共同富裕目标下相对贫困治理长效机制构建研究

周云波，王 辉

（1.南开大学政治经济学研究中心，天津 300071；2.南开大学经济学院，天津 300071）

2020年，我国的脱贫攻坚取得了全面胜利，困扰了中华民族几千年的绝对贫困问题得到根除，在实现全体人民共同富裕的道路上迈出了坚实一步。但是，消除绝对贫困不是终点，而是新生活、新奋斗的起点。党的十九届五中全会提出，在“十四五”时期要巩固和拓展脱贫攻坚成果，全面推进乡村振兴战略，到2035年实现全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展。因此，在“十四五”及以后的新时期中，我们必须将综合治理相对贫困问题作为脱贫攻坚的主体性任务，探索建立解决相对贫困问题的长效机制。基于此，本文在全面阐述共同富裕与相对贫困治理之间内在逻辑关系的基础上，提出我国未来对贫困认识和扶贫工作的三个转变，以及未来相对贫困治理、助力共同富裕面临的四大挑战，并提出我国未来构建相对贫困治理长效机制的对策，为实现共同富裕筑牢基础。

一、共同富裕与相对贫困治理之间的逻辑关系阐释

党的十八大以来，经过8年持续奋斗，到2020年底，现行标准下我国9899万农村贫困人口全部脱贫，832个贫困县全部摘帽，12.8万个贫困村全部出列，区域性整体贫困得到了解决，如期完成了新时代脱贫攻坚目标任务——消除绝对贫困。共同富裕既是中华民族历代先贤志士的一致追求和人民群众的共同理想，也是中国共产党一贯秉承的努力方向和奋斗目标，更是中国特色社会主义的本质要求。[1]党的十九大报告分阶段设置了我国未来民生发展目标，即：到2035年，“城乡区域发展差距和居民生活水平差距显著缩小，基本公共服务均等化基本实现，全体人民共同富裕迈出坚实的步伐”；到2050年，“全体人民共同富裕基本实现”。党的十九届五中全会进一步强调要“扎实推动共同富裕”，首次提出促进“全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展”的目标。[2]在全面建设社会主义现代化国家新征程中，以习近平同志为核心的党中央坚持以人民为中心，保障改善民生，维护社会公平正义，推动区域协调均衡发展，把促进全体人民共同富裕放在重要的位置上，赋予了共同富裕更加丰富的时代内涵。

基于相对贫困治理和共同富裕的内涵，相对贫困治理和共同富裕之间存在很强的内在逻辑关系。二者之间的关系可以从两个方面进行阐释：第一，相对贫困治理是推进共同富裕的内在要求。共同富裕是实现全体人民的普遍富裕，是实现全体人民在生活和精神水平上的富裕，是党为人民谋幸福的奋斗目标。而现实生活中，我国在城乡和地区之间的经济发展中存在一定的不均衡不充分问题，居民收入差距相对较大。虽然我们已经消除了绝对贫困，彻底解决了人民的温饱和生存问题，但是社会中仍存在较大的收入差距，这意味着相对贫困的存在，而且收入差距越大意味着相对贫困问题越严重。2020年以后，我国的扶贫工作由绝对贫困治理转变为相对贫困治理，从解决人民基本生存问题转变为满足人民在社会、心理、自我尊重等多方面的发展性需求，促进人的全面发展。除此以外，实现共同富裕的目标以多个阶段性目标逐步达成为基础。现阶段集中解决区域发展不平衡不充分问题，解决相对贫困问题，提升相对贫困人口收入，保障其权利，对实现共同富裕至关重要。因此，未来一段时期我们应解决好相对贫困的问题，在提升相对贫困人口的收入和生活水平的同时，缩小各群体间的收入差距，推动实现全体人民的富裕，而不只是少数人的富裕。

第二，实现共同富裕是相对贫困治理的目标追求。主要体现在以下三个方面：一是通过相对贫困治理保障人的全面发展。相对贫困治理不再仅仅是解决人民的温饱问题，而更多的是要满足人民在社会、心理、自我尊重等多方面的发展性需求，要保障人的全面发展。二是相对贫困治理体现了共享的理念。国家在追求经济的高质量发展的同时，始终不忘对贫困人口的关心、关注和关怀。相对贫困治理体现了国家在追求稳定发展的基础上重视维护社会公平公正，采取了完善多层次社会保障体系、推进基本公共服务均等化、调整收入分配制度等一系列措施缩小居民之间的贫富差距，让全体人民共享改革发展成果，维护每一位居民的权利，最终实现全体人民的共同富裕。三是相对贫困治理目标是实现每个人的富裕。绝对贫困问题已得到彻底解决，但是中央仍然提出“坚决打赢脱贫攻坚战，建立解决相对贫困的长效机制”的战略规划，体现了中央实现全体人民富裕，保证不让每个人掉队的决心。

二、共同富裕目标下相对贫困治理的认识转变

（一）贫困内涵的转变：从绝对贫困转向相对贫困

在经济社会发展中，贫困始终存在，主要表现为相对贫困和绝对贫困两种形态。绝对贫困是指个人或家庭的可支配收入相对较低，难以维持或满足其最基本生存需求，在社会的一定阶段，绝对贫困标准具有客观物质性。[3]在我国经济发展水平低的时期，社会中多数群体的收入难以达到生活所需的最低水平，因此消除绝对贫困是当时我国扶贫工作的重心。随着我国经济的快速发展，绝对贫困问题得到彻底解决，而相对贫困问题将愈显突出，成为未来我国扶贫工作的重心。所谓相对贫困是指个人或者家庭的可支配收入虽足以满足其家庭的基本生存需求，但是在当地条件下或者参照目标群体后，个体或者家庭所拥有的资源显著低于当地的平均水平，无法满足最基本的其他生活需求的状态，包括生活条件、参与某些活动的机会等。因此，判断个人或者家庭是否处于相对贫困不取决于个人或者家庭的实际生活状况，而是和目标群体相比较下的贫困状态，包含了更高层次的社会心理和自我发展需求，侧重相对排斥、相对剥夺和自我实现。[4]总的来说，绝对贫困是独立于收入分配格局下的贫困，相对贫困更多的是反映相对“经济差距”下社会各群体间收入不均等问题的贫困。与绝对贫困相比，相对贫困是一个更为综合复杂的社会现象，并且只要当社会中存在收入不平等和分配不均时，相对贫困将会一直存在。要实现共同富裕，相对贫困需要持续得到关注。

（二）贫困识别标准的转变：从单维转向多维

2021年后，伴随着我国贫困现象从绝对贫困逐渐转变为相对贫困，贫困的识别标准必须从单维转变为多维。绝对贫困主要是温饱问题，因此可以依据单一的收入或消费标准对其进行识别。但是，相对贫困是在温饱问题解决后面临的生活条件如何进一步提升，如何获得更好的教育、就医、就业等方面的困境。因此，在相对贫困标准界定上，如果只采用单一的收入或消费支出维度，只能捕获“贫”，而无法准确地衡量“困”。[5]冯贺霞等研究表明，收入贫困和多维贫困之间的重合度仅为30.62%，这意味着仅关注收入这单一指标，将遗漏将近70%的多维度贫困。[6]由此可见，2020年后的贫困问题不能仅关注人们在收入或者消费等方面不足的生存性需求，而应更加关注人们在住房、医疗、教育和社会公共服务等方面的机会和能力不足问题[7]，关注人们的发展性需求。2020年后的贫困将是一种不公平公正、不被尊重、不被社会接受等社会层面的“相对剥夺感”[8]，是包括收入、能力、权利以及自我实现等多方面多维视角的概念。因此，相对贫困群体的识别标准应是多维度的，不仅包括收入，还包括生活条件（具体包括住房、饮用水、卫生设备等）、健康状况（既包含生理健康也包括心理健康）、受教育程度、卫生保健情况、社会融入状况等。因此，未来的贫困表现形式也从单一收入贫困转变为以多维度为特征的相对贫困。[9]

（三）贫困治理主要目标的转变：从一元转向多元

2021年以后，我国的绝对贫困问题已得到解决，减贫的目标群体将不再是绝对贫困群体，而是相对贫困群体，并且贫困治理的目标范围将从农村转向城乡统筹治理。相较于绝对贫困群体，相对贫困群体的温饱问题已经不存在。根据马斯洛的人类需求层次理论，人们必然会追求更高层次的美好生活，因而与发展相关的贫困问题将日益凸显，如思想文化、精神意志、发展能力等。因此，贫困治理的目标将由解决物质贫困问题逐渐转变为解决贫困人口在教育、住房、就业、养老、医疗等方面的问题，注重贫困人口的“精神贫困”“文化贫困”“能力贫困”“权利贫困”等深层次贫困问题，满足人民幸福感、获得感和发展等更深层次的需要。除此以外，刚刚脱贫的群体虽然已经摆脱贫困，但是收入具有不稳定性，其在整个社会生态系统中依然处于弱势地位。当面对冲击或波动时，该群体可能会再次陷入贫困，导致“饱而复饥、暖而复寒”的返贫现象。因此，新阶段贫困治理的目标也应注重增加脱贫人口内生动力，提升贫困个体自我发展的主动性和积极性，阻止返贫现象的发生，促进脱贫人口收入稳定增长，最终实现共同富裕。

三、共同富裕目标下构建相对贫困治理长效机制面临的挑战

（一）相对贫困具有长期性

相对贫困的核心内涵是收入不平等和分配不均，研究的是贫困人口收入在总收入中的分配比例问题，是收入分配研究中的重要内容。[8]当收入和财富分配有差别时，相对贫困将会长期存在。[3][4]

一是总体上我国的贫富差距仍然较大。从全国居民收入基尼系数来看，我国居民收入的基尼系数自2001年超过了0.4的警戒线，随后经历了一个较快的上升时期，于2009年达到0.491。尽管2010年后的基尼系数开始出现回落趋势，但仍然维持在0.45以上。①数据来源：《中国住户调查主要数据2018》全国居民人均可支配收入基尼系数。从不同收入分组数据来看，2013—2020年低收入组家庭与中高收入组家庭之间的可支配收入差距较大且有扩大的趋势，其中2013—2020年高收入组家庭与低收入组家庭之间的收入倍差一直维持在10以上（图1）。概括而言之，我国居民之间的贫富差距相对较大且有固化趋势。[10]

图1 脱贫攻坚战以来全国和城乡地区居民人均可支配收入差额和倍数（高收入组和低收入组）

二是城乡居民之间的收入差距相对较大。从城乡居民收入的绝对差距来看，我国城乡居民之间的人均可支配收入差额较大且呈现持续扩大趋势。2002年城乡居民之间的人均可支配收入绝对差额为5123.48元，到2020年扩大为26702.29元，年均涨幅为1198.82元（图2）。从城乡居民收入的相对差距来看，虽然近年来我国城乡居民的收入比呈下降趋势，但依然在高位徘徊，从2002年的3.03下降至2020年的2.56，年均降幅为0.86%（图2）。此外，2020年我国农村居民人均可支配收入不到城镇居民的一半，仅为39.07%。因此，农村居民依然是我国未来扶贫工作中的重点关注对象。

图2 2002—2020年城乡地区居民人均可支配收入、绝对差额和倍数关系

三是区域之间的收入差距也相对较大。从各地区的人均可支配收入水平来看，东部地区长期高于中部、西部以及东北地区，其中2014年东西部地区之间的居民人均可支配收入差额为10577.9元，到2020年则达到15823.7元。从城镇居民人均可支配收入水平来看，2014年东西部地区之间的城镇居民人均可支配收入差额为9514.8元，到2020年增加了近5000元，达到14479元。从农村居民人均可支配收入水平来看，2014年东部地区比西部地区高4849.6元，到2020年扩大到7175.2元（图3）。

图3 脱贫攻坚战以来东部和西部地区居民人均可支配收入差额（全国和城乡）

虽然我国在消除绝对贫困方面的成效显著，但仍然存在城乡和区域间发展不平衡和不充分问题，因此居民收入分配差距所呈现的相对贫困具有长期性，距离实现共同富裕还有很长的路要走。

（二）脱贫人口存在返贫风险

虽然我国已经消除了现行标准下的绝对贫困问题，但由于自身发展内生动力不足，当受到外界冲击时，已脱贫的人口和边缘性人口仍然会发生返贫风险。目前，我国已经建立了防止返贫动态监测和帮扶机制，已经认定500多万易返贫致贫人口[11]，其中主要包括深度贫困地区人口、边缘性人口、思想贫困人口。（1）深度贫困地区人口。深度贫困地区主要包括革命老区、民族地区和边疆地区，这些深度贫困地区大都位于自然资源贫乏与环境恶劣的高寒地带、深山地带，特殊的生态环境会限制贫困群体的生产生活方式，影响其脱贫可持续性，从而易于出现返贫现象。除此以外，由于深度贫困地区地理位置相对偏远、自然环境相对恶劣、交通生活不便、自然灾害频发，不利于形成完备的基础设施建设体系，导致地区经济功能单一和产业发展滞后，制约了深度贫困地区经济的可持续发展，居民难以分享经济发展的成果，收入相对不稳定，因此易出现返贫风险。（2）边缘性人口。边缘性人口主要是指收入略高于绝对贫困标准，处于随时有可能陷入贫困的群体。精准扶贫战略实施以来，我国实施了一系列综合扶贫战略，主要包括产业扶贫、教育扶贫、健康扶贫、社会保障等。这一系列减贫战略精准地帮助贫困群体摆脱贫困，并起到一定的防止返贫作用。但是精准扶贫的精准化，容易忽视收入在贫困线之上但又接近贫困线的边缘性群体，当受到外部因素冲击时，这部分群体很容易出现致贫现象。特别是当家庭受到重大疾病、自然灾害①“自然灾害”主要指洪涝灾害、地质灾害、旱灾、生物灾害（虫灾）、气象灾害、地震灾害及其他（森林草原火灾、海洋灾害等）。、突发事件②“突发事件”包括车祸、丧偶等。等冲击时，家庭的内生发展能力将会受阻，刚性支出远超家庭承受能力范围，收入出现大幅度缩减，家庭基本生活难以维持，从而易导致返贫致贫现象的发生。（3）思想贫困人口。我国“输血式”的扶贫模式在一定程度上让部分贫困弱势群体滋生严重“等靠要”依赖思想，出现了思想惰性者，即思想贫困人口。[12]个体惰性的思想观念的出现，会影响其自我努力程度，出现懒惰不作为，甚至拒绝参与扶贫相关的生产劳作和社会工作。思想贫困人口长期依赖政府转移支付、亲友帮扶救助和社会兜底保障等外部力量来解决基本生存问题，而懒于通过学习或劳动增长其内生发展能力来提升生存技能，这最终导致他们丧失了必要的生存能力和谋生手段。从长远角度看，此类群体将会失去其原有的生产生活技能和社会资源，错过新技术、新方法的学习机会，不利于其自我发展能力的提高和内生能力的发掘，导致其难以适应新时代经济社会发展带来的新变化和新要求，逐渐成为社会的边缘性群体，易出现致贫现象。

除此以外，我国针对不同贫困类型采取了具有针对性、差别化的精准扶贫政策，然而部分贫困群体受制于个人视野，对此产生了非理性的现实偏差，易产生负面情绪，影响其脱贫的内生能力，易出现致贫风险。可见，贫困群体的惰性思想和狭隘思想会影响其自我脱贫的动力和能力，其在将来返贫的风险较高。

（三）城镇相对贫困问题日益凸显

在以往的扶贫实践中，扶贫工作的重心主要集中于解决农村地区的绝对贫困问题。但随着我国绝对贫困的消除，扶贫的重心将转为缓解发展不平等、不充分的相对贫困问题，城乡都将成为贫困治理的重要区域，因此城镇的相对贫困问题将日益凸显。[13]Gustafsson and Ding指出，我国城镇相对贫困发生率处于上升趋势，其中2013年的相对贫困水平和许多富裕国家相当。[14]

首先，在城镇相对贫困问题中，流动人口的相对贫困问题将是一个重要的议题。随着改革开放和城镇化进程的不断推进，农村地区剩余劳动人口，为了解决生计问题，向城市地区进行转移就业，形成一定规模的农村贫困人口向城镇地区转移，打破了原有的空间分布格局，造成城镇地区贫困人口增加，即城镇流动性贫困人口数量的增加。据统计，2008年，我国的农民工人口数是2.25亿，到2020年已经增加至2.86亿，总体上呈上升趋势。2020年可能受到新冠肺炎疫情的影响，农民工数量有些许下降，但农民工群体数量一直处于高位（见图4）。农民工群体受教育程度相对较低，往往就业于劳动密集型企业，而随着现代科技的发展和进步，人力作业易被高新科技所取代，失业风险增加。除此以外，农民工群体往往是非正式就业群体，工作相对不稳定，当面临产业结构优化重组、经济下行等外部环境变化时，容易失去工作，导致收入减少而陷入贫困。并且，只有少部分农民工群体获得了城镇户口，当生活面临困难时，其余农民工难以获得庇护。新时代以来，我国的新型城镇化进程在逐步加快、乡村振兴战略在深入推进以及城乡融合发展步伐在不断加快，人口流动的规模将会一直处于高排位，因此城镇流动人口相对贫困问题值得更多的关注和重视。

图4 2008—2020年农民工人数变化情况（亿人）

其次，在城镇相对贫困问题中，大学生低收入定居群体也是一个值得社会关注的群体。由于当前就业形势的变化、城市房租过高、大学生职业观念影响等因素，大学生低收入定居群体逐步在城市中涌现。此类群体是一个鲜为人知而又庞大的群体，年龄约为二十二至二十九岁，出身于乡村或者小城市，年龄学历相对较高，人均收入较低，大多生活在城乡结合部以及近郊乡村。基于城市良好的生存与发展空间，他们为了自己的理想和抱负而蜗居在大城市里。“宁要北京一张床，不用外地一套房”就是对他们最真实的写照。[15]即使这样，大学生低收入定居群体也是个容易被忽视和遗忘的群体。

除此以外，非正式就业群体、受教育水平较低的群体和由经济滑坡或者经济危机导致的失业人群也值得更多关注和帮扶。此类群体原先的收入相对较低，自身面临较高失业风险和工作相对不稳定性，易因失业而陷入贫困状态。

（四）特殊群体的相对贫困问题值得关注

在已脱贫人口中，特殊困难群体占比较高，脱贫难度大，投入帮扶力度大，是脱贫攻坚后期的“硬骨头”。因此，在相对贫困治理中，特殊群体的相对贫困问题也值得更多关注和重视。

第一，老年人的相对贫困问题。截至2020年末，我国60岁及以上人口规模达2.64亿，其中65岁及以上人口规模达1.91亿，老年人口占比相较2010年分别上升5.44%和4.63%。①数据来源：国家统计局《第六次人口普查汇总数据》《第七次人口普查汇总数据》。与此同时，高速城镇化进程中农村青壮年劳动力向城市流动致使我国城乡之间的老龄化水平具有显著差异。据第七次全国人口普查数据显示，目前我国农村60岁及以上老年人口比重高出城镇7.99个百分点，65岁及以上农村老年人口比重比城镇高6.61个百分点，因此农村地区面临更为严峻的老龄化态势。[16]然而，相比于城镇，农村公共事业发展严重滞后，农村老年人不仅收入水平较低、生活资源不足，还在健康支持、情感寄托、社会认可等方面处于弱势地位，是当前宏观环境中极易陷入贫困状态的特殊困难群体。[17]

第二，妇女儿童的相对贫困问题。为了解决生计问题，农村青壮年劳动力选择向城市进行转移就业，产生了“人户分离”的就业形式，从而导致农村地区存在大量留守儿童和留守妇女。而此类群体在营养、教育、心理等方面存在不少问题，他们现在的生活水平和未来发展也因此受到影响，更易于陷入相对贫困状态。除此以外，农村贫困地区的女性受教育水平和劳动力流动状况相对较低，并且与男性相比，本地就业与外出就业机会和收入水平也存在一定的差距，因此陷入相对贫困的概率也相对较高。儿童贫困与妇女贫困是紧密关联的，当妇女陷入贫困，必将影响其孩子，二者是相互影响、密不可分的。因此，与其他人群相比，农村妇女、儿童更易陷入相对贫困，也值得更多关注和关怀。

第三，重病患者和残疾人的相对贫困问题。当家庭受到疾病和意外冲击时，从短期来看：不仅影响家庭包括家居用品、食品、家庭用具等在内的生活必需品支出，还影响家庭计划用于其他商品和服务的支出，影响家庭的生活水平和质量。从长期来看，家庭的劳动力将会减少，资产也会被耗尽，甚至会出现高额债务等情况，导致家庭遭受沉重的经济损失[18]，甚至陷入“疾病—低收入—疾病”恶性循环。[19][20]同时，重病患者、残疾群体丧失了一定的生活和劳动能力，不仅对家庭造成较大的医疗和康复支出，还需要家人帮扶和照顾，对家庭整体的劳动力造成巨大影响，导致部分家庭只能依靠社保兜底来维持生计。可以预见，2020年后的重病患者和残疾人等特殊群体将是相对贫困人口的重要组成部分，是扶贫治理重要的关注目标。

四、共同富裕目标下我国相对贫困治理长效机制构建

（一）识别机制：制定适合新阶段的相对贫困标准

制定适合新阶段的相对贫困标准，识别相对贫困人口，是构建相对贫困治理长效机制中的首要任务。只有精准识别相对贫困人口，才能更有针对性地开展贫困治理，解决贫困问题，促进人民迈向共同富裕。但是，“后扶贫”时代的贫困问题不再仅局限于收入问题，已经延伸到教育、医疗、生态、心理、自我发展等方面的问题。因此，理论界对相对贫困识别和制定标准还存在一些争议，部分学者认为应当采用基于收入比例法这一单一维度制定相对贫困指标，比如全国一条线、城乡两条线标准，区域差异化、省际差异化标准等[12]，也有些学者认为应当采用多维标准。[21]但无论是哪种方法，都应遵循以下两方面。

第一，相对贫困标准的制定需结合社会主要矛盾变化来确定。党的十九大报告指出，我国社会的主要矛盾发生了重要变化，已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。人民日益增长的美好生活需要不仅包括满足人们保暖、饮食、健康等生存性物质需要，还应包括社会交往、社会安全、社会劳动、社会保障、社会成就等社会性需要，以及价值观、获得尊重、理念信仰、自我实现等心理性需要。因此，相对贫困标准的制定需要充分考虑人们追求较高层次发展的需要，在“两不愁三保障”的基础上纳入反映生产、生活、社会保障和精神文化等多维指标，在以绝对收入水平衡量的绝对贫困标准上要有较大幅度的提高。

第二，相对贫困标准的制定应充分考虑城乡和区域之间的差别。城乡和区域之间的发展不均衡和不充分问题制约着人民日益增长美好生活需要得到满足。解决城乡和区域之间发展的不均衡和不充分问题是治理相对贫困问题的重要议题，因此相对贫困标准的制定应充分考虑城乡和区域之间的发展差距，分层级、分区域制定与当地的经济社会发展水平相一致的相对贫困标准，使其更加贴合国情，致力于缩小收入差距、促进社会公平和公正。

（二）监测机制：健全相对贫困的动态监测体系

建立健全相对贫困的动态监测体系是构建相对贫困治理长效机制中的重要组成部分。构建相对贫困人口的动态监测体系，有利于更精准地识别相对贫困群体，有效地防止脱贫不稳定户和边缘易致贫户返贫风险，为后续扶贫政策的制定和评估提供依据，提高相对贫困治理的预见性和准确性。具体的措施如下：

首先，加强对农村贫困人口的动态监测。尽管我国深度贫困地区贫困群体的生计问题已得到彻底解决，但他们仍然面临着返贫和致贫风险。因此，政府不仅需要做好扶贫政策的后续衔接和援助工作，还应加强对此类群体的动态监测，防止返贫和致贫现象的发生。在现有社会保障体系的基础上，重点加强对农村弱势群体的动态监测，主要包括农村低保群体、易返贫和致贫人口、因疾病、灾害和意外等导致难以维持基本生活需求的农村人口等。充分利用民政、扶贫、教育、人力资源和社会保障、医疗健康保障等相关政府部门现有数据平台，通过信息共享和数据比对，做到多部门联动，完善风险预警、判断和处置机制，早发现早救助。

其次，加强对城镇贫困人口的动态监测。随着相对贫困问题的日益凸显，城市相对贫困群体得到了越来越多的重视和关注。其一，城市经济发展在不断地进行转型升级换代，城镇低劳动技能和从事重复性工作的群体转移就业能力不足，有时难以适应而被社会所淘汰，面临着失业和致贫风险。因此，新阶段的贫困治理应加强对城市相对贫困人口的动态监测，制定相应预防上述风险的政策，提升城市相对贫困人口的技能和内生发展能力。其二，城镇中的低保人口、因病因意外事故等导致基本生活出现严重困难人口是城市中存在或易陷入相对贫困的人群，为此相对贫困治理也应加强对这部分人群的动态监测。

与此同时，加强各相关部门和单位之间通力合作，推动数据共享，建立健全防止返贫致贫大数据监测平台，充分利用先进科学技术手段提高监测精度，并根据全国脱贫攻坚调查结果进一步完善基础数据库。完善易返贫致贫人口发现和核查机制，建立以贫困弱势群体主动申请、相关管理部门进行信息核对、基层干部进行定期跟踪回访为体系的核查监测机制，对易返贫致贫人口实行动态管理，对贫困弱势群体做到预防与事后救助相结合。

（三）衔接机制：做好现有扶贫政策的衔接和调整

绝对贫困已消除，但是扶贫政策不能因此而终结，而应保证扶贫政策的持续性和稳定性，做好相关扶贫政策的有效衔接和调整，不断巩固拓展脱贫攻坚成果，保证脱贫人口收入的可持续增长，防止返贫和致贫现象的发生，为实现共同富裕筑牢基础。

做好财政投资政策衔接。首先，在过渡期保持财政扶持政策总体稳定，特别是保证重点扶贫地区的财政投入，向中西部重点扶持县和深度贫困地区倾斜，支持巩固拓展脱贫攻坚成果。其次，不断加大对农村地区特色产业的支持与投入，继续实施贷款贴息、政府采购、税收优惠等有利于农村地区产业发展的相关政策，促进农业高质高效发展、农民富裕和乡村振兴。

做好金融服务政策衔接。首先，继续加大对脱贫人口的创业担保贷款贴息及奖补政策力度，鼓励脱贫人口创业，增加其收入；其次，持续对扶贫作用显著的龙头企业发放帮扶贷款，带动脱贫地区人口的就业；再次，鼓励银行业金融机构加大对脱贫地区优势特色产业在信贷和保险方面的服务供给。除此之外，应在脱贫地区和偏远地区推广普惠金融，促进金融资源共享，推动乡村振兴。

做好人才智力支持政策衔接。首先，在脱贫地区、经济欠发达和偏远地区构建一批高素质教师队伍，继续在农村地区实施义务教育阶段教师特岗计划、中小学幼儿园教师国家级培训计划、银龄讲学计划、乡村教师生活补助政策。其次，继续对脱贫地区实施重点高校定向招生专项计划，增加脱贫地区学生进入重点高校就读的机会。再次，乡村教师定向培养计划和农村订单定向医学生免费培养计划优先向中西部深度贫困的偏远地区和农村地区倾斜。最后，鼓励和引导各方面人才向中西部深度贫困地区流动。

（四）活血机制：增强脱贫劳动力内生发展能力

相对贫困治理的对象是相对贫困人口，其致贫风险主要包括内在和外在两个方面。内在原因主要是贫困人口的内在发展动力不足，其中主要包含能力贫困和思想贫困两个方面。思想贫困即部分贫困人口存在自甘堕落、不思进取的思想，不作为、不行动，丧失了自己致富脱贫的内在动力。能力贫困即贫困人口自身能力不足而陷入贫困状态。因此，增强贫困人口的内生发展能力，既是构建相对贫困治理长效机制的重要内容，更是摆脱贫困、迈上共同富裕道路的重要路径。其中，加强贫困弱势群体的思想教育和职业教育是增强其自我发展能力、激发贫困弱势群体内生动力的重要路径。[22]

第一，加强贫困弱势群体的思想教育，改变部分贫困弱势群体中存在的“等靠要”的不健康思维方式，培养建立良好积极的价值观，自觉主动地改变自身的贫困状态，提升自己的生活水平和质量。与此同时，让九年义务教育普及到全国每一寸土地，特别是原来的深度贫困地区，保证每一个孩子接受公平和良好的教育，学习到新知识、新理念和新技能，改变部分贫困群体中存在的认知贫困，破除消极落后的观念。第二，加强贫困弱势群体的职业教育。政府有关部门应积极推进西部和贫困地区的职业院校建设和发展，对贫困弱势群体开展有针对性的免费技术培训，提升贫困群体的技能和内生动力[23]，做到脱贫后不再返贫。帮助现有贫困弱势群体利用好自己现有的特色生计资源和社会资源，并在此基础上鼓励贫困群体间相互扶持和相互合作，提升贫困弱势群体的市场风险应对能力和在市场中的话语权。加强贫困地区特色产业链建设，支持贫困群体参与创业活动，帮助贫困弱势群体在增加收入的基础上获得可持续发展能力。

（五）保障机制：加强特殊贫困群体的社会保障

社会保障在绝对贫困治理时期发挥着至关重要的作用，在新阶段的贫困治理中也有着举足轻重的作用，是国家在贫困治理方面的基础性制度安排。在全面建成小康社会和迈向共同富裕的道路上，应保证一个不掉队，促进全体人民共同富裕。虽然社会上已经不再存在绝对贫困人口，但是仍然存在丧失劳动力、遭受重大意外变故、自身发展能力欠缺的特殊群体，其中包括遭受意外事故、遭受重大疾病、失孤老人、儿童妇女、残疾人等抗风险能力差群体。社会保障作为一个基础性保障制度，对上述遭受意外事故、丧失劳动能力的居民给予最基础的社会保障，保障其衣食住行，提高其生活水平，在迈向共同富裕的道路上保证一个不能少。因此，社会保障是相对贫困治理和实现共同富裕的重要基础。

然而，现行社保体系中对弱势群体或者贫困群体的保障不够完善或被忽视，不利于弱势群体或者贫困群体借助外部资源力量，摆脱其原有的弱势地位或者贫困状况。因此，要改变传统的社会保障方式，应重点关注弱势群体和贫困群体，采取积极的保障措施，为社会弱势群体和贫困群体提供综合保障服务，促进弱势群体和贫困群体社会资源的积累，为贫困群体脱贫提供动力，从而实现其社会地位的提升，促进社会和谐发展。因此，相对贫困治理需要端正思想，转变观念，努力消除社会保障体系中的问题，保障社会各群体的权利，为社会和谐发展提供不竭的动力。具体措施：首先，建立健全社会兜底保障体系，应重点保障遭受重大变故、丧失劳动力或者没有劳动力的家庭、独居老人、残疾人、妇女儿童等，保障其最基本的生活需求。加大对弱势群体和贫困群体的社会保障服务，逐步降低基本参保门槛条件，提升城乡居民的基础养老水平和城乡居民基本医疗水平，缩短城乡居民与城镇职工的基本社会保险待遇差距，消除户籍等因素带来的群体差异，改变现有的社会保障失衡结构。其次，提高城市农民工与农村失地农民的社会保障水平。新阶段的社会保障应把城市农民工与农村失地农民一起纳入国家保障水平较高的城市社会保险制度体系中，使之共同享有和城镇居民同等待遇的城市社会保险，共同分享城市经济发展成果。

五、完善相对贫困治理与助力共同富裕的对策建议

（一）推动经济高质量发展

全体人民共同富裕的核心是“富裕”，而富裕的前提和基础是经济持续、稳定的发展，因此保持经济的高质量发展仍然是首要任务。发展是第一要务，保持经济的高质量发展将会为相对贫困治理和共同富裕创造一个良好的物质基础和社会环境。因此，在新阶段应继续推动社会主义市场经济发展，将“蛋糕”做大，提供更多的就业机会，增加更多中高级技术就业岗位，给社会底层技术就业人才创造收入增长的机会。与此同时，保持经济的高质量发展，为国家创造更多的收入，为贫困治理提供良好的经济基础。经济高质量发展应以科学经济发展、高质量经济发展为主题，通过合理优化社会各种资源配置，使经济健康发展，使不同社会群体更平等地共享经济建设和发展成就，不能以牺牲部分群体为代价，应兼顾公平，实现区域协调发展，城乡统筹，扩大中等收入者比重，推进共同富裕的实现。因此，推动经济高质量发展对相对贫困治理和实现共同富裕具有举足轻重的作用。

推动经济高质量发展，首先，应加快构建“统筹有力、有序竞争、绿色协调、共享共赢”的区域经济协调发展新机制，优化各地区和各区域的经济发展格局，挖掘实现共同富裕的巨大空间潜力。进一步在京津冀地区、长三角地区、粤港澳大湾区、成渝片区等我国经济发展的重点区域内推进基本公共服务便利化和均等化，率先基本实现现代化，推动经济高质量发展和共同富裕的实现。基于各地区之间的经济社会发展差距，建立相对应的适合本地区的发展目标和战略重点，进一步健全地方政府间的财力转移支付制度，进一步提高贫困地区和经济社会欠发达地区在基本公共服务方面的财政供给能力和投入建设力度，进一步强化政府对贫困和经济社会欠发达地区的政策措施支持力量，以进一步缩小地区经济社会发展差距，提高后富裕地区发展能力。加强对口支持体系，健全对口扶持关系，扩大支持领域，健全支持制度，优化支持方式，做好产业协同、资源互补、劳动力转移就业和人才交流合作，动员全社会共同参与，在地方统筹发展、各区域协同发展和社会共同发展的基础上，实现更高水平的共同富裕。其次，应推进新型城镇化战略，优化以城带乡格局。加快城市管理体制与社会政策改革，进一步促进户籍制度改革与城市基本公共服务对常住居民的全面覆盖，进一步提升城市经济与社会管理水平，进一步改善农村农业转移人口市民化质量。贯彻政府以城带村、统筹城乡的发展策略，重点突出工业基础、人居环境、社会保险、人民生活等各领域的发展和提升，以此来推动实现新型城镇化。

（二）推进乡村振兴战略，加强农村基础设施建设

农村繁荣，国家繁荣；农村衰落，国家衰落。实施乡村振兴战略，是为克服新时代的主要社会问题，实现全民共同富裕的必要抉择。“十四五”时期是实现巩固和拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接的过渡时期。大力推进农村振兴和农业现代化建设，不仅是解决因城乡区域之间差距造成的贫困陷阱的重要路径，也是从根本上解决城乡之间发展不平衡、不充分问题的重要途径。在农村地区，努力推进城镇化建设，促进重要资源要素向农村地区聚集、年轻人返乡就业创业，留住和吸引更多的人才、促进农村人才振兴，将农村地区变成可持续发展的优势区域。实施乡村振兴战略并不意味着农村地区贫困治理的结束，应继续执行绝对贫困治理中有效的政策和措施，不断提升农村地区的基本公共服务水平，使农村居民享受更好的医疗卫生服务、基础设施和教育资源。因此，在推进农村振兴战略的过程中，要把相对贫困治理纳入进来，着力解决城乡一体化背景下的农村相对贫困问题，逐步缩小城乡之间的发展差距，促进城乡共同繁荣。

在推进乡村振兴战略的过程中，应注重改善脱贫地区基础设施条件。地区的基础设施和经济发展之间有着重要的联系，应持续加大对贫困地区基础设施建设的支持力度，特别是高速公路、水利工程、交通枢纽、通信网络等相关基础设施建设项目。推进农村地区的生态文明建设，改善农村地区的生态环境，例如支持农村地区厕所改造、生活垃圾和污水处理、村容村貌提升。推动交通建设项目向农村地区倾斜，推进农村地区的道路建设，让人口多的自然村通硬化路，推进“四好农村公路”建设和更多交通项目进村入户，加强工业公路和旅游公路建设，加强村与外界的联系，促进当地经济发展。

（三）加快城乡基本公共服务均等化建设

基本公共服务的非均等化是导致相对贫困的重要原因之一。构建以城乡基本公共服务均等化为核心的基本公共服务体系，使城乡居民享受同等数量和质量的基本公共服务，已成为未来贫困治理体系中的一项重要工作。[24][25][26]基本公共服务均等化有利于提升人们的生活品质，是衡量共同富裕的重要方面，也是实现共同富裕的重要基础。2021年底召开的中央财经委员会第十次会议强调，促进基本公共服务均等化是我国扎实推进共同富裕所必须实现的基本目标和重要实现路径。因此，加快城乡基本公共服务均等化建设为相对贫困治理和实现共同富裕提供了一个重要基础。

促进教育公平，让脱贫地区的孩子享有相同的教育资源和机会，促进社会整体的公正与和谐。首先，政府要合理配置市镇、乡镇间和区域内部的教学资源，推动义务教育的均衡发展。率先完成县区城乡义务教育的一体化，并逐步拓展至县市级义务教育一体化；通过农村教师支持计划加强农村教师队伍建设；加快解决农村教学数字化发展中资源、师资、硬件等方面的不足，加强优质资源共建共享，确保每个学生平等享有优质教育资源。其次，强调弱势群体优先，落实弱势群体补偿制度。确保农村地区和偏远地区的教育经费充足，让更多适龄儿童和青少年享有优质教育资源，完善农民工随迁子女参加地方高中入学考试的政策措施。加大对贫困地区和边远山区教育政策的支持力度，确保不让一个孩子掉队，提高整体教育质量。

完善劳动保护和公共就业服务体系，努力促进公平就业，为弱势群体特别是农村居民提供更多的就业机会，提高他们的收入。首先，要进一步推进户籍制度改革，应尽快解决社会保险关系的转移与延续等问题，并打破限制劳动者在全国不同地域、不同产业、不同职位之间自由流动的制度性因素。其次，要消除公共部门选拔任用制度中的不规范行为，消除同工不同酬现象，不断完善反歧视法律法规，加强对劳动者的保护。再次，对农民工进行免费的职业教育和培训，提高他们适应技术改革和产业升级换代的素质和能力。最后，进一步丰富公共就业机会服务的内涵与方式，进一步增强公共服务的针对性，并通过政府购买公共服务产品等形式，吸纳社会力量积极参与公共就业机会服务的供给，进一步扩大个性化服务供给和服务质量，主要包括求职信息咨询、职位推荐、创业引导、人员档案信息管理、求职帮扶、职业技能培训等领域。

健全住房保障制度，努力缓解人口流动性大、房价高的大中城市住房保障问题，为城镇流动人口提供基本住所保证。一是探索将闲置工商业用房改造扩建为出租房，减少闲置房屋，提高房屋利用率，有效增加大中城市出租房的供给。二是进一步扩大廉租房供应，着重做好交通较为方便地区的廉租房工程，进一步完善公租房和共有产权房屋的建设，并允许工业园区企业和公司利用工业用地以及集体建设用地修建职工宿舍，重点解决特大城市和大城市新市民、年轻人和外来务工人员的住房问题，特别是从事环境卫生、公共交通、消防公安、医疗服务等方面工作的相关社会公共服务人员。三是将租金水平调节和控制在合理水平，保障城乡低收入弱势群体有房可住。应进一步规范住房租赁市场，加强对租赁者相关权益的保护，加快健全长期租赁政策，逐步做到长期租赁与购房同等享受基本公共服务的权利。

推动优质基本医疗卫生服务均等化，努力促进医疗服务可及性和健康公平，特别是贫困群体的医疗保障，有效降低个人自费支付压力；进一步提升城乡居民医疗保险管理水平，以减少企业职工医保和城镇居民医疗保险之间在筹资方式和保险待遇等方面的差异；构建多元化的医疗保险体制，进一步健全大病医疗保险、商业健康保险、公益捐赠、社会医疗互助等服务机制，形成重大特殊疾病多重保障模式，有效降低个人或者家庭的高额医疗费用支出，减轻个人或者家庭的医疗负担，避免因自费能力不足而陷入贫困；加大对基层医疗机构支持和投入力度，提高机构医疗服务能力，加强农村和基层医疗工作人员的培训，完善和创新人才激励机制，引导优质的医疗资源向基层下沉、向群众身边延伸，加快远程医疗发展，提高偏远地区、农村和基层机构的服务能力，促进卫生资源配置平衡。