立法规范规划环评 维护群众环境权益

□省人大法制委员会 省生态环境厅

《山东省规划环境影响评价条例》于2021年12月3日经省十三届人大常委会第三十二次会议审议通过，2022年1月1日起施行，这是全国第一部省级层面关于规范规划环境影响评价工作的地方性法规，为我省加强生态环境保护、打好污染防治攻坚战提供了有力的法治保障。2021年初，为充分了解规划环境影响评价制度在我省推进落实情况，省人大法制委员会会同省生态环境厅就我省规划环境影响评价情况，赴省内有关设区的市及部分区县开展专题调研。

一、我省在规划环评制度推进落实工作中的基本情况

近年来，我省陆续开展了产业园区、交通、畜牧业、渔业、能源（热电联产）、矿产资源规划、工业（造纸行业）等规划的环境影响评价工作，对全省经济社会可持续发展起到了重大推动作用，对产业园区等的良性发展起到了重要引导作用。

（一）制度体系不断健全。一是规划环评的法律法规体系不断完善。《中华人民共和国环境影响评价法》自2003年9月1日施行以来的历次修改，均对开展规划环评提出了具体要求。2009年10月1日施行的《规划环境影响评价条例》是针对规划环评的专项立法，在环评法基础上进一步明确了规划环评的主要内容、审查、跟踪评价、法律责任等。2018年11月修正的《山东省实施〈中华人民共和国环境影响评价法〉办法》要求县级人民政府对其组织编制的规划进行环境影响评价，级别由国家规定的设区的市以上人民政府及其有关部门扩展至县级人民政府。二是规划环评实施的相关配套政策文件不断健全。《中华人民共和国环境影响评价法》实施以来，有关部门大力推动规划环评工作。2010年11月12日，省政府办公厅印发《关于进一步加强规划环境影响评价工作的通知》，对全省规划环评工作作出了整体部署安排。随后，省生态环境厅陆续制发了《关于建立全省县级以上各类园区规划环评复核备案制度的通知》《关于进一步加强产业园区规划环境影响评价管理工作的通知》《关于加快推进专项规划环境影响评价工作的函》等文件进一步加强规划环评的实施工作。

（二）规划环评更加科学。目前，我省开展规划环评工作的规划编制机关主要为产业园区管理部门和发展改革、能源、自然资源、交通运输等部门，相关的规划环评从规划的定位、规模、布局、结构、时序等方面提出了规划优化调整建议。通过规划环评的开展，促进规划更加科学，从决策源头预防环境污染和生态破坏，促进经济社会发展与生态环境保护共赢。例如，通过产业园区规划环评，优化园区空间布局、产业结构和发展规模，完善环境管理体系建设，突出以环境质量为核心，引领区域高质量发展。通过矿区规划环评，优化调整矿区布局、避让生态环境敏感区，对于一些可能产生重大环境影响的矿区提出暂缓开发的建议。通过港口规划环评，避让自然保护区、取消生态环境敏感区规划、减少围填海面积。通过轨道交通规划环评，优化线路选线、铺设方式及大宗用地选址，促进轨道交通规划与城市及人居环境的协调发展。

（三）产业发展不断升级。经过多年实践，规划环评工作在推进产业升级方面取得了明显成效。例如，调研中了解到，通过推进行业专项规划环评和园区规划环评，我省造纸行业不仅解决了造纸企业水污染严重的历史难题，而且通过规范化管理使产业做大做强。又如，某开发区始终坚持规划与规划环评先行，从成立到历次升级均开展了规划环评工作，充分采纳规划环评建议，对规划进行了数轮优化完善。规划环评审查提出的“控制主城区工业开发，缩减工商混合用地规模；调整产业结构，远期取消化工定位”意见，被开发区管委会采纳落实。该开发区优化布局，促进产业转型升级，于2018年前后取消了化工园区定位，关停并转生产型化工企业20余家，整治保留重点监控点2家，重点发展工业机器人、自动化设备、电力设备、汽车零部件等高端装备产业，引领产业实现高质量发展。

（四）营商环境更加优化。我省建立了规划环评与项目环评联动机制，通过联动倒逼，规范了产业园区相关配套污染防治设施的建设，减少了企业重复投资，营商环境得到明显改善。国家和省级相关政策文件中明确要求，产业园区规划环评结论应作为入园项目环评的重要依据；对于规划环评已通过相应生态环境主管部门组织审查且其提出的规划方案优化调整建议已被规划审批机关和园区管理机构采纳的园区，其项目环评内容可以适当简化；对于满足园区生态环境准入条件的建设项目，其环境影响评价中可不单独开展政策符合性分析、选址环境可行性分析，生态环境现状调查与评价等方面可直接引用规划环评结论，但环境质量有明显变化或需要补充特征污染物的除外；规划环评中已充分分析规划内项目跨界环境影响的，项目环评可不再论证；项目依托规划的集中供热、污水集中处理、固体废物集中处置的，项目环评中正常工况的环境影响可直接引用规划环评结论。规划环评与项目环评联动机制大大促进了我省工业产业的合理化布局，对改善区域、流域环境质量起到良好推动作用。

（五）助力“三线一单”落地实施。实施“三线一单”（生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和生态环境准入清单）生态环境分区管控，是提升生态环境治理体系和治理能力现代化水平的重要举措。“三线一单”落地实施的“后半篇文章”依靠规划环评和项目环评，其中规划环评起的作用更大。我省在高速公路网规划及规划环评编制过程中，充分应用落实“三线一单”成果，将规划路网与“三线一单”环境管控单元进行位置关系比对，进而分析其在选址、布局、污染物排放和生态影响方面的环境合理性，提出路线方案优化和污染防治要求。如，针对青岛市即墨区现有24家热镀锌企业布局分散，环保设施、环保管理等相对落后等问题，青岛市通过规划环评将热镀锌行业的特色化“三线一单”生态环境管控要求，细化落实到具体管控单元，指导现有企业升级改造和新建企业选址准入，推动生态环境准入清单在热镀锌行业细化落地。同时采取分类分区的方式推进辖区24家热镀锌企业转型升级，以环境管控单元指导热镀锌企业布局，以准入要求和排放标准倒逼热镀锌企业升级改造，取得了良好效果。

二、我省在规划环评制度推进落实工作中存在的问题

虽然我省在规划环评制度推进落实工作中取得了一定成绩，但基于规划本身的复杂性和产业发展的不确定性，其在管理、公众参与等方面仍然存在一些问题。规划环评制度作为一项从源头参与经济社会发展决策的环境保护制度，仍然面临许多挑战，主要体现在以下方面：

（一）部分领域规划“未评先批”问题依然突出。规划环评的相关法律法规规定，规划编制机关应当在规划编制过程中对规划组织进行环评、对规划环境影响报告书质量负责，在报送审批专项规划草案时，应当将环境影响报告书一并附送规划审批机关，在规划审批前由生态环境主管部门召集审查规划环境影响报告书。但在实际中，部分规划编制机关和规划审批机关存在违法情况，即规划编制机关在没有开展规划环评或者环评尚未完成的情况下就报送规划草案，而规划审批机关在没有规划环评文件的情况下就批准了规划草案。在调研中了解到，个别专项规划在未依法编制规划环境影响报告书的情况下，通过了规划审批机关的审批，属于典型的“未评先批”。“未评先批”的规划中，部分规划涉及饮用水水源保护区、生态保护红线等重要环境敏感区，这些规划的实施可能造成比较显著的累积性、长期性影响。

（二）规划环评对规划的优化调整作用发挥得不够充分。从规划环评与规划方案的互动成果角度来说,早期介入、全过程互动,是规划环评发挥对规划优化调整作用的重要前提。但有的规划环评介入过晚,对已经形成的规划草案在报批前临时组织规划环评,或是在规划已经批复的情况下补办规划环评手续,规划环评的优化调整建议无法落实到规划方案中。同时,受规划后重大建设项目、招商引资等因素驱动,规划编制机构未采纳规划环评的合理优化调整建议,规划环评流于形式,对规划的布局、规模、产业定位等未起到实质性优化调整效果,源头预防的应有作用削弱。

（三）规划环评成果落实不到位。在规划实施过程中,规划环评报告书结论及审查意见中环境保护相关要求的落实是规划环评成果发挥成效的重要途径,然而从调研的产业园区来看，在开发建设和环境管理中，或多或少存在规划环评结论及审查意见落实不到位的情形,规划环评的审查意见未形成刚性约束。对于否定性、制约性意见和建议，一些规划编制机关采取回避、绕行态度，有的规划甚至没有审批机关或者随意批、随意调，有的产业园区规划环评要求屡屡不落实，有的园区和当地环境主管部门甚至对园区规划、规划环评内容不知情，规划和规划环评编制过程中不闻不问，拿到审查意见就束之高阁，规划环评成了一纸空文。从调研情况来看，具体表现在以下几方面，一是未按规划环评要求引进项目。二是集中供热、污水集中处理等环境基础配套设施建设滞后。三是区域性减排措施不能及时落实。四是居民搬迁、饮用水水源地调整等要求长期未落实,人居矛盾和环境风险长期存在。五是环境监测监管预警体系缺失,进而导致区域环境问题持续存在并引发大量公众投诉。

（四）部分领域规划主体责任仍不明确。落实主体责任是强化规划环评落地的根本要求。但目前一些规划领域主体责任仍不明确。以产业园区为例，园区管理机构现存多种形式，管理委员会、当地政府派出机构、第三方公司等，有的甚至没有明确的管理机构。实际管理中，不少园区规划并没有审批，规划环评落地到底是规划审批机关负责还是园区管理机构负责，目前并没有形成一致的意见。

（五）规划环评与项目环评联动不够深入。尽管在法律法规和政策文件中都对联动做了明确要求，在部分审查意见中也要求相关内容进行简化和强化，但实际工作中难以操作。例如，如何简化，简化到什么程度，理解因人而异。此外，由于相关技术导则对简化内容并未深入分析和要求，相关评审专家和生态环境主管部门也是按照技术规范要求进行评估和审批。在“放管服”改革的大背景下，规划环评如何与“三线一单”、排污许可、执法检查等衔接，需要在实践中进一步研究和深化。

（六）规划环评质量亟需提高。有的规划编制机关随意选取规划环评技术单位，在规划和规划环评编制过程中不闻不问，导致规划环评文件质量不高，指导性不强。由于各类型产业园区环境污染和影响特征不同、所在区域生态环境约束不同,规划环评编制过程中需针对区域环境特征、园区的污染特征开展评价,提出有针对性、可操作性的规划调整建议及污染减缓措施。但调研发现，部分园区规划环评成果质量不过关,在空间布局合理性论证、产业定位和准入把关、污染管控措施要求等方面存在有效性和指导性不足的问题。原因如下：一是园区历史遗留问题较多，缺乏可行的解决方案。工居混杂现象普遍，布局性环境问题突出；一些环保基础设施建设滞后，区域环境质量总体欠佳。二是环保措施可行性论证不足，无明确的减排方案。不少园区资源环境制约明显，未提出可行的配套减排方案；一些中水回用目标高，但缺乏回用的可行性分析。三是审查意见原则性要求多，规划环评成果难落地。不少园区审查要求针对性不强，难以有效落实。一些审查意见中混淆规划环评与项目环评评价内容，将布局性问题推向项目环评阶段。四是未规范开展规划环评审查工作。有的园区规划环评召集审查时，选取的专家评审水平参差不齐，导致提出的审查意见指导性不强，难以从环境质量改善、环境风险防范等方面发挥指导和约束作用。调研发现，部分生态环境部门召集审查程序不规范，某市在组织化工园区规划环评审查过程中，专家人数不足审查小组总人数的二分之一，违反了《规划环境影响评价条例》要求，导致审查程序违法，审查意见无效。

三、关于进一步做好规划环评工作的对策建议

加强规划环境影响评价工作，避免因环境因素考虑不足导致的生态环境问题，是加强国民经济和社会发展规划编制工作的重要内容，也是促进经济发展方式转变，实现经济社会全面协调可持续发展的必然要求。各级各部门应提高认识，提升站位，充分发挥规划环评推动生态文明建设和实现可持续发展的重要作用，把规划环评工作进一步抓紧、抓实、抓好。

（一）切实增强规划环评普法宣传实效。国家已经出台了《中华人民共和国环境影响评价法》《规划环境影响评价条例》，我省也颁布了相应的地方性法规，应从提高依法行政能力的高度，进一步宣传规划环评的重要意义，通过开展公开宣讲、座谈交流、专题培训、系列解读等多种活动，加强政府部门相关负责同志和规划环评技术机构相关从业人员的培训；加强与新闻单位的配合，发挥媒体宣传优势，采用线上线下平台进行全方位宣传、解读，提升宣传质量，增强宣传效果。

（二）进一步规范规划环评编制和审查。为有效推进规划环评制度的实施，建议：一是规划环评应在规划前期阶段就开始介入，做到规划环评文件与规划方案同步编制、同步论证、同步审定，从而形成有效互动；二是生态环境部门要做好规划环评工作的指导协调和监督管理等工作，定期调度提醒规划编制机关做好规划环评工作，对不认真落实规划环评法律法规要求的，通过约谈、实地督导等方式保证其真正落实到位；三是规划审批机关应规范规划的审批，通过完善各级政府的规划审批机构和审批手续，对未依法征求生态环境部门意见的篇章或者说明，以及未依法附送由生态环境部门组织审查的环境影响报告书的规划，规划审批机关坚决不予通过审批，使规划环评真正成为规划决策的依据。

（三）严把规划环评质量关。规划环评成果质量水平直接关系其成效发挥。法律法规明确规定，规划编制机关是规划环评的责任主体，对规划环评文件质量负责。因此，规划编制机关要提高认识，将规划环评工作纳入重要议事日程，在规划前期组织开展规划环评工作，在规划实施后及时组织跟踪评价工作；规划编制机关要委托信誉好、质量高的环评中介机构，安排专人紧盯规划环评文件质量，在规划环评编制过程中充分对接，提供详实基础资料，确保编制出高水平、高质量的环评文件，及时报生态环境部门组织审查；生态环境部门要结合环评“放管服”改革要求，参考建设项目环评机构信用管理体系建设情况，研究推动建立规划环评机构的信用监督管理机制，引导和规范规划环评市场，为规划编制机关选取高水平规划环评技术机构，进一步提高规划环评编制质量。

（四）深化规划环评与项目环评联动。要强化规划环评的约束作用。规划环评是建设项目环评的重要依据，对于未依法开展规划环评的产业园区，应坚决依法依规不予审批其入园项目，从而倒逼规划环评工作的开展；要强化规划环评的引导作用。对符合规划环评要求的具体建设项目，可以采取有效方式对项目环评文件进行简化。对于依法已经完成规划环评工作，且规划环评结论和审查意见被采纳落实的产业园区，要深入探索项目环评的具体简化方式，并进一步推进入园建设项目环评分类调整改革试点工作；要支持鼓励相关技术科研机构深入探索研究规划环评与“三线一单”、排污许可、执法检查等的衔接联动工作。

（五）加强执法监督考核。细化需要编制规划环评的规划目录。《编制环境影响报告书的规划的具体范围(试行)》和《编制环境影响篇章或说明的规划的具体范围(试行)》，自印发以来未进行过修订，相关规划环评范围界定较为模糊，建议国家有关部门进一步细化完善需进行环评的专项规划及综合规划类别的名录，并谋划建立“部门编制、公众参与、环保审查、政府审批”的规划环评管理机制。同时充分发挥司法、审计、生态环境保护督察等的监督力量，切实提高规划环评实施的科学性和及时性。对于玩忽职守造成决策失误和决策后不严格执行的相关单位和人员，应当依法追究法律责任。

（六）强化园区规划环评跟踪评估。在产业集聚发展的背景下，各类产业园区已经成为区域经济增长的关键节点，是区域发展规划和战略布局的重要平台，且在重大项目必须入园的环境管理要求下，各类产业园区已成为工业发展的主要载体。在我省绝大多数产业园区已开展规划环评的基础上，应重点做好产业园区的跟踪评价工作。对规划环评实施5年以上的各类产业园区，加强跟踪评价，通过跟踪评价对园区进行“查体”，发现存在问题，提出解决措施，促进园区环保管理。对原规划环评审查的实施范围、适用期限、规模、结构和布局等与政府批准或规划的内容不一致的，应重新审查规划环评并提出规划修改建议。生态环境部门应依法定期检查督导规划环评审查意见及结论的落实情况，及时发现问题，提前介入，避免在规划实施过程中产生重大不良影响。■