我国地方财政支出结构与经济增长的政治经济学分析*

赵 峰，谭 璇，周慧珍

一、引 言

进入新时代以来，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。作为国家治理体系中重要的环节，省级地方政府在推动当地经济社会发展、提高人民群众生活水平方面发挥着重要作用。财政作为国家治理的基础和重要支柱，调节和优化财政支出结构是地方政府更好地履行行政管理职能、落实社会管理责任、推进地方高质量发展的重要政策工具。

中国经济进入新常态以来，地方财政收支状况也面临新的挑战。一方面，经济发展由高速增长向中高速增长过渡，地方财政收入增速也相应减缓。同时，为减少市场主体负担，稳定经济发展预期，减税降费工作也将继续推进。另一方面，与财政减收和减税降费相对应的，则是财政支出总额仍在增长。一直以来，我国地方政府肩负着交通、教育、医疗卫生、治安以及社会保障等多个领域的主要管理职能，承担了绝大部分的财政支出责任。从一般公共预算来看，2020年我国地方财政支出达21.06万亿元人民币，占全国财政支出的85%以上；而地方财政收入则仅占全国财政收入的55%左右。(1)资料来源：根据国家统计局网站数据计算。因此，中央转移支付以及发行地方政府债券成为了支撑地方财政运转的重要资金来源。但随着全国财政紧平衡状况的持续，能够从预算调拨中获得的资金也日益紧张，地方政府债务压力显著增加。

因此地方政府优化财政支出结构、提高财政资金使用效率的需求更加迫切，一方面保障履行政治、经济、社会、文化以及生态环境等众多领域的基本管理职能，另一方面改善财政收支平衡。财政作为政府配置资源的手段，通过优化财政支出结构，促进地方经济增长，从而提高财政收入，是在长期中实现地方财政收支可持续发展的根本途径。虽然经济增长已经不再是地方政府追求的唯一目标，但发展仍然是解决我国一切问题的基础和关键。因此，认识和了解财政支出与经济发展之间的关系，把握投入到不同领域的财政支出对经济增长的可能影响，有助于地方政府更好地优化财政支出结构，提高财政支出效率，释放财政活力。

二、经济增长视角中的财政支出结构

经济学家注意到花费到不同领域的财政支出对宏观经济增长的作用是有差异的：用于加宽公路、疏浚河道、建设桥梁等的公共事业或公共工程支出在一定程度上能够促进工商业的发展，应该适当增加；而国防、行政管理、宗教和教育等领域的财政支出则有助于维持一个国家内外部的安全和秩序。(2)邓子基：《马克思恩格斯财政思想研究》，中国财政经济出版社，1990年，第3-5页。斯密认为政府部门的各项活动本身并不能直接创造价值，需要通过税收等方式占用可用于投资的资金来维持各项财政支出，从而将牺牲生产性的活动并增加非生产性的活动，因此主张政府仅仅担任经济活动的“守夜人”，将其活动限制在必要的范围内。(3)[英]亚当·斯密：《国民财富的性质和原因的研究》，下卷，郭大力、王亚南译，商务印书馆，1974年，第423页。随着经济的发展、生产社会化程度的提高和城市化进程的加深，社会生产和生活所涉及的领域和环节不断增多，企业和家庭等各个市场主体彼此之间的联系更加广泛和紧密，需要政府部门提供管理和协调的“必要”领域也日益扩大，财政支出总体规模在经济中所占的比重逐渐提高。经济学关于财政支出对宏观经济影响的认识有了进一步的发展。凯恩斯革命和罗斯福新政分别从理论和实践层面证明了财政支出对于就业、投资和消费具有显著的促进作用，“看得见的手”也能够成为调节经济增长的有效手段。

根据政府在经济社会各领域履行职能的差异，可将财政支出划分为不同的类型，如一般公共服务支出、军事支出、外交支出以及社会保障支出等。财政支出类别越丰富，表明政府参与的经济社会事务范围越广；而某一类财政支出占总财政支出的比重越高，则表明政府在该项事务中参与的程度越深。随着财政支出规模的提升，财政支出的类别迅速增加，各类财政支出间的比例关系(即财政支出结构)也在不断变化。(4)[美]维托·坦齐、[德]卢德格尔·舒克内希特：《20世纪的公共支出》，胡家勇译，商务印书馆，2005年，第30页。然而，财政支出类别的增加和细化为从宏观角度研究各类财政支出与经济增长之间的联系带来了不便。

巴罗(Barro)将按政府职能分类的财政支出综合为生产性支出和消费性支出，为考察财政支出的规模和结构对经济增长和社会福利的影响提供了一个研究框架。(5)Barro, R., “Government Spending in a Simple Model of Endogenous Growth”， Journal of Political Economy, 1990, 98(S5):103-125.其中，生产性支出是为私人生产者提供公共服务所产生的财政支出，既包含对基础设施建设的投资，也涉及能够保护和加强私人产权的法律、治安以及国防等领域的相关支出。前者直接为生产提供了必要的公共资本，有利于提高生产效率；而后者则能够降低企业的实际税率，增加私人部门收入，从而提高储蓄率，间接促进生产扩张。政府部门提供的其他服务则与私人消费类似，能够提升家庭效用，因而相关支出被称作消费性支出。巴罗认为，消费性支出与生产并没有直接联系，反而需要私人部门交税来维持相关的政府活动，这将引起所得税率提升，从而降低私人部门的投资意愿，最终导致经济增速放缓。

相关的研究中，同样以执行各项政府职能的财政支出能否提高生产率或增加储蓄为标准，对财政支出进行分类，但具体的分类结果则不尽相同。科门迪(Kormendi)和迈古勒(Merguire)将教育支出看作广义的政府投资并纳入生产性支出(6)Kormendi, R. C. and Meguire, P. G., “Macroeconomic Determinants of Growth: Cross-Country Evidence”, Journal Monetary Economics, 1985, (9):141-163.；金戈和史晋川提供了更为细致的分类方案，认为一部分财政支出对生产和消费都产生影响，因而补充考察了生产-消费混合性支出的增长效应(7)金戈、史晋川：《多种类型公共支出与经济增长》，《经济研究》2010年第7期。；黄少安等则提出一部分财政支出仅仅是为维持行政运营而存在，对生产和消费均没有促进作用。(8)黄少安、陈言、李睿：《福利刚性、公共支出结构与福利陷阱》，《中国社会科学》2018年第1期。

可以看出，生产性支出对经济增长的正面作用得到了一致肯定，但主流经济学由于缺乏科学的价值理论支撑，导致其对生产活动/非生产活动的认识存在较大的随意性，从而使得其关于生产性支出和消费性支出划分范围在一定程度上存在模糊性(9)李戎、田晓晖：《财政支出结构、结构性财政政策与积极财政政策提质增效》，《中国工业经济》2021年第2期。，这导致了实证研究结果难以统一甚至相互矛盾。(10)方福前、孙文凯：《政府支出结构、居民消费与社会总消费——基于中国2007—2012年省级面板数据分析》，《经济学家》2014年第10期。在宏观研究中，财政支出乘数是判断财政支出增长效应的重要指标，当其大于1时说明该项财政支出能够有效促进经济增长。按照巴罗的思路，将政府生产性支出直接引入生产函数能够计算出其支出乘数，进而可以确定财政支出的最优结构。王国静和田国强指出，我国政府消费支出乘数为0.79，政府投资支出的乘数为6.11(11)王国静、田国强：《政府支出乘数》，《经济研究》2014年第9期。，因而政府投资能够更加有效地推动经济增长；而吕炜等则认为我国保障性财政支出比政府投资更有利于经济增长。(12)吕炜、高帅雄、周潮：《投资建设性支出还是保障性支出——去杠杆背景下的财政保障政策研究》，《中国工业经济》2016年第8期。造成实证结果差异的一个重要原因在于，王国静等研究的政府消费支出包含除政府投资以外的全部支出，而吕炜等所讨论的保障性财政支出仅包括政府的“社会保障和就业支出”“医疗卫生支出”两类。也就是说，由于被划分为不同的支出类型，政府用于社会保障和就业以及医疗卫生领域的财政支出在不同的研究中对经济增长的效果存在显著的差异。因此，在优化财政支出结构时关于是否应该增加这两项支出的政策建议也是完全相反的。

同时，由于缺乏科学的价值理论支撑，在以CES函数为代表的新古典经济学生产函数中，物质资本和劳动两种生产要素存在相互替代性，在生产中处于同等地位。政府支出进入生产函数后，也能够与物质资本和劳动一起解释产出的变化情况。这种可以将所有对产出可能有影响的因素都能纳入生产函数的分析方法，泛化了生产过程，使得生产性劳动和它所对应的生产过程变得模糊不清，掩盖了生产性劳动才是价值的真正来源，也无法真正揭示财政支出变化对宏观经济增长影响的机制。

马克思在科学的劳动价值论基础上，系统地分析了价值生产和价值增殖过程。在生产过程中，物质生产资料的价值随着其被使用和磨损而转移到新产品，而劳动者则消耗自身的活劳动并将其价值物化到新产品中。总产品中扣除生产所耗费的全部物质资料即为净产品，其价值为生产获得的新增价值。由于劳动力的再生产并不需要消耗全部新增价值，因此，剩余的价值则成为了生产企业的利润，是资本积累的来源。围绕价值生产和资本积累，财政支出可以通过两方面作用于社会再生产的生产过程：一是提供公共的物质生产条件，二是为劳动力再生产提供商品和服务。

在此基础上，马克思主义学者奥康纳将财政支出划分为社会投资、社会消费和社会费用(13)[美]詹姆斯·奥康纳：《国家的财政危机》，沈国华译，上海财经大学出版社，2017年，第8页。，为在社会再生产理论视角下研究财政支出结构的增长效应提供了一个参考。其中，政府通过社会投资形成社会不变资本，有助于提高私人企业生产率水平；通过社会消费为私人生产提供社会可变资本，有助于企业节约生产成本；而社会费用则并不能形成私人生产所需要的一般的、公共的社会生产条件直接参与社会生产过程，但随着私人生产的扩大，政府将承担越来越多的社会费用支出，以维持社会生产运转与社会生活秩序。各地方财政支出在社会投资、社会消费和社会费用的不同配置，表现为支出结构差异。

三、各类财政支出对经济增长的作用机制

根据马克思主义经济增长理论，资本积累是生产规模扩大和经济增长的最基本因素。(14)赵峰：《马克思的增长理论》，《政治经济学评论》2004年第2期。然而，随着资本规模的不断扩大，资本有机构成也随之提高，在其他条件不变的情况下一般利润率呈现出下降的趋势。利润率的下降一方面可能导致可供积累的利润量减少，另一方面也可能对生产部门的投资意愿带来不利影响，使得一部分资金退出生产领域，进入金融等其他领域，最终降低资本积累规模，减缓经济增长。(15)赵峰：《资本主义经济增长的逻辑——马克思经济增长理论的现代阐释》，经济科学出版社，2009年，第98页。尤其是随着金融市场的不断扩张，企业的所有者和管理者逐渐分离，使得企业所有者更看重其资金回报率而非企业生产规模的扩大。因此，当生产部门企业面临自身生产活动带来的利润率下降时，企业的资金将会流向金融领域以寻找其他收益，导致企业积累规模下降，减缓社会再生产规模的扩大。(16)Stockhammer, E., “Financialisation and the Slowdown of Accumulation”, Cambridge Journal of Economics, 2004, (28): 719-741.

政府部门的社会投资、社会消费和社会费用支出，能够在提高劳动生产率、降低成本与扩大需求三个维度对价值生产和价值实现带来影响，一定程度上缓解生产部门的利润率下降，促进经济增长。

首先，政府的社会投资支出，最终形成了道路、桥梁、港口以及各类基础科学和技术成果等等，为生产部门直接提供了社会先行资本。其中，公共交通基础设施的建设有利于加快生产企业原材料和产品的周转效率；政府部门对科技创新的大力投入则有助于新技术和新工艺的出现，从而在一定程度上带来不变资本的生产率上升及其价格下降，缓解全社会资本有机构成上升的压力。此外，政府部门提供的社会不变资本，具有相当程度的非排他性和非竞争性，能够参与多个企业的生产活动，进而从整体上提升生产部门的不变资本使用效率。同时，这也有助于节约单个企业的不变资本支出，减少其开展生产所需的预付资本，从而降低单个市场主体进入生产领域的资本门槛。

其次，政府的社会消费支出通过提供基础教育、医疗卫生、住房保障等劳动者日常生活需要的消费资料和转移支付，直接服务于劳动力的再生产。一方面，通过公共医疗、公共教育等集体生产和消费的模式，能够提高这类服务的生产效率(17)[美]约瑟夫·斯蒂格里茨：《喧嚣的九十年代》，中国金融出版社，2005年，第166页。，降低消费资料的相对价格，促进相对剩余价值生产。另一方面，政府部门只需要支付相应的生产资料和工资成本，就可以组织生产这些消费资料和服务，并免费或低价向社会提供。在一定程度上，可以将私人部门支付的税金看作是这些消费资料和服务的价格。因此，这种价格可能并没有包含平均利润，而是更加接近成本价格，与在市场中购买私人部门生产的相关消费资料相比更为便宜(18)Hacker, J. S., “Privatizing Risk without Privatizing the Welfare State: The Hidden Politics of Social Policy Retrenchment in the United States”, American Political Science Review, 2004,98(2)：243-260.，从而有助于降低劳动力再生产的成本，缓解企业面临的工资压力。此外，政府部门无论是为社会提供基础设施等生产资料，还是教育、医疗等消费资料，都需要在市场中购买商品和雇佣劳动者进行相应的劳动才能实现。这一部分财政支出一方面直接形成了公共部门的需求，另一方面通过支付劳动者工资间接扩大了私人部门的需求。

再次，政府社会费用支出中的最低生活保障、养老保险以及失业保险等，一定程度上具有调节收入分配的作用，为陷入经济困难的家庭提供了保障。由于这些家庭往往消费倾向更高，因此，社会费用对收入再分配的调节能够扩大经济中的有效需求。而政府提供的环境保护、行政管理以及社会治安管理等服务，虽然无法直接形成社会生产资本，却与社会投资和社会消费一样，通过促进商品资本的实现加快了资本循环的速度。然而，我们需要注意的是，政府部门对金融部门的补贴、承担的公共债务利息以及相关支付，这部分资金并没有对商品的实现起到直接的促进作用，而是使得一部分价值离开商品的生产和流通过程流进金融部门，降低了生产部门的资本积累规模。

政府部门的社会投资、社会消费和社会费用支出，能够通过促进价值生产和价值实现，带来利润率上升。这一过程不仅使得私人部门的投资获得了更充沛的资金来源，同时也能够进一步刺激私人部门的投资意愿，使得一些原本流向金融等非生产性部门的资金可以重新回到社会再生产过程中，从而增加积累，促进经济增长。

结合以上分析可以发现，各种类型的财政支出对经济增长的作用机制并不是单一的。无论是政府的社会投资和社会消费促进价值生产的影响渠道，还是社会投资、社会消费和社会费用帮助价值实现的途径都是多重的。这也部分解释了以新古典理论为基础的财政研究中明确地定义政府的生产性支出和消费性支出在理论上存在的问题，从不同的单一作用机制出发，不同的研究者对于政府履行各项职能所花费的财政支出能否进入生产函数的看法存在差异。(19)周波、于金多：《关于财政乘数的研究综述：财政货币政策交互作用视角》，《社会科学辑刊》2020年第5期。

综合财政收支来看，财政收入来自于政府通过税收和债务等方式从经济中抽取的剩余价值，减少了私人部门可供积累的资本；财政支出则通过促进价值生产和价值实现能够带来利润率上升，提升资本积累规模。社会再生产的扩大，既需要政府在供给侧提供必要的社会一般生产条件，也需要政府在需求侧扩大有效需求。因此，社会投资、社会消费和社会费用对经济发展的途径作用存在一定程度上互补性，单纯扩大某一类支出，或许并不能完全发挥财政支出对经济的调节作用。

由于不同类型的财政支出能够从多个渠道作用于经济增长，因而对一个地区在不同的发展阶段或者处于不同发展水平的各个地区而言，一成不变、千篇一律的政府支出结构难以有效地发挥财政的作用。根据经济发展面临的内外部条件来不断调整政府支出结构，才能从各方面更好地协调资本积累和经济增长。马斯格雷夫和罗斯托观察到，在经济发展的早期阶段政府投资占社会投资比重较高，政府部门在公共交通、农田水利等基础设施建设中投入较大；而在中期阶段，公共投资逐渐减少，私人投资占比不断提升；经济发展达到成熟阶段以后，教育、医疗和社保等领域则将成为财政支出的主要方向。(20)陈共：《财政学》，中国人民大学出版社，2020年，第68页。

从区域角度来看，经济发达程度不同的地区发展经济所需要的内外部条件同样存在差异，因而政府的支出结构也将呈现出不同的特点。一般而言，与发达地区相比，落后地区的财政支出中社会投资占比相对更高，而社会消费和社会费用则较低。然而不同地区支出结构呈现出的这种差异也并非一成不变，随着生产技术的快速发展，生产所需的不变资本尤其是固定资本也将不断更新换代，发达地区的财政支出结构需要适当增加社会投资，以适应扩大再生产过程中生产资料优先发展的需要。因此，通过调整政府支出结构来协调经济运行中的供给与需求、积累和消费、技术更新与成本优化等多个方面的平衡，才能够更好地推动经济长期稳定增长。

四、中国地方政府财政支出结构：特征、变化与增长效应

新中国成立以来，我国财政支出有效地保障了经济的高速稳定增长和人民生活水平的提高。(21)⑦ 靳春平：《财政政策效应的空间差异性与地区增长》，《管理世界》2007年第7期。在以新古典理论为基础的财政研究中，财政支出的基础在于市场失灵的存在，因而需要政府提供公共物品来保障市场交易的顺利运行。(22)吕冰洋：《现代财政制度的构建：一个公共秩序的分析框架》，《管理世界》2021年第10期。然而，单纯的市场经济受剩余价值规律支配，容易造成贫富分化、生产过剩、经济虚拟化以及生态危机等深刻弊端。(23)秋石：《论正确处理政府和市场关系》，《求是》2018年第2期。因此，在中国特色社会主义市场经济条件下，市场在资源配置中起决定性作用，同时要更好发挥政府作用。发挥政府作用绝不仅仅只是弥补市场失灵的需要，更是推动经济的高质量发展和以人民为中心的发展、实现共同富裕、满足人民群众对美好生活需要的重要保障。

我国作为一个发展中大国，各个地区、各个方面的发展条件存在很大的差异。(24)刘伟、蔡志洲：《如何看待中国仍然是一个发展中国家？》，《管理世界》2018年第9期。根据前文的理论分析可知，政府的社会投资、社会消费和社会费用对资本积累存在多重作用渠道。面对当前我国经济发展不平衡不充分的现实情况，为了更好地适应经济发展需要，我国地方政府支出结构呈现出时间上和空间上的差异。因此，我们为现有的研究中关于各省区的财政支出呈现出不同的增长效应(25)郭庆旺、贾俊雪：《积极财政政策对区域经济增长与差异的影响》，《中国软科学》2005年第7期。、各个地区的财政支出对经济增长的促进程度存在相对变化(26)② 靳春平：《财政政策效应的空间差异性与地区增长》，《管理世界》2007年第7期。(27)林桐、王文甫：《我国省际政府支出乘数有差异吗？》，《经济理论与经济管理》2017年第5期。(28)李明、李德刚：《中国地方政府财政支出乘数再评估》，《管理世界》2018年第2期。等结论提供了一个以马克思主义理论为视角的财政支出结构的解释。

为了解近年来我国地方财政支出结构的特征和变化，我们计算了2007—2020年来我国地方财政的社会投资、社会消费和社会费用支出。由于省级行政区作为经济社会发展体系相对完整的单位，且区域内具有较强外部性的大型基础设施建设等需要由省级财政统筹安排，因而我们以省级行政区财政支出作为主要的讨论对象。并且，我国在2007年调整了政府一般公共预算支出的功能性质分类，将财政支出划分为一般公共服务、国防、外交等共计22大类。因此，本文根据2007—2020年我国31个省级行政区(29)本文所使用的省级财政支出数据未包括香港特别行政区、澳门特别行政区及台湾省。的财政一般公共支出决算数据，将按功能性质划分的财政支出重新整合为社会投资、社会消费和社会费用三个类型(见表1)，并分别计算了我国地方整体和各省级行政区财政支出结构。本文采用的数据全部来自国家统计局网站和《中国财政年鉴》。当然，政府部门履行某一具体职能的支出可能兼具社会投资、社会消费或社会费用的特征，这给政府支出结构的经验分析造成了一定的困难。本文参考按功能性质分类的各项财政支出的主要投入领域将其进行分类整合。(30)赵峰、谭璇：《收入分配、政府支出结构和增长体制的政治经济学分析》，《经济学动态》2021年第11期。

表1 社会投资、社会消费和社会费用所对应的按功能性质分类的财政支出

从时间上来看，2007—2020年地方财政支出由3.83万亿元人民币(占GDP的比重为14.16%)增加至21.06万亿元人民币(占GDP的比重为20.73%)，年均增长约14%。随着经济社会的发展，生产和生活中越来越多的环节需要政府的协调和管理，进而导致财政支出的增长速度快于经济整体增速。在地方财政支出结构上，社会投资占GDP的比重由3.1%增加至6.5%，社会消费增长幅度相对较小，占GDP的比重由3.5%增加至6.3%，而社会费用则基本稳定在7.6%左右，财政支出的增长主要体现在社会投资和社会消费两类支出。因此，从图1(b)中可以看出，我国地方财政支出中三类支出的相对比例由原本的社会费用“一枝独秀”的模式转向社会投资、社会消费和社会费用“三足鼎立”相对平衡的模式，这一变化体现了近年来严格压缩一般性支出、加大对重点领域和项目支持力度的财政支出结构优化政策。(31)刘昆：《党领导财政工作的重大成就和历史经验》，《学习时报》2021年11月8日。

从空间来看，各省级行政区财政支出规模和结构存在较大差异。2020年31个省级行政区财政支出占GDP的比重最高的为西藏(116.2%)，最低的则为福建(11.88%)。整体上经济欠发达的省级行政区财政支出占GDP比重更高，因而这些省级行政区的财政对转移支付和债务的依赖程度更高。与2007年相比，各省级行政区财政支出均有显著提升，在这一过程中各省级行政区财政支出总规模的变异系数减小，表明近年来地区间财政支出不平衡的状态有所改善，落后地区政府管理各项经济社会事务的财政保障力度得到一定提升。

各省级行政区财政支出规模的收敛性是否带动了财政支出结构的趋同呢？整体来说，各省级行政区花费在社会投资、社会消费和社会费用支出的差异仍然显著，财政支出结构大体上可分为以下四个类型。

一是社会投资占财政支出比重相对较高的省级行政区(见图2)。北京、天津、内蒙古、上海、江苏、安徽、浙江、福建以及广东共9个省级行政区2007—2020年财政支出中，在相当一段时间内政府的社会投资相对更高，并且，在此时人均GDP增速也相对较高。对于人均GDP水平较高的地区而言，面对技术的快速发展，企业生产方式也在不断革新，仅靠传统的设备、厂房等不变资本难以支撑生产企业应对激烈的国内外竞争。由于经济发达省级行政区原本的生产社会化程度较高，政府社会投资形成的不变资本能够更大程度地惠及生产部门的众多企业和环节，推动社会再生产的扩大。因此，以5G、人工智能、工业互联网以及物联网等为代表的新型基础设施成为了促进区域生产发展的重要新型社会先行资本。同时，这些省级行政区社会消费占财政支出的比重相对稳定，而社会费用占比则有所下降。整体而言，这些省级行政区的财政支出结构经历了一段时间的调整，在2015年以后达到了一个新的稳定状态。

二是社会费用占财政支出比重较高，但社会投资和社会消费增长较快的省级行政区(见图3)。江西、山东、河南、湖北、湖南、海南、重庆、四川、贵州、云南以及陕西等11个省级行政区2007—2020年社会投资和社会费用占GDP的比重显著提升，而社会费用占GDP的比重虽然相对稳定或小幅下降，但仍然是各省级行政区财政支出中占比最高的部分。这些省级行政区经济发展水平在全国处于中下游，但整体经济增长速度较快。社会投资和社会消费的协同增长，不仅提供了必要的基础设施，同时也提升了该地区劳动力的教育、健康等综合素质，为区域生产发展创造了良好的社会生产资本条件。此外，虽然社会费用占财政支出比重仍旧较高，但其“一枝独秀”的状态发生了转变，财政支出整体转向三种支出相对均衡。

三是社会费用占财政支出比重居高不下的省级行政区(见图4)。2007年以来，河北、山西、辽宁、吉林、黑龙江以及广西等6个省级行政区的社会投资、社会消费和社会费用三类支出均在增加，虽然社会费用的增速与其他两类财政支出相比略微缓慢，但其在整体财政支出中的规模优势并没有发生变化。这种类型的政府支出结构对经济的影响更多地体现在需求端，而对供给端的作用则相对较少。特别是在其他省级行政区大力增加社会投资的情况下，本地区的社会一般生产条件改善相对缓慢，将在一定程度上减弱对投资和劳动力的吸引力。同时，由于本地区生产发展的相对滞后，政府的社会费用支出可能转而形成对外部区域产品的需求，降低政府支出对本地区有效需求的拉动作用，甚至形成当地公共和私人部门资金的双重外流。从经济发展水平来看，2007—2020年河北等6个省级行政区的人均GDP在全国处于中下游水平，增长速度也相对落后。

四是财政支出占GDP比重较高，社会投资增长较快的省级行政区(见图5)。2007—2020年，甘肃、宁夏、青海、西藏和新疆等5个省级行政区社会投资增长较快，社会消费次之，社会费用则小幅增长后略有减少。这些省级行政区地处偏远，基础设施建设相对落后，政府加快社会投资支出，为当地经济发展提供基本的社会先行资本，有利于加强与外部的资金、商品、人员和信息交流。社会消费与社会投资的协同增长在一定程度上体现了基本公共服务均等化在经济相对落后地区的持续推进。在社会投资和社会消费增长的前提下，社会费用增速相对较低，其占财政支出的比重有所下降。

结合近年来我国各省级行政区的财政支出结构特征可以发现，不同的政府支出结构对应了不同的经济增长绩效，政府通过社会投资和社会消费为经济的供给侧提供社会的生产资本，能够较为有效地促进经济增长。贵州、湖南等中西部省级行政区，经过财政长期对投资建设的支持，基础设施水平得到了一定程度的提高，为扩大社会再生产奠定了物质基础。同时，在上海、江苏等经济发展水平较高的地区，面对生产技术的革新，社会投资也仍旧是政府支出中最为重要的领域，这为经济的持续增长提供了保障。对政府投资的传统研究指出，随着发达地区资本存量的上升，政府投资对总产出的边际效应会逐渐降低。(32)王国静、田国强：《政府支出乘数》，《经济研究》2014年第9期。然而，从投资结构来看，在经济发展水平不同的地区，政府的社会投资所对应的具体建设内容和项目存在一定的差异。因此，在现阶段，政府的社会投资不仅是我国经济欠发达地区通过提供基本的社会先行资本以促进社会再生产外延式扩张的重要途径，同时也是发达地区持续推动技术进步、提升产业结构和竞争力，促进社会再生产内涵式扩张的重要保障。因此，面对我国仍处于发展中国家的现实情况，只有通过增加积累、扩大投资来改善经济增长，才可能在这一基础上改善人民生活。(33)刘伟、蔡志洲：《经济周期与长期经济增长——中国的经验和特点(1978—2018)》，《经济学动态》2019年第7期。

同时，社会再生产的扩大不仅需要生产资料的优先增长，也需要劳动力在数量和质量上的提升，才能够保障扩大社会再生产的顺利进行。从财政支出结构来看，近年来经济增长表现较好的贵州、湖南、上海等省级行政区政府的社会投资和社会消费处于协同增长的状态。随着政府社会消费投入的持续增加，相关地区教育、医疗以及住房保障水平得到了不同程度的提升。提高政府的社会消费支出不仅仅是推动基本公共服务均等化、促进共同富裕的重要举措，同时也能够提供越来越多受教育程度更高、身体素质更强的劳动者，为推动技术进步和经济高质量发展提供人才保障。

与此相对应的是，社会费用较高且仍在增加的省级行政区经济增长表现较差。从理论上来看，社会费用主要通过扩大需求来促进经济增长。然而，由于国内市场的统一和开放性，若地方财政忽略对本地区的生产提供支持，则社会费用支出对于需求的调节作用相对容易外溢到其他地区，减小财政支出对本地区社会再生产扩大的促进作用。从财政支出结构来看，经济增长较为缓慢的河北、辽宁等省级行政区政府社会费用支出仍在持续增长，社会投资和社会消费支出占财政支出的比重甚至有所下降。面对不合理的财政支出结构，地方政府应加强对重点领域、基本民生和基层的财力保障，落实过紧日子的要求，降低社会费用占财政支出的比重，提升财政支出效能。(34)刘昆：《不断提升积极财政政策的效能》，《人民日报》2022年2月18日。

此外，在宏观经济增速放缓的背景下，地方财政支出规模的增加也伴随着政府债务的上升。2020年末，我国地方政府一般债务余额共计12.74万亿元，占2020年GDP的12.54%。从区域来看(参见图6)，青海、贵州、四川以及江西等20个省级行政区政府一般债务余额占GDP的比重超过了地方政府整体的平均水平，其中青海、内蒙古、甘肃和云南等11个省级行政区政府一般债务占GDP比重高达20%以上。随着地方政府债务规模的扩大，地方政府财政的安全性、可持续性受到了越来越多的关注。新古典财政理论认为，由于中央政府的转移支付，地方政府存在“预算软约束”问题，并且能够通过债务的“公共池”将本地债务压力转移给其他地区，从而更加容易盲目扩张财政支出。(35)中国人民大学政府债务治理研究中心：《统筹发展与安全：中国政府债务研究》，中国财政经济出版社，2021年，第69页。

在我国，由于落后地区财政收入较低，中央转移支付和政府债务是保障地区间人均财政支出均等化的重要手段。那么，人均财政支出均等化是否将降低政府支出效率、扩散地方债务风险呢？首先，根据政治经济学的区域经济发展理论，落后地区经济增长缓慢原因主要来自两个方面：一是生产条件相对落后，价值生产能力相对较低(36)陈秀山、徐瑛：《中国区域差距影响因素的实证研究》，《中国社会科学》2004年第5期。；二是所实现的价值低于生产的价值，在区域经济交流中长期处于价值转出的一方，也就是说，落后地区的价值转移是发达地区经济发展的重要原因之一。(37)冯志轩、李帮喜、龙治铭、张晨：《价值生产、价值转移与积累过程:中国地区间不平衡发展的政治经济学分析》，《经济研究》2020年第10期。因此，在落后地区自身经济发展水平较低、财政收入较少的条件下，加强向落后地区的转移支付既能够提升当地生产条件，同时也是中央政府通过财政资金的再分配促进区域公平的体现。更为重要的是，落后地区的发展不仅仅只是区域平衡发展的要求，也能够间接保障发达地区的持续发展。其次，从财政支出结构来看，由于不同的财政支出结构的增长效应存在差异，因而政府一般公共债务资金的使用去向对债务风险也存在重要影响。贵州、海南以及云南等省级行政区财政资金更多地用于社会投资和社会消费支出，政府债务一定程度上成为了促进地方经济增长的重要资金来源。而黑龙江、辽宁和吉林等省更多的财政资金用于社会费用，债务资金承担了一部分“保运转”“保吃饭”的任务。长期来看，黑龙江、吉林等省的债务压力将持续增大。因此，通过中央政府的转移支付等手段，帮助相关地区优化财政支出结构，转变政府社会费用居高不下的状态是防范和化解地方政府债务风险、促进经济增长缓慢地区发展的重要途径。

五、结 语

在社会主义市场经济体制下，有效市场和有为政府相结合，才能更好地促进我国经济在新时代的高质量发展。如何优化政府财政支出结构，是更好发挥政府作用、促进经济增长的一个重要理论和现实问题。本文结合马克思主义社会再生产理论，根据财政支出对供给和需求的不同作用将其划分为社会资本和社会费用，并结合社会资本在社会再生产中形成不变资本和可变资本的具体差异，将其进一步细分为社会投资和社会消费。由于社会再生产的扩大既需要生产资料部类和消费资料部类协同增长，也需要供给和需求的协同增长。因此，财政支出结构应结合经济发展的实际需要，从生产和需求的角度全方位地调节财政资金配置。一味地单独扩大某一类财政支出，反而可能会打破财政支出结构与生产结构的协调性，不利于经济增长。

近年来，我国大多数省级行政区逐渐转向社会投资、社会消费和社会费用协同增长，一定程度上改善了财政支出结构。但少部分省级行政区社会费用仍然居高不下，造成政府提取的社会剩余中相当大的比例难以进入本地区的社会再生产过程，这不仅不利于区域经济增长，也降低了政府债务的可持续性。

财政作为政府参与社会产品分配的手段，在有限的财政资金条件下，如何更好地配置用于不同领域的财政资金，以完成保民生、保就业和保运转的基本任务，同时防范和化解政府债务风险，既是对地方政府的要求，也是对其治理能力的考验。习近平总书记强调，“要坚持在发展中保障和改善民生，把推动高质量发展放在首位”(38)②习近平：《扎实推进共同富裕》，《求是》2021年第20期。。同时，立足于我国仍处于发展中国家的现实情况，建立科学的财政体系，“要统筹需要和可能，把保障和改善民生建立在经济发展和财力可持续的基础之上”(39)①习近平：《扎实推进共同富裕》，《求是》2021年第20期。。地方政府应循序渐进、尽力而为、量力而行，对实现共同富裕目标的长期性、艰巨性、复杂性要有充分估计，加强基础性、普惠性、兜底性民生保障建设，不好高骛远，不搞过头的保障，坚决防止落入“福利主义”养懒汉的陷阱。同时，中央政府需要更好地发挥跨区域统筹协调作用，一方面健全转移支付制度，缩小区域人均财政支出差异，加强对欠发达地区的支持力度，为财政困难的地区调整财政支出结构提供保障，改善区域间财政支出的不平衡状况；另一方面加快完善社会主义市场经济体制，推动发展更平衡、更协调、更包容，协调财政支出结构对全国整体供给和需求的调节，以防止地区竞争导致投资过度和需求不足，促进有效市场和有为政府更好结合。