关于进一步提高审议意见办理实效的思考

□张明帅 史 鹏

审议意见是各级人大常委会依法推进监督工作、落实监督成果的重要形式，审议意见办理实效直接影响人大监督工作成效，直接关系国家权力机关职能作用的有效发挥。如何进一步提高审议意见办理实效，是当前地方各级人大常委会面对新形势、新任务、新要求亟待研究和解决的重要课题。

一、关于审议意见研究处理的法律依据

《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》第十四条规定：“常务委员会组成人员对专项工作报告的审议意见交由本级人民政府、人民法院或者人民检察院研究处理。人民政府、人民法院或者人民检察院应当将研究处理情况由其办事机构送交本级人民代表大会有关专门委员会或者常务委员会有关工作机构征求意见后，向常务委员会提出书面报告。常务委员会认为必要时，可以对专项工作报告作出决议。”第二十条规定：“常务委员会组成人员对国民经济和社会发展计划执行情况报告、预算执行情况报告和审计工作报告的审议意见交由本级人民政府研究处理。人民政府应当将研究处理情况向常务委员会提出书面报告。”第二十七条规定：“常务委员会组成人员对执法检查报告的审议意见连同执法检查报告，一并交由本级人民政府、人民法院或者人民检察院研究处理。”从中可以得出以下三点结论：

（一）审议意见具有法律效力。审议意见是各级人大常委会听取和审议专项工作报告、国民经济和社会发展计划执行情况报告、预算执行情况报告、审计工作报告、执法检查报告后，根据常委会组成人员审议发言形成，代表常委会组成人员集体意志的法律文书。从原则上讲，审议意见与各级人大常委会依法作出的决议决定具有相同的法律效力，具有强制力和约束力。各级人大常委会提出审议意见、“一府一委两院”研究处理审议意见，是国家权力机关行使国家权力的重要方式，更是人民群众依法参与国家治理的具体体现。

（二）“一府一委两院”对审议意见必须依法研究处理。从政治层面讲，“一府一委两院”研究处理人大常委会审议意见是我国根本政治制度的题中之义，是一种政治制度安排。从法律层面讲，监督法对“一府一委两院”如何研究处理人大常委会审议意见，有明确的程序性规定和强制性要求。也就是说，“一府一委两院”对待审议意见不是研究处理不处理的问题，而是必须认真研究、负责处理，并报告落实结果。

（三）“一府一委两院”对审议意见研究处理的成效必须由人大常委会评价。虽然监督法对审议意见研究处理结果的认定，没有提出明确要求，人大常委会对“一府一委两院”审议意见研究处理结果的认定和评价方式也不尽相同。但从责任主体来看，人大常委会是形成审议意见的主体，“一府一委两院”是研究处理审议意见的主体。那么，在审议意见研究处理工作结束后，也必须由人大常委会对其研究处理的成效进行最终的认定和评价。

二、目前审议意见落实中存在的问题

（一）提出环节，审议意见质量不够高。虽然监督法已经赋予常委会组成人员充分的审议权，但是实际审议过程中，有的对所审议议题会前调查研究不深入、不细致，加之缺乏必要的专业知识，审议时提不出有见解、有分量的改进工作意见建议；有的审议发言不符合客观实际，超出当前财力、物力所能，缺少明确要求和量化指标，难以落实解决。

（二）办理环节，“一府两院”对审议意见研究处理不到位。现实工作中，“一府一委两院”收到审议意见后，往往不能引起主要负责人的重视，分管负责人也只是简单批转给职能部门办理，职能部门在研究处理时通常是容易办的就办，不易办的就一拖再拖。到办理的最后期限，提交的审议意见落实情况往往是把已经做过的工作归纳梳理一番，甚至将之前的专项工作报告“改头换面”，作为对人大常委会审议意见的研究落实，存在“答非所问”“落而不实”的情况。

（三）督办环节，人大督办审议意见方法不够多、力度不够强。目前来看，多数地方人大常委会将审议意见交由“一府一委两院”研究处理，办理情况通常在人大常委会会议上以书面形式进行报告，报告之后监督程序即告终结。期间，人大常委会对审议意见是否研究、如何落实，缺少跟踪监督，致使一些承办单位认为人大审议意见“办与不办一个样”“办好办坏一个样”，在一定程度上弱化了人大审议意见的权威性和严肃性。

三、提高审议意见办理实效的芝罘实践

近年来，烟台市芝罘区人大常委会将督促落实好审议意见作为提高人大常委会会议质量与监督水平的重要抓手，积极主动作为、大胆创新实践，建立了人大常委会审议意见“4+3+2”工作机制。

（一）深度调研，汇集群智，“四项制度”提高审议意见质量。一是会前调研制度。成立由常委会分管副主任领导、相关专门委员会牵头的调研组，并吸收与审议议题相关的常委会组成人员、人大代表参加，采取看、听、查、访等方式，实地了解情况，同时要求每位常委会组成人员围绕议题，深入学习法律法规和有关政策，为会议审议做好准备。二是审议主旨发言人制度。充分发挥常委会组成人员的职能优势和工作经验优势，根据常委会议题安排，制定主旨发言计划，每次常委会会议确定2名主旨发言人围绕专项工作报告进行主旨发言，其他组成人员做补充发言，在有限的时间内充分汇集全体组成人员的意见。三是问题研析制度。坚持问题导向，将研究、分析问题作为审议意见的重要组成部分，规定每项审议意见中至少指出3至4项工作中存在的问题，要求有数字、有事例、有分析，通过问题找思路、研究问题明方向。四是专项提报制度。审议意见办理工作报告是区“一府一委两院”提报的专项工作报告，代表对人大常委会审议意见落实情况。所以，芝罘区人大常委会明确要求审议意见办理工作报告必须经过主要领导审核同意后，提报至人大常委会审议，并由负责人或委托其组成部门负责人向常委会汇报，提高了审议意见的严肃性。

（二）全程跟踪，持续用力，“三重督办”实现监督环环相扣。专门委员会跟踪督办，及时跟进不断档。在人大常委会审议意见发出后，确定相关专门委员会负责人组成督察组，制定督办计划，采取听取部门工作情况汇报、察看办理现场、实地走访调研等方式，对审议意见进行跟踪督办，时刻掌握审议意见办理的最新进展和具体情况。重点事项挂牌督办，精准发力重效果。审议意见发出1个月后，针对专门委员会督办中发现的问题，常委会分管领导组织相关部门召开会议，调度审议意见办理工作。重点针对近期可办理、短期见成效的审议意见，进一步明确办理时限和办理效果。主任会议集中督办，“双向发问”抓落实。审议意见发出2至4个月后，召开主任会议专题听取审议意见办理情况报告。对审议意见办理工作报告要求按照审议意见逐条进行说明；对没有办理的，说明原因以及下步工作计划。同时，听取人大相关专门委员会审议意见督察情况报告，询问督察过程和具体措施，进一步落实责任、形成合力。

（三）再审再评、问责问效，“二次审评”推动审议意见落到实处。为保障审议意见得到有效办理，切实增强监督刚性、提升监督质效，审议意见办理工作报告经主任会议审议后，提交常委会会议进行审议，形成“先审先评专项工作报告、再审再评人大审议意见办理情况报告”的“二次审评”模式，前者侧重工作开展情况，后者注重人大审议意见落实情况。同时，分“满意”“基本满意”“不满意”“弃权”四个档次，采取电子表决器的方式进行满意度测评，当场公布测评结果，从制度上杜绝“一府两院”研究处理人大审议意见“半拉子”工程，确保督出压力、督出辣味、督出实效。

四、关于进一步提高审议意见办理实效的思考

（一）把好“定位关”，自我定位要“准”。人大常委会监督“一府一委两院”工作、提出审议意见是宪法和法律赋予的职权。人大常委会要明确“四个机关”工作定位，强化人大工作的严肃性、权威性，围绕党委中心工作，制定监督计划、确定监督议题、开展监督工作、提出意见建议，让审议意见成为有根之木、有源之泉。

（二）把好“调研关”，调查研究要“深”。调查研究是提高审议质量的基础。要认真组织学习相关法律法规，在审议中依法提出审议意见，增强审议意见的权威性。要深入基层、深入群众、深入实际开展调查研究，避免搞形式、走过场，真正把群众关心关注的问题集中起来、反馈上去，让审议意见充分反映民情、汇集民智。要坚持目标导向、问题导向，对调研中发现的问题进行深入研究和分析，找出问题的症结所在，提出针对性高、操作性强的意见建议，形成初步审查意见或调研报告，为常委会会议提供审议和决策依据。

（三）把好“审议关”，审议发言要“实”。审议发言讨论是形成审议意见的重中之重。常委会组成人员要认真审阅专项工作报告及人大专门委员会的初步审查意见，结合调研和日常工作中了解到的情况，把人民群众的意见和要求，真实地反映到审议意见中去。要灵活选择审议形式，根据常委会会议议题内容和具体安排，有针对性地采取集中审议与分组审议结合、专题发言与各抒己见结合、审议与询问结合等方式，充分发挥各方面积极性，真正将专项工作报告议深议透。

（四）把好“落实关”，督办落实要“严”。一是创新拓宽督办路径。人大常委会可以结合各地实际情况，对审议意见督办工作积极探索、大胆创新，进一步拓宽工作路径，完善和丰富审议意见督办方式方法和工作措施，以更严、更实、更有力的举措，推动审议意见落到实处。二是明确研究处理结果的认定标准。从近年来芝罘区人大常委会实施审议意见办理工作满意度电子表决器测评情况来看，“基本满意”“不满意”票数较以往有了明显增加。那么，对于如何认定审议意见研究处理成效，例如“满意”票数达到什么比例可以认定为已经完成研究处理；“基本满意”“不满意”票数分别达到什么比例必须退回重新研究办理、再次报告等等，需要进一步探索。人大常委会可结合实际，出台评议办法，进一步明确评价标准，提高人大工作严肃性、规范性。三是强化评议结果运用。在明确评价标准的基础上，对审议意见研究处理成效显著的承办单位，人大常委会应予以表扬奖励，并将人大常委会对审议意见办理报告的评议结果，抄送组织、纪检等部门，为考核承办单位履职情况提供参考。■