中。其三，国家政策与法律法规要求；国家财政部门早在2000年时颁布内部会计控制规范并在此基础上针对不同单项业务颁布控制规范，主要包括采购与付款、销售与收款以及货币资金等。2008年则继续颁布企业内控规范及其相关指引，2011年则拟定行政事业单位内控规范并面向国家机关部门、社会公众征求意见，由此说明，对于事业单位而言，强化内控是国家政策走向与法律法规要求。其四，保证财务数据可靠真实；行政事业单位具有为社会提供服务的性质，社会公众均为企业利益获益者，凸显公开真实财务数据重要性与必要性。健全完善内控制度规定，合理设置岗位与明确职责，严格按照规章制度合理开展业务处理程序，由此形成完善的内控系统，减少舞弊行为与错误信息发生率，有效保证财务数据可靠性与真实性。其五，提升事业单位科学管理水平；近年来，行政事业单位频繁出现各种风险与问题，不仅给国家造成损失，更严重影响行政事业单位健康有序发展。单位内部管理存在问题多与非健全内控制度，未有效执行制度，风险防范意识薄弱以及内控监管形式化等有关，所以健全完善内控制度可达到预算合理、防范风险以及有效使用资金等目的。

三、行政事业单位内控制度实施现状

（一）风险意识薄弱，应对措施不当

行政事业单位性质不同于企业，后者因以营利为目的，需要在生产经营中需合理控制风险，所以事业单位风险意识薄弱。多数行政事业单位未针对结合自身实际情况建立完善风险评估机制，未能做到定期梳理事业内部业务活动中存在的风险点，造成未能及时改善部分非合规制度行为，甚至部分管理人员潜意识认为是常规做法。即使每年由上级部门或单位内审机构检查，但在检查中倾向于对财务审计，行政事业单位财务工作内容与方式简单，问题较少。与此同时，大部分行政事业单位均响应国家提出的反腐倡廉要求强化廉政风控建设，基于廉政角度对事业单位各方面存在风险进行梳理并提出风险对策。然而识别和应对内控风险存在显著差异且过于片面，例如采取内部公开预算信息等风险控制方式，部分事业单位受诸多因素影响并未在事业单位内部公开部门预算计划与额度。

（二）内控环境薄弱，人才队伍不足

行政事业单位内控环境与单位领导的重视程度相关，具体内容包含：组织架构是否合理、各个处室之间在重大决策时的流程是否透明、机制是否合理等。目前，很多行政事业单位已经伴随《规范》的颁布实施，而逐渐落实内部控制措施，并将之作为核心内容，然而，在实施主体的意识深处，是否切实理解内部控制制度重要性则不得而知。内控为整个行政事业单位、全体工作人员参与其中的事项，若事业单位管理者自身无法积极推动内控工作，相关部门在开展工作中必然会陷入困境，不能保证事业单位所有工作人员均能积极参与和高效配合。部分规模小、人数也不多的行政事业单位，未能在重大的决策上建立充分的议事和决策措施，存在高层管理人员全权决定现象。事业单位所设置的相关监督审计部门未能发挥其职能，上述问题会使行政事业单位面临风险。此外，大部分行政事业单位受限制限额等因素影响，财务工作人员数量稀少，有时会由一人兼任内控岗位多职务。此外，财务工作人员在日常工作中，长期从事记账、报销等简单重复性工作，缺少内控专业知识积累，难以完成内控制度相关梳理和复杂性分析工作。与此同时，大部分行政事业单位未针对内控部门编制单独岗位责任制，经常出现一个科室所有人负责完成该部门任务，未将具体责任与权利落实至人员与岗位，进而工作人员因权责模糊而消极对待工作，遇事相互推诿。

（三）内控制度不全，业务软件独立

部分行政事业单位规模少且业务少，制度不健全，已制定的规章制度多为原则性与要求性文字表述，并未细化至如何操作，由此可见，编制制度目的在于完成上级检查任务。很多行政事业单位未开展对外投资与建设项目等业务，故而潜意识认为没有必要建立相应规章制度，也是众多事业单位普遍存在的问题。行为需要制度作为指导，若需要做事时再建立制度则于事无补。虽然部分事业单位设置健全制度，然而却缺少系统化和规范化，例如针对评价与监督制度，并未制定制定政策文件，而是在类似规章制度中夹杂相关要求。与此同时还有常见问题即虽然有文字性等制度指导，然而却未绘制详细业务流程图。流程图意义即清晰理解业务流程指导与控制，大部分事业单位认为流程编写具有一定难度，多与相关人员不具备相关专业技能有关，或部分事业单位设置的业务流程中间环节缺少岗位与工作人员审批，降低内控力度。随着科学技术的发展，目前，很多行政事业单位在逐步尝试进行信息化，内控方面也在进一步尝试。通过固化各类内控制度来规范单位内部各类活动，避免人为因素对内控工作造成干扰，落实制度规范。行政事业单位可为相关管理者与工作人员开放权限，以可视化界面控制业务流程。然而当前大部分行政事业单位并不具备信息化能力以及相关系统，虽购买相关软件，但信息间无法共享，各个业务软件仅能发挥辅佐效能，缺少控制性，影响事业单位开展内控水平。

四、新时期行政事业单位完善内控制度策略

（一）完善内控体系设计

各级财政部门需结合所在地区实际情况并以《单位内控规范》等相关内控制度为载体的基础上制定符合实际情况的行政事业单位内控制度，促使行政事业单位在内控方法与技术方面均有章可循，也由此形成内部结构与岗位设置科学合理且各个岗位相互制约的内控机制，避免以往存在的缺乏健全监督机制以及权责模糊等一系列问题。行政事业单位通过对经济活动发展关系进行梳理，强调内控重要性与必要性，在各项经济活动中贯穿内部控制，结合单位实际情况制定科学合理且高效的内控策略，为抵御相关风险奠定基础。基于行政事业单位可持续发展层面分析，每年开展经济活动风险评估工作，有效评估事业单位发展过程中存在相关风险，以书面报告形式将风险评估结果提交至单位管理者。若单位管理要求标准、经济活动与外部环境等因素存在较大变化则对重新开展评估。建立监督机制体系，充分发挥相关决策机制效用。健全如采购管理、合同管理、预算业务管理等关键岗位责任机制，在充分了解岗位工作内容与责任分工的基础上全面发挥监督机制效用。建立内控关键岗位人员轮岗制，若未能满足事业单位制定的审计工作标准，那么则需通过相关措施进行填充。

一般内控包括风险评估与控制方法两方面，准确分析行政事业单位在开展业务活动时所面临风险并挖掘对单位产生较大影响的风险因素，再制定解决方案，从而降低风险，达到内控建设目标。事业单位面临风险分为单位与业务两方面，其中单位风险即单位未设置科学合理的管理体制，管理层缺乏廉政意识，信息畅通性不足，导致单位面临风险。该层面风险普遍表现为事业单位相关管理人员滥用职权、贪污腐化、资金管理混乱等。业务风险则集中于收支业务、政府采购业务、预算业务、合同管理、资产管理等各项经济活动未能根据预期控制目标运行所产生的一系列非确定因素。在评估单位层面风险时需注重以下情况，加强内控工作组织，明确各部门职责，考察单位经济活动决策、执行与监督情况，是否明确划分活动职责，是否设置科学合理的内控监督体系以及是否落实岗位责任制等。在评估业务方面风险时则需加强预算管理，事业单位各个部门在预算编制时需相互交流合作，要求资产分配与预算编制对应，预算满足标准额度，预防超支现象，保证编报的有效性、完整性、准确性以及及时性等。

（二）加强内控制度执行

我国行政事业单位内控无法有效发挥作用的原因之一即未高度重视内部控制执行情况，所以事业单位需在遵循《单位内控规范》要求的基础上使相关发展与有效性、均衡性、全面性等相契合。结合相关问题制定科学合理的解决方案，同时根据事业单位业务活动完善内控制度，进一步满足相关工作发展要求。内控建设基础与前提即良好内控环境，也是落实内控制度的关键所在。而实现这一目标的关键即事业单位管理人员的思想态度，若管理人员对内控制度执行高度重视，必然会有效推动内控工作。行政事业单位可针对内控活动建立领导小组，由事业单位主要负责人担任组长并成立内控建设部门，为整个事业单位阐述落实内控制度的重要性和必要性，从而获得管理者与部门工作人员的全力配合，推动内控建设活动高效有序开展。关键岗位人员素质在内控制度执行中发挥着重要作用，人员业务水平与道德素质高度会对内控工作开展与成效产生直接影响，所以需打造高水平人才队伍。除了组织现有工作人员参与业务技能培训与思想教育，还可对外招聘综合素质过硬人才，为改善行政事业单位内控环境以及执行内控制度提供强有力的人力保障。

（三）强化单位内控监督

基于理论层面分析，内部审计在内控工作体系中发挥重要作用。科学合理且有效的内控评估工作可有效保障正常工作秩序，即使《单位内控规范》全面描述内部审计工作职责，然而当前行政事业单位设置的内部审计部门未能较好地实现独立工作，还会受外界因素影响。通过设置监督与检查等部门能全面满足相应工作需求。内部监督为有效机制建设措施，有利于全面发挥自身具备的监督管理效用。所以，行政事业单位需建立健全岗位监督机制，避免在发挥相关权责效用时受到影响。内部监督检查与自我评估在整个阶段内发挥重要作用，事业单位可运用定期与非定期结合方式对对应岗位员工设置情况进行考察，一旦发现问题及时处理，保证行政事业单位高效稳定运行。

结语

总之，完善内控制度对行政事业单位发展有着重要促进作用，降低滥用职权、贪污受贿以及舞弊等不良现象发生率。通过建立完善内控体系与制度帮助行政事业单位控制运行成本，提升事业单位工作质量与水平，对更好地推动事业单位发展有着重要的现实意义。