论“一事不再罚”原则及其在纤检行政执法中的运用

文/潘仲昌 武延龙

2 021年1月22日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议上新修订的《行政处罚法》第二十九条，重申了行政法学界一事不再罚原则，其内容是：对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的，按照罚款数额高的规定处罚。“一事不再罚”是行政处罚的基本原则之一，新法对该原则重申并进一步完善，无疑会对新形势下纤检行政执法工作产生重要和深远影响。现就该原则及其在纤检行政执法中的应用，作者尝试从以下几方面论述，提出自己的意见和建议，以期抛砖引玉。

一、何为一事

作者认为，如何界定“何为一事”应结合法理学基本原理。事，从本义上讲是指自然界和社会中的现象和活动，也就是说，事实包括事件和行为，以此而论，法律事实包括法律事件和法律行为。法律行为是指行为人实施的能产生法律效果的意志行为。法律事件是指法律规范规定的、不以当事人的意志为转移的客观事实。从行政处罚的性质上来看，行政处罚只针对相对人的违法行为，不可能针对法律事件，因此，在一事不再罚原则中的一事，当然是指违法行为，也就是一个违法主体实施的一个或一次违法行为。

如何界定一个违法行为而不是多个违法行为，并不是一个简单的问题。有的违法行为，在做出之时的瞬间就结束了，例如违法殴打他人、恶意伤害他人身体或财物等。当打人者或破坏者动作做出、造成人身伤害或财务损坏的瞬间，违法行为就已经完成；有的违法行为具有持续状态或延续状态特征，例如使用国家明令禁止的棉花加工设备，这种违法行为一般是以一种持续状态存在的；有的行为是以不作为的形式出现的，例如纤维制品生产者未履行对用于生产的原辅材料进行进货检查验收和记录义务等等。因此，如何界定“一事”，作者认为应当从违法构成上进行界定，能充分满足一次违法行为构成要件的事实就是一个违法行为，以此类推。行政违法行为的构成要件包括：一是实施了违反行政法律规范的作为或不作为；二是违法作为或不作为具有社会危害性；三是相对人适格，即具有相应承担行政责任的能力；四是违法作为基于过错（相对要件）。

关于违法既遂、未遂的认定。违法既遂指当事人的行为具备某违法行为的全部构成要件。如棉花经营者隐匿、转移被棉花质量监督机构查封、扣押的物品，从着手隐匿转移到完成转移，整个过程完成算既遂。对既遂行为，应将整个过程视为“一事”（一个行为），不能再区分预备、实施、完成等数个违法行为分别进行处罚。违法未遂指已着手实施违法行为，但是由于行为人意志以外的原因导致违法行为终止，无法再继续实施。如使用国家明令禁止的棉花加工设备，已着手开始启动棉花加工设备，但由于突然停电而导致该违法行为没有进一步实施。

关于连续违法行为的认定。连续违法行为指基于同一违法故意，连续实施数个独立的违法行为，触犯同一法律规范的情形。显然，连续违法行为由两个或两个以上违法行为组成。如伪造、变造、冒用棉花质量凭证、标识、公证检验证书、公证检验标志。是否认定为连续行为，应当以行政机关发现并作出处理决定作为界定是否属“一事”的标准。行政机关发现违法行为连同以前数次连续行为，界定在“一事”范围内。如果违法行为被发现并接受处罚后再实施连续违法行为，则按上述原则界定为新的“一事”进行处理。

关于继续行为的认定。继续行为指某种违法行为从开始到终止前，在时间上一直处于继续状态。如学生服使用单位违反《纤维制品质量监督管理办法》第十九条规定，未履行检查验收和记录义务或未按规定委托送检。因为继续行为从行为开始到行为结束一直处于不间断、不中止、不停止的继续进行状态，应界定为“一事”，这种情况在不作为违法行为中比较常见。

关于牵连行为和吸收行为的认定。牵连行为是指基于同一违法目标，方式行为或者结果性违法行为又符合其他违法行为构成要件；所谓吸收行为泛指一行为是另一违法行为的必经阶段、构成部分或必然结果,而被另一违法行为所吸收。牵连行为和吸收行为都是由两个或两个以上违法行为构成，二者区别在于，牵连行为中的数个行为之间可能不存在必然联系，关联性不强。吸收行为正相反，主行为和从行为之间存在密切联系，甚至不可分割。例如，为了诈骗他人财物而伪造公章，属于牵连行为，伪造公章和诈骗财物一般不存在必然和必要联系，诈骗他人财物也可以不用伪造公章而采取其他手段。但是，为了盗窃上锁汽车内财物而损坏他人汽车，损坏他人汽车和盗窃存在紧密联系，要盗取汽车内财物，以必须损坏汽车为前提条件，所以二者之间是吸收关系，盗窃行为吸收损坏行为。对牵连行为和吸收行为的认定，可以参考刑法学理论上对牵连犯和吸收犯的认定规则，也应当界定为“一事”作出处罚。

二、执法主体问题

新修订的《行政处罚法》第二十九条没有提及执法主体问题，也就是说该规定没有明确指出如果存在多个执法主体是否也适用一事不再罚原则。作者认为，针对当事人的同一个违法行为，无论是单一执法主体还是多个执法主体，只要其中一个执法主体已经给予了罚款的行政处罚，其他执法主体就不能基于相对人的同一违法行为再次给予罚款的行政处罚，总之，一次违法行为都只能给予一次罚款的行政处罚。因为从行政处罚法保护合法权益和维护行政管理的双重目的立法目的来看，行政执法行为的目的应该两者兼顾，但保护合法权益更具有根本性和长远性，因此对当事人的同一违法行为实施一次罚款后，已经对当事人进行了经济制裁，如果第二个执法主体还可以再次给予罚款，那么以此类推，第三个执法主体也可以再次给予罚款。按照这道理，理论上可以对相对人一个违法行为进行无数次罚款，这明显背离了处罚法设立的目的，而且也与过罚相当原则、公平原则相违背，变相地损害了当事人合法权益，极易导致当事人不满情绪，增加社会矛盾，也达不到维护正常行政管理秩序的目的。

三、法条竞合分析

新《行政处罚法》第二十九条规定，同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的，按照罚款数额高的规定处罚。这是关于法条竞合的规定，也是原《行政处罚法》没有的，应当说这一规定是对原一事不再罚原则的重要补充和完善，但该规定只按照罚款数额高的规定处罚，没有详细列明一行为同时违反多个法律规范应当遵循的适用规则，笔者认为这样规定过于简单，试从基本法理出发，作一具体分析。

（一）上位法优于下位法原则。《立法法》第八十八条和第八十九条的规定体现了上位法优于下位法原则。根据这一原则，法律、法规、规章和规范性文件是效力级别依次递减的法律规范，当一违法行为同时违反两个或两个以上不同位阶的法律规范时，不能单纯按照罚款数额高的规定处罚，而是应当选择适用位阶最高的法律规范，也就是遵循上位法优于下位法的原则，不能出现例外。例如：棉花经营者从事棉花收购、加工同时违反了《产品质量法》和《棉花质量监督管理条例》的规定，则优先适用《产品质量法》。

（二）特别法优于一般法原则。特别法优于一般法是指同一位阶的一般法和特别法在对同一违法行为都有规定的情形下，优先适用特别法。例如：棉花经营者加工棉花同时违反了《认证认可条例》和《棉花质量监督管理条例》，《棉花质量监督管理条例》相比《认证认可条例》而言属于特别法，应当优先适用。

（三）从旧兼从轻原则之例外。违法行为发生在新法生效之前，无论新法规定的处罚数额低于或高于旧法，按照新《行政处罚法》规定都应当选择适用处罚数额高的条款进行处罚。这一规定是从旧兼从轻原则的例外规定，既然新法已经颁布，笔者认为执法人员就应当严格这一规定执行，而不能再遵循从旧兼从轻的原则适用法律。

四、一事不再罚之例外

（一）一行为适用不同处罚种类

根据新《行政处罚法》之规定，一事不再罚仅限于罚款这一行政处罚种类，如果一个违法行为违反了行政法律规范，法律规定除了适用罚款之外，还适用警告、没收违法所得和非法财物、责令停产停业等行政处罚，则一并适用，不违反一事不再罚原则。如麻类纤维经营者在麻类纤维经营活动中掺杂掺假、以假充真、以次充好尚不构成犯罪的，由纤维质量监督机构没收掺杂掺假、以假充真、以次充好的麻类纤维和违法所得，并处违法货值金额2倍以上5倍以下罚款。在此规定中就是没收和罚款同时适用。

（二）表面一行为实际多行为

有的违法行为，表面上看似乎是一个违法行为，实际是紧密相连的两个或两个以上违法行为，这种情况下，就应当对多个违法行为进行合并处罚，而不能适用一事不再罚原则。例如棉花经营者加工棉花，使用国家明令禁止的棉花加工设备加工的棉花，经公证检验不合格。从表面看棉花经营者似乎只是实施了生产加工的棉花不合格的违法行为，实际是两个违法行为，一是使用国家明令禁止的棉花加工设备，二是加工的棉花不合格。这种情况下应当分别按照《棉花质量监督管理条例》和《产品质量法》进行处罚，实际上是两个违法行为两个案件，当然也可以将两个案件合为一个，合并处理，合并处罚。

综上所述，随着我国行政法制的健全和社会主义法治政府建设进程的加快，一事不再罚原则在立法中进一步得到修订和完善，其重大意义在于：

（1）有利于更好地保护相对人合法权益。宪法修正案将“尊重和保护人权”写入宪法，表明我国政府更加重视对个人合法权益的尊重和保护。在行政立法中确立完善的一事不再罚原则，则是对以上宪法规定的具体实现，有利于防止行政机关滥用职权、重复处罚，从而更有效的保护相对人的合法权益。

（2）有利于促进社会主义法治政府、有限政府的建立。建立社会主义法治国家，应当首先建立社会主义法治政府、责任政府、有限政府。法治政府是现代文明社会发展的方向，它要求任何行政行为的做出必须有相应法律规范依据。在行政法中规定一事不再罚原则，避免重复处罚，将有效防止行政机关乱作为，提高政府公信力，增强全社会对政府的尊重和信任。

（3）有利于促进我国社会主义法治建设的完善和发展。社会主义法治是一套完整复杂的系统工程，也是一个动态发展完善的过程，其中一项重要内容就是行政法治的不断进步。一事不再罚原则在新《行政处罚法》中得到重申和修订，这是参与新法修订的全体法律工作者和行政法学者们不懈努力和追求的结果，是行政法治不断成熟的标志，也是科学立法的体现。这也从一个侧面反映出我国在社会主义法治建设中表现出的极大诚意和所做出的巨大努力。从长远来讲，对于坚持以人民为中心、实现社会主义民主、维护人民当家作主地位都具有重要意义。