我国社会工作政策的变迁历程和演化逻辑——基于1987—2020年118份国家级政策文本的量化分析

叶 托，余 莉，陈丽丽

（1.华南理工大学公共管理学院，广东广州 510640；2.华南理工大学社会工作研究中心，广东广州 510640）

一、引言

作为扶助困难群体、促进社会和谐的专业服务活动，社会工作在社会治理与公共服务中的作用日益受到政府重视。[1]自2006年党的十六届六中全会做出“建设宏大的社会工作人才队伍”的重大战略部署之后，我国各级政府陆续制定了一系列推动社会工作发展的政策文件。在中央层面，中组部牵头于2011年和2012年先后出台《关于加强社会工作专业人才队伍建设的意见》《社会工作专业人才队伍建设中长期规划（2011—2020年）》等重要政策文件。在地方层面，不少地方政府开始探索借助社会工作力量推动和谐社会建设的创新实践。比如，2008年广州市政府正式在民政局设置社会工作处，并运用政府购买服务的方式在下辖的每个街道均设立一个专门提供社会工作服务的家庭综合服务中心。[2]在2015—2018年间，国务院的《政府工作报告》更是连续4年明确提出，要促进专业社会工作发展。2019年2月，民政部新组建慈善事业促进和社会工作司，进一步强化了推进社会工作人才队伍建设的工作力量。随着政府对社会工作的重视程度不断加深，推动社会工作发展的政策实践也渐趋丰富。

社会工作政策的不断出台引起了学者的广泛关注和热烈探讨。从研究内容来看，现有研究将注意力聚焦在社会工作政策发展的阶段划分和阶段特征描述上。陈锋、陈涛将改革开放以来我国社会工作政策发展过程划分为专业教育的规划（1987—1998年）、职业建设的政策（2004—2010年）、人才队伍建设的政策和规划（2006—2012年）与社会工作服务的政策规划（2012年至今）四个阶段，而且发现这些阶段之间存在间隙与交叉现象。[3]与之不同，冯元、彭华民认为，这一过程应该划分为重建（1979—1987年）、初步发展（1988—2005年)、加速发展（2006年至今）三个阶段，并着重探讨了这些阶段背后的背景、动力与价值追求。[4]从研究方法来看，除了极少数例外，绝大多数现有文献都采用的是定性方法。仝秋含尝试运用定量的内容分析法讨论2009—2018年间国务院及各部委发布的38项社会工作政策，但是该论文不仅在政策数量和时间范围方面存在相当明显的局限性，而且也没有触及社会工作政策的发展过程。[5]

不同于以往研究，本文试图以1987—2020年间①之所以以1987年而非1978年为时间起点，是因为改革开放之后，我国政府出台的第一份与社会工作有关的政策文件是1987年的《普通高等学校社会科学本科专业目录与专业简介》。的118份国家层面社会工作政策文本为研究对象，综合运用社会网络分析与文本分析两种研究方法，从政策主体、政策体系和政策工具三个维度对改革开放以来我国社会工作政策的变迁历程与演化逻辑进行更加精确完整地呈现，并在此基础上提出政策启示。

二、研究设计

（一）政策文本的收集

本研究首先以“社会工作”为关键词，以1987—2020年为时间节点，在国务院、民政部、财政部、司法部、共青团中央、北大法宝、社工中国网等网站与《中国社会工作法律法规汇编》[6]、《社会工作法规与政策》[7]等专业书籍上查找与社会工作直接相关的政策，结果收集到136份国家层面的政策文件，其中时间最早的一份政策文件是国家教育委员会于1987年12月发布的《普通高等学校社会科学本科专业目录与专业简介》。经过两位研究者的逐一审议，本研究剔除了18份政策文件，最终选取剩下的118份作为正式的分析对象。被剔除的政策文件主要包括两类：一是14份关于社会工作职业水平考试报名工作和合格标准的通知，由于该类文件内容重复、定期发布，且2006年的《助理社会工作师、社会工作师职业水平考试实施办法》已经体现相关政策，故而予以删除；二是1份政府内部工作会议的通知与3份收集社会工作相关数据的通知，由于该类文件不含有实质性的政策内容，故而将之删除。

为了方便观察社会工作政策的变迁历程和演化逻辑，本研究以政策数量变化情况和标志性政策为依据，将1987—2020年的社会工作政策发展过程划分为三个阶段，分别为1987—2005年的缓慢恢复阶段、2006—2010年的初步发展阶段和2011—2020年的迅猛发展阶段。1987年12月，国家教育委员会发布的《普通高等学校社会科学本科专业目录与专业简介》将“社会工作与管理”列为“试办”专业，正式开启了我国的社会工作教育，也标志着我国社会工作政策发展的起点。由图1可见，1987—2005年近20年里，国家层面极少出台与社会工作密切相关的政策文件，其数量年均不到0.32项。直到2006年10月党的十六届六中全会作出“建设一支宏大的社会工作人才队伍”的重大战略决策后，社会工作发展开始受到一些中央部委的重视，国家层面出台的社会工作政策也逐年增加。2006—2010年间，社会工作政策的数量总计达到26项，年均为5.2项，平均年发文量是前一阶段的16倍之多。2011年，随着中组部等18部委联合发布一份具有顶层设计性质的政策文件——《关于加强社会工作专业人才队伍建设的意见》，社会工作政策的数量再次大幅增长。2011—2020年间，社会工作政策的数量总计高达86项，年均为8.6项，呈现出蓬勃而稳定的发展态势。

图1 1987—2020年国家层面社会工作政策数量变化图（单位：项）

（二）分析框架的构建

在特定政策情境的刺激下，政策主体通常会依据自身利益和手中资源来设计政策体系，选择政策工具，以实现预期的发展目标。因此，本文将结合不同阶段的政策情境，从政策主体、政策体系和政策工具三个维度入手，对收集到的118份社会工作政策文本进行文本编码、频数统计以及可视化处理，深入探讨我国社会工作政策的演化历程。

在政策主体方面，本文借鉴刘凤朝和熊尧等学者的研究成果[8][9]，利用社会网络分析法中的网络可视化图谱技术来描述社会工作政策主体之间的合作网络形态，并尝试运用网络规模、网络关系数和网络密度等结构性指标来分析不同阶段社会工作政策主体合作网络的演变状况。其中，网络规模用于描述某一阶段的社会工作政策所涉及的政策主体数量；网络关系数旨在刻画两两政策主体之间联合颁布政策的连接数量；网络密度则指网络中实际连接节点数与潜在最大连接节点数之比，密度越大则说明政策主体之间的联系越紧密。

在政策体系方面，本文将社会工作政策划分为纲领性政策、专项性政策、领域性政策和辅助性政策四大类型。其中，纲领性政策属于最高层次的顶层设计政策，旨在为社会工作发展设定具有全局性、战略性、牵引性的指导方针与行动纲领；专项性政策针对的是社会工作发展的某一专门方面，比如专业教育、职业发展、资源支持、行业标准以及研究与宣传等；领域性政策是指针对社会工作特定服务领域而出台的政策，比如儿童领域社会工作政策、青少年领域社会工作政策等；辅助性政策则指的是那些为保障上述三类政策获得有效落实而推出的政策，比如2009年的《民政部办公厅关于开展社会工作人才队伍建设试点检查评估工作的通知》便属于此类政策。为了深刻把握社会工作政策的变迁历程和演化逻辑，本文将对这四类政策在每个阶段的颁布频次进行统计，并进一步分析它们的二级分类。

在政策工具方面，本文借鉴Rothwell和Zegveld的经典分类模型[10]，将促进社会工作发展的政策工具划分为供给型、环境型和需求型三大类。其中，供给型政策工具是指政府通过直接提供人力、资金、场地等要素来推动社会工作发展。根据供给要素的不同，我们可以进一步将供给型政策工具划分为人力支持、资源支持、行业组织建设和行业知识与标准开发四类。环境型政策工具是指政府利用法规管制、税收优惠、金融支持和行业宣传等手段，为社会工作发展营造一个良好的外部环境。需求型政策工具是指政府采取政府购买、岗位开发和示范工程等措施，创造或扩大对社会工作的市场需求。表1较为详细地描述了上述三种政策工具及其二级分类。

表1 推动社会工作发展的政策工具类型

（三）数据处理方法

本文根据不同研究目的，分别使用社会网络分析法和文本分析法对收集到的118份社会工作政策文本进行深入分析。

1.社会网络分析法

社会网络关注的是社会行动者及其联系情况。一个完整的社会网络由网络节点以及这些节点之间的连线组合而成，其中网络节点代表社会行动者，连线代表社会行动者之间的联系情况。[11]在本文中，网络节点是指社会工作政策主体，网络节点之间的连线则指的是社会工作政策主体之间的合作关系。考虑到政策主体的连续性和一致性，本研究首先依据2018年3月《国务院机构改革方案》将社会工作政策所涉及的国务院机构统一调整为改革后的名称，比如将卫生部、国家人口计生委以及国家卫生和计划生育委员会等政策主体统一调整为国家卫生健康委员会；其次利用COOC软件统计各社会工作政策主体的共现频率，形成共词矩阵；最后将共词矩阵导入Ucient软件进行社会网络分析，绘制出合作网络图谱，进而分析社会工作政策主体合作网络的演变特征。图2展示了1987—2020年社会工作政策主体合作网络在三个阶段的不同状况。

图2 1987—2020年中国社会工作政策主体合作网络变化图谱

2.文本分析法

文本分析法是一种融合了定性方法和定量方法的研究方法，早期主要应用于情报学和信息科学，目前已普及几乎所有社会科学领域。[12]本文以前文构建的分析框架为指导，利用文本分析方法对118份社会工作政策文本的政策体系和政策工具进行内容解读和编码处理。在编码的时候，本文主要依据“政策-章节-条款”的规则对政策文本进行人工编码。例如，政策编码“B1-4-3”表示第一项政策《普通高等学校社会科学本科专业目录（1987）》第四部分的第三条内容，其中A代表纲领性政策，B代表专项性政策，C代表领域性政策，D代表辅助性政策。

由于篇幅限制，表2仅展示部分编码情况。在编码过程中，政策体系的编码工作较为简单，仅需根据四种政策类型的定义逐一对118项政策进行总体性判断即可；政策工具的编码工作则稍微烦琐一些，需要对政策里的每个条款进行细致的甄别和判断。图3清晰地展示了不同阶段的政策工具类型占比情况。

表2 社会工作政策文本分析的编码表

图3 社会工作发展不同阶段的政策工具类型占比

三、我国社会工作政策的演进阶段及其主要特征

基于政策数量变化情况与标志性政策出台时间，本文将我国社会工作政策的演进过程划分为三个主要阶段，分别是缓慢恢复阶段、初步发展阶段与迅猛发展阶段，并运用社会网络分析法和文本分析法从政策主体、政策体系和政策工具三方面描述了每个阶段的主要特征（见表3）。

表3 我国社会工作政策的演进阶段及其主要特征

（一）我国社会工作政策的缓慢恢复阶段（1987—2005年）

1979年3月，邓小平明确提出，“政治学、法学、社会学以及世界政治的研究，我们过去多年忽视了，现在也需要赶快补课”[13]180。随后，社会学等学科快速进入重建阶段，而属于社会学分支学科的社会工作则要迟缓不少。直到1987年9月，民政部主持召开了具有里程碑意义的“中国社会工作教育发展论证会”（更广为人知的名字是“马甸会议”），与会者包括国家教育、人事、劳动等部门的工作人员以及社会学专业的学者。通常认为，此次会议标志着我国社会工作学科的恢复，其原因在于该会议取得了三项重要成果：一是国家教育委员会在会后不久将“社会工作与管理”列为“试办”专业；二是民政部成立了社会工作教育研究中心；三是北京大学正式设立社会工作与管理专业。[14]但在“马甸会议”后的很长一段时间里，社会工作所获的政策支持并不多。

1.零星分散的政策主体

此阶段，我国社会工作政策的数量极少，仅有6项，政策主体之间也鲜有合作。在网络规模方面，政策主体仅为3个，即国家教育委员会、民政部、劳动和社会保障部。其中，国家教育委员会是最早颁布社会工作政策的主体，也是颁布政策最多的主体，其颁布的政策数量约占总数的66.7%。在网络关系数和网络密度方面，政策主体之间的网络关系数和网络密度均为0。从图2看，3个主体零散分布在左上角，就像三个孤岛，说明政策主体均是在各自职责领域出台政策，尚未出现联合发文的情况。当然，这并不一定意味着这些政策主体之间缺乏合作。事实上，“马甸会议”的相关文献清楚地表明教育部门和民政部门携手推动了社会工作与管理专业的设立，而这一合作并未体现在正式的政策文本中。

2.单一化的政策体系

此阶段，社会工作政策体系中仅出现一种政策类型——专项性政策，而且主要聚焦在专业教育领域，展现出鲜明的单一化特征。1987年，国家教育委员会制定的《普通高等学校社会科学本科专业目录》将社会工作与管理专业新增为试办专业，开启了我国社会工作的学历教育。随后，1993年的《普通高等学校本科专业目录》将“社会工作与管理”改名为“社会工作”。到了1998年，教育部将社会工作从控制设置的专业名单中移除，开始鼓励社会工作学历教育发展。2004年，社会工作又被列入《普通高等学校高职高专教育指导性专业目录（试行）》。此外，随着2003年《关于加强社会工作队伍专业化建设的通知》与2004年《社会工作者国家职业标准》的出台，社会工作职业化和专业化也迈出了重要的第一步。

3.结构失衡的政策工具

此阶段，供给型、环境型和需求型政策工具的使用频率占比分别为57.14%、28.57%和14.29%（见图3）。可见，供给型政策工具所占比重遥遥领先于环境型和需求型政策工具，政策工具的使用结构明显处于失衡状态。这背后的一个重要原因是，我国社会工作尚处于缓慢恢复阶段，自身力量十分薄弱，需要依靠外部力量，尤其是需要政府提供人力、物力和财力等多方面的支持。

进一步分析三大类政策工具的二级类型还可发现，其内部结构也存在结构失衡现象。在供给型政策工具方面，教育部门主要运用人力支持手段来推动社会工作的专业教育发展，而资源支持、行业知识与标准开发以及行业组织建设等政策工具尚未获得有效利用。在环境型政策工具方面，法规管制是政策主体采用的主要政策工具，其目的是建立社会工作者的国家职业标准，从而为社会工作发展营造良好的职业制度环境。在需求型政策工具方面，民政部主要使用示范工程这一政策工具，旨在通过社会工作者职业资格认证试点来推动社会工作发展。

（二）我国社会工作政策的初步发展阶段（2006—2010年）

进入21世纪不久，片面强调GDP增长的发展战略引发了大量社会问题，比如财富分配差距扩大、社会保障制度落后、弱势群体的相对剥夺感增强等。这些问题的解决，难以单独依靠政府力量来实现，而需要社会力量的深度参与，由此便产生了社会工作发展的内在驱动力。[15]在此背景下，党中央提出构建社会主义和谐社会的目标，社会建设逐渐挤进国家核心政策议程。2006年10月，《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》提出，“建设一支宏大的社会工作人才队伍，造就一支结构合理、素质优良的社会工作人才队伍”。这是“社会工作首次进入中央的话语体系之中”，为社会工作发展提供了坚实的政治合法性支持。[16]从此，我国社会工作政策的发展步伐明显加快。

1.局部合作的政策主体

此阶段，一些政策主体开始同其他政策主体进行交流合作，政策发文方式也逐渐由单一部门发文转向联合发文。但是，政策主体之间的合作网络形态依然比较简单，仅呈现出局部合作的特征。由图2可见，政策主体的网络规模逐渐扩大，政策主体数量增长到8个，是上一阶段的近3倍。同时，这些主体之间开始相互连接，形成了两个局部合作的网络形态：第一个由中央综治委、民政部、人力资源和社会保障部、共青团中央等4个政策主体构成，网络节点相对较多，结构略为复杂；第二个是国家发展改革委和财政部相互连接，合作主体较少，有利于充分交流。此外，该阶段的网络关系数为10条，网络密度为0.179，虽较之于上一阶段均有所上升，但关系数量和密度增长速度较慢，合作程度还有待提升。

2.多元化的政策体系

所谓政策体系多元化，是指社会工作的政策体系不再由单一政策类型组成，而开始涵盖多种政策类型。21世纪初以来，我国经济与社会发展的不平衡致使社会矛盾冲突日益增多，单一化的社会工作政策体系难以满足复杂的社会发展需求，多元化成为社会工作政策体系的演进方向（见表4）。一方面，领域性和辅助性政策开始出现，其占比并不高，均为7.7%。另一方面，专项性政策的二级类型也在不断丰富，已扩展到职业制度、资源支持、研究与宣传和专业教育等4种类型。其中，职业制度和资源支持备受重视，这表明职业化是本阶段政府推动社会工作发展的着力点。

表4 2006—2010年社会工作政策体系（单位：项）

3.结构趋衡的政策工具

此阶段，供给型、环境型和需求型政策工具占比分别为45.2%、28.77%和26.03%（见图3）。供给型政策工具的使用次数依然最多，但其占比却下降了11.94%；环境型政策工具的使用频率与上一阶段基本持平，维持在28%左右；需求型政策工具吸引到政府的更多注意力，其占比上升了11.74%。可见，三类政策工具的使用结构逐渐趋于均衡。

其一，需求型政策工具的使用频率明显提升。在此阶段，我国政府业已意识到，社会工作的健康持续发展不能仅靠供给侧的推动，还要有需求侧的拉动。2006年之后，我国政府频繁使用需求型政策工具，尤其是岗位开发和政府购买。2008年颁布的《关于民政事业单位岗位设置管理的指导意见》，将社会工作岗位确立为民政事业单位的主体专业技术岗位，从而为社会工作创造了大量就业需求。2009年印发的《关于促进民办社会工作服务机构发展的通知》提出“要积极争取将政府购买社会工作服务列入财政预算”，其目的也在于拉动对社会工作的需求。

其二，政府积极尝试各种新型政策工具，并不断优化政策工具组合。在上一阶段，政府所使用的政策工具仅限于人力支持、法规管制和示范工程等寥寥几种。到了本阶段，资源支持、行业知识与标准开发、行业组织建设等供给型政策工具，税收优惠、金融支持、行业宣传等环境型政策工具，以及政府购买、岗位开发等需求型政策工具均进入了政府的视野。不少政策文件开始综合运用多种政策工具来推动社会工作发展，比如2009年印发的《关于促进民办社会工作服务机构发展的通知》。

（三）我国社会工作政策的迅猛发展阶段（2011—2020年）

经过长期探索，社会工作在政治、经济、社会中获得一定的“身份”和“话语权”[17]，进一步得到中央政府的重视。2011年9月，中组部、民政部等18个部门联合颁布了一项纲领性政策《关于加强社会工作专业人才队伍建设的意见》，总体勾勒了我国社会工作未来发展的路线图，在专业教育培训、专业岗位开发和专业人才使用、人才评价和激励、党的领导等方面提出了一系列措施。次年2月，中组部等19个部门又印发了另一项纲领性政策《社会工作专业人才队伍建设中长期规划（2011—2020年）》。这两份文件不仅奠定了我国社会工作发展的制度基础，而且“为扩大政府部门对社会工作的接纳、认同和发展创造了条件”[18]。自此，社会工作政策步入迅猛发展阶段。

1.全面合作的政策主体

此阶段，社会工作政策主体之间的合作实现了跨越式发展，表现出全面合作的特征。所谓全面合作是相对局部合作而言的，意指政策主体在社会工作发展的各个领域展开合作，共同制定政策。

一是网络规模的迅速扩大。该阶段共涉及政策主体27个，数量显著增加，是上一阶段的3倍多。尤其值得注意的是，国家禁毒委、国家乡村振兴局、国家卫健委等与特定社会工作领域密切相关的政策主体开始频繁亮相，专业的社会工作力量被引入禁毒、扶贫、医务等领域。在新冠肺炎疫情期间，为了向入境人员提供心理疏导和社会工作服务，交通运输部、海关总署、国家移民管理局、民航局等部门也加入社会工作的政策主体网络之中。

二是网络关系数的迅速提升和网络密度的进一步增大。此阶段的网络关系数为495条，网络密度为0.705，分别是上一阶段的49.5倍和3.9倍，说明政策主体之间的交流合作变得愈加密切，网络结构也渐趋复杂。这种转变的原因可能有两个：一是《关于加强社会工作专业人才队伍建设的意见》等顶层设计政策的出台，指明了社会工作的发展方向；二是社会治理理念的提出，天然地要求社会工作发挥重要作用。由此，社会工作发展的政治稳定性大为增强，各个政策主体的态度从观望试探转变为积极行动，进而竞相出台政策文件。

2.系统化的政策体系

上一阶段，社会工作的政策体系便已趋于多元化，但是各个政策类型之间依然处于相对分散的状态，尚未形成有机而紧密的联系。而这背后的核心原因是，中央尚未为社会工作发展制定纲领性政策，各职能部门仍处于莫衷一是的状态。到了本阶段，纲领性政策获得重大突破，中组部牵头制定两项纲领性政策——《关于加强社会工作专业人才队伍建设的意见》和《社会工作专业人才队伍建设中长期规划（2011—2020年）》，明确了社会工作发展的主要任务、重点工程、体制机制和保障措施。在这两项政策的总领下，各种具有针对性和可操作性的社会工作政策陆续出台，专项性和辅助性政策维持稳定发展的态势，领域性政策获得迅猛发展，逐步形成了一个较为系统的政策体系（见表5）。

表5 2011—2020年社会工作政策体系（单位：项）

此外，政策体系的系统化还体现为专项性政策和领域性政策不断丰富并形成配合。在专项性政策方面，本阶段的一个显著特征是行业标准大量涌现。2014—2020年间，一共发布了7项行业标准，其中2019年6月发布的《青少年社会工作服务指南》更是社会工作领域的第一个国家级标准。与此同时，社会工作的职业制度也取得突破性进展。2018年3月发布的《高级社会工作师评价办法》标志着初、中、高级相衔接的社会工作者职业水平评价体系基本建成。在领域性政策方面，上一阶段主要聚焦在青少年领域，而本阶段则将对象范围进一步延展到了三区、禁毒、灾害、社区、贫困、儿童等。在精准扶贫、新冠肺炎疫情防控等国家重大事务中，社会工作也获得政府的高度期许。

3.结构均衡的政策工具

此阶段，供给型、环境型和需求型政策工具的使用次数均快速增长，其组合结构也变得更加均衡化。由图3可知，供给型政策工具的占比进一步从上一阶段的45.2%下降到38.75%，环境型和需求型政策工具的占比则均有提升，分别达到32.92%和28.33%。与此同时，这三种政策工具的内部结构也呈现出较为均衡的状态，各种子类型的政策工具都得到了程度相近的重视。以环境型政策工具为例，在上一阶段，法规管制的使用次数要远高于税收优惠、金融支持和行业宣传，而到了本阶段，行业宣传的使用次数跃居第一，税收优惠和金融支持的使用次数也仅略低于法规管制。

在本阶段常用的政策工具中，行业知识与标准开发、行业宣传、政府购买尤其值得注意，因为它们不仅促成了政策工具结构的均衡化，而且加速了社会工作的专业化和职业化。在行业知识与标准开发上，民政部陆续研发出《儿童社会工作服务指南》《社会工作方法个案工作》等行业标准，为规范社会工作服务方法和提高社会工作服务水平提供了技术保障。在行业宣传上，全国社会工作领军人才选拔、全国优秀社会工作案例评选等定期活动提升了社会工作的职业尊崇感和社会认同度。在政府购买上，2012年颁布的《关于政府购买社会工作服务的指导意见》成为地方政府推动社会工作发展的一大利器。

四、我国社会工作政策发展的优化路径

改革开放以来，我国社会工作经历了一个从无到有、逐步走向专业化和职业化的发展过程。根据民政部《2020年民政事业发展统计公报》的权威数据，截至2020年底，我国社会工作专业人才队伍的规模已经达到66.9万人。[19]在这个发展过程中，有很多因素都发挥了重要影响，比如学术研究、社会需求等，但起主导作用的因素无疑是国家政策，因为社会工作发展所必需的制度空间和资源渠道都主要受到国家政策的严格规制。故而，只有不断改善政策环境，才能推动社会工作高质量发展，使其更好服务于国家治理现代化。基于前文发现，今后我国社会工作政策发展应该关注以下四点：

（一）注重社会工作政策发展的稳定性和创新性

在2006年之前，社会工作尚未进入中央政策议程，政策覆盖面和支持力度明显不足；到了2006年，党中央明确要求“建设一支宏大的社会工作人才队伍”，一大批国家层面的政策文件陆续出台，为我国社会工作的早期发展创造了良好的制度环境。未来，随着我国社会工作从高速度增长时期转到高质量发展时期，相关政策也应不再单纯强调社会工作政策的数量增长，而要更加注重社会工作政策发展的稳定性和创新性。一是保持社会工作政策发展的稳定性。2006—2020年间，社会工作政策数量的波动性颇大，这在一定程度上表明社会工作所获的政府注意力依然不够稳定。故此，相关职能部门应根据社会工作的最新发展形势，及时调整旧政策，适时出台新政策，不断支持社会工作发展。二是提升社会工作政策发展的创新性。过去，中央政府积极运用各种政策工具，有效满足了社会工作发展的需求。今后，除了用好用足存量政策之外，还要进一步加强政策创新，丰富社会工作的政策工具箱，拓展社会工作的应用场景。

（二）提升社会工作政策主体网络的协同性和多中心性

虽然社会工作政策主体之间的合作已经步入全面合作的阶段，政策主体网络结构也变得相当完整，但仍存在充足的提升空间。具体来说，社会工作政策网络的未来发展方向是，将全面合作的格局逐步提升到深度合作的格局。所谓的深度合作，至少包括两层意思：一是社会工作政策主体网络的协同效应要进一步提高。联合发文越来越普遍，确实表明社会工作政策主体间的交流互动日益频繁，但同时也必然会带来严峻的跨部门协调问题。对此，应尝试建立跨部门协作机制，使相关职能部门在社会工作政策制定与执行上相互配合，降低协调成本，放大协同效应。二是社会工作政策主体网络要更趋于多中心化。目前，民政部在社会工作政策主体网络中占据过于中心的位置，而其他政策主体的角色明显偏弱。鉴于社会工作的服务对象主要为残疾人、妇女、儿童、吸毒人员、贫困人员等弱势群体，中国残联、全国妇联、国家禁毒委等有关职责部门应当更加积极作为，在社会工作政策主体网络中扮演更为突出的角色。故而，国家要重视激发民政部之外的其他政策主体的主动性和积极性，促成政策主体网络的多中心化。

（三）加强社会工作政策体系的整体性和科学性

2011—2020年间，在两项纲领性政策的指引下，专项性政策、领域性政策与辅助性政策之间的互补程度不断增强，一个比较系统的社会工作政策体系逐渐成型。在此基础上，社会工作政策体系建设的未来进路应聚焦在以下两个方面：一是推动社会工作政策体系从系统化走向整体性。系统化意味着不同类型的社会工作政策形成了一定程度的分工合作，而整体性则进一步要求消除这些政策之间的矛盾和重复，并能够为社会工作发展提供一系列无缝隙的政策方案。为此，要充分发挥纲领性政策的掌舵引航作用，引导相关职能部门对我国社会工作发展中出现的各类棘手问题进行整体性思考，做出整体性回应。二是进一步提高社会工作政策体系的科学性。纲领性政策出台时间较早，不少内容已经不太适应当前社会工作发展情况，因而应及时制定新的纲领性政策；领域性政策分布不均衡，需要对禁毒、老年、儿童等重点领域给予更多关注；专项性政策与辅助性政策过度依赖民政部，需要调动更多的职能部门参与其中。

（四）提高社会工作政策工具的针对性和有效性

政策工具是政府为了达成政策目标而使用的各种手段，如果政策工具选择得当，就能够有效推动政策落地生效。在现有的社会工作政策中，供给型、环境型和需求型政策工具的组合结构已变得相当均衡，说明我国政府综合运用多种政策工具的能力明显提升。然而，政策工具的使用是否恰当，不仅取决于组合结构是否均衡，更取决于政策工具是否“对症下药”、是否取得成效。因此，一是树立问题导向，提高社会工作政策工具的针对性。当前，我国社会工作发展面临诸多严峻的挑战，比如政府购买服务的规模有所下降、社会工作者的职业成长空间有限、社会工作本土化进程缓慢等。要以解决这些关键问题为指引，有针对性地开发和利用政策工具，增强政策手段与目标的匹配度。二是树立结果导向，提高社会工作政策工具的有效性。在社会工作政策制定与执行时，不仅要重视政策工具创新，而且要关注政策工具的成效衡量。在衡量成效时，还应平衡好短期成效与长期成效的关系，比如不能因为政府购买比行业宣传对社会工作发展的效果更加直接，就完全忽视后者的长期影响。

五、结语

本文综合运用社会网络分析和文本分析两种研究方法对1987—2020年的118份国家层面社会工作政策文本进行量化分析，并获得两个研究发现。其一，依据社会工作发展的标志性政策与政策数量变化趋势，可以将我国社会工作政策的演变过程划分为1987—2005年的缓慢恢复阶段、2006—2010年的初步发展阶段和2011—2020年的迅猛发展阶段，每个阶段均面临着特定的政策情境。其二，从政策主体、政策体系和政策工具三个维度，可以发现我国社会工作政策的变迁历程呈现出如下的特征和趋势：政策主体由零星分散先转向局部合作再转到全面合作，政策主体间的合作网络逐渐形成并不断扩展；政策体系经历了由单一化向多元化再向系统化发展的转变，政策类型日渐丰富；政策工具经历了由结构失衡到结构趋衡再到结构均衡的变化过程，政策工具之间的联动不断增强。

本研究也存在一些不足之处。一是政策文本的完备性问题。由于缺乏统一而权威的渠道，部分政策文本难免有所遗漏。二是政策文本的隐藏信息问题。政策文本分析存在一个天然的缺陷，即忽视了政策文本背后的复杂故事。比如，民政部主办的“马甸会议”在“社会工作与管理”成为“试办”专业的过程中发挥了关键作用，但是正式的政策文本即1987年的《普通高等学校社会科学本科专业目录》，仅将国家教育委员会列为政策主体。三是政策文本的行政层级问题。本研究仅选取国家层面的政策文本，难免会忽视地方性政策的差异，但区域差异却是我国社会工作发展的一个突出特征。[20]因此，未来研究应该更加重视政策文本的数据库建设与隐藏信息挖掘，以及地方性政策的比较分析。