关于黄河三角洲生态保护地方立法的调研与思考

省人大常委会党组副书记、副主任 王 良

为贯彻落实习近平总书记关于黄河流域生态保护和高质量发展重要论述精神和对山东工作的重要指示要求以及党中央决策部署，加强黄河三角洲生态保护，保障生态安全，推动黄河三角洲经济社会高质量发展，根据省委工作安排，省人大常委会将制定《山东省黄河三角洲生态保护条例》作为2021年重点立法项目，并组织开展了立法调研论证工作。

一、立法基本情况

(一)立法背景

黄河流域生态保护和高质量发展是事关中华民族伟大复兴和永续发展的千秋大计。推动黄河流域生态保护和高质量发展，是以习近平同志为核心的党中央作出的重大决策部署。党的十九届五中全会审议通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，明确提出推动黄河流域生态保护和高质量发展。2021年10月，中央中央、国务院印发《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》，明确要求要将黄河保护治理中行之有效的普遍性政策、机制、制度等予以立法确认。2021年10月20日至21日，习近平总书记深入东营市的黄河入海口、农业高新技术产业示范区、黄河原蓄滞洪区居民迁建社区等，实地了解黄河流域生态保护和高质量发展情况。22日下午，习近平总书记在我省济南市主持召开深入推动黄河流域生态保护和高质量发展座谈会，并发表重要讲话。

(二)立法必要性和可行性分析

栗战书委员长在黄河保护立法座谈会上明确提出，黄河治理是一个系统工程，要按照“共同抓好大保护，协同推进大治理”要求，因地制宜、分类施策，统筹谋划、协同推进，统筹推进山水林田湖草沙综合治理、系统治理、源头治理；要发挥人大在立法工作中的主导作用，推动实现高质量发展的理念要求和决策部署，充分体现到法律条文中，制定一部保护黄河的良法、促进发展的善法、造福人民的好法。在黄河流域生态保护和高质量发展上升为国家战略、国家在推进黄河保护法的大背景下，我省制定黄河三角洲生态保护地方立法，是贯彻落实习近平生态文明思想、习近平总书记重要指示要求和党中央决策部署的重要举措，是从根本上解决黄河突出问题、为维护黄河流域乃至国家生态安全贡献山东力量的现实需要，也是推进黄河流域生态保护和高质量发展重大国家战略实施的重要保障。

多年来，我省在黄河三角洲生态保护方面积累了丰富的经验和做法，为黄河三角洲生态保护地方立法奠定了坚实的实践基础；水法、环境保护法、水污染防治法等为黄河三角洲生态保护地方立法提供了上位法的依据；长江保护法作为我国第一部流域专门法律，其立法理念和立法内容对我省黄河三角洲生态保护地方立法具有重要的借鉴意义。

二、黄河三角洲生态保护立法现状评估

（一）黄河三角洲生态保护现有立法概况

改革开放以来，特别是党的十八大以来，党和国家高度重视生态环境保护立法，生态环境保护法律制度体系逐步形成并不断完善。目前我国主要以环境保护法为核心，加以单项资源保护与单项污染防治立法，还没有专门性生态保护立法。黄河三角洲相关的法律法规众多，管理权分属十多个部门，总体上黄河三角洲生态保护的立法主要包括国家层面立法、流域层面立法、地方层面立法，以及各立法机关颁布的各项相关规章、规范性文件等。

1.国家层面立法

在国家立法层面，与黄河三角洲有关的法律既有水法、水污染防治法、水土保持法和防洪法“涉水四法”，也有环境保护法、土地管理法、森林法、渔业法、矿产资源法、城乡规划法等相关法律；既有防汛条例、抗旱条例、河道管理条例、水文条例等行政法规，也有水利部制定颁布的《河道管理范围内建设项目管理的有关规定》《入河排污口监督管理办法》《取水许可管理办法》《水行政处罚实施办法》《建设项目水资源论证管理办法》和水利部《关于国际跨界河流、国际边界河流和跨省（自治区）内陆河流取水许可管理权限的通知》，环保部《饮用水水源保护区污染防治管理规定》等部门规章。

2.黄河流域层面立法

主要包括由国务院、水利部和黄河水利委员会（以下简称“黄委会”）专门为黄河流域管理制定和颁布的法规、规章，如国务院制定和颁布的《黄河水量调度条例》，水利部制定和颁布的《黄河下游滩区运用财政补偿资金管理办法》《关于黄河水利委员会审查河道管理范围内建设项目权限的通知》《关于授予黄河水利委员会取水许可管理权限的通知》《黄河河口管理办法》等。黄委会为贯彻和落实法律、法规和规章也制定了一大批规范性文件，主要有《黄河水量调度条例实施细则（试行）》《黄河取水许可管理实施细则》《黄河水权转让管理实施办法》等。

3.山东省地方层面立法

从地方层面来看，调整黄河三角洲地区生态保护的规范性法律文件包括: 一是贯彻实施国家环境保护资源等法律法规，根据我省实际颁布的一系列地方性法规，如《山东省水污染防治条例》《山东省土壤污染防治条例》《山东省水资源条例》《山东省森林资源条例》《山东省海洋环境保护条例》等；二是在黄河流域层面，围绕黄河河口治理开发、黄河水资源配置利用、自然保护区管理保护等方面颁布的地方性法规和规章，如《山东省黄河河道管理条例》《山东省黄河防汛条例》《山东省黄河工程管理办法》等。

另外随着2015年地方立法权扩至所有设区的市，黄河三角洲各地市也在湿地和海岸带保护方面进行了相应立法，如《东营市湿地保护条例》《东营市海岸带保护条例》《东营市湿地城市建设条例》《滨州市海岸带生态保护与利用条例》《滨州市湿地保护管理办法》等。

（二）黄河三角洲生态保护立法存在的问题

我国现行涉水相关法律均是针对全国普遍情况制定，法律的原则性较强，对黄河三角洲保护调控功能不足，缺乏针对性和可操作性。《黄河水量调度条例》虽然是黄河流域层面的专门立法，立法性质属于国务院行政法规，但其属于单项及局部立法，不足以在流域层面解决法律之间长期存在的冲突、空白与重叠，也无法满足黄河三角洲生态保护的特殊需求。从我省情况看，现行《山东省黄河河道管理条例》和《山东省黄河防汛条例》都是针对河道管理、工程管理、防洪防汛等单一工作的规范要求，且颁布实施多年，一些规定已经与黄河三角洲生态保护的形势任务不相适应，需要与时俱进、进行完善。

因此，尽管黄河三角洲现有法律已从国家、流域、地方三个层面，对黄河三角洲区域内水资源保护管理、环境污染治理、生态保护修复以及水安全保障等方面作出了规定与指导，但因为这些立法涉及多层级、多机关、多法律关系，具有明显的部门立法、要素立法、分散立法特征，不仅缺乏针对性和有效性，而且由于各种规范的出台背景、核心内容、制度体系缺乏协同等存在诸多法律冲突，分散的一般立法模式无法满足黄河三角洲生态保护的特殊需求，无法充分适应黄河三角洲生态保护统一、综合、系统、协同治理的特征需求。这就迫切需要制定一部既能体现涉水法律一般原则要求，又能体现黄河三角洲特性的专项法规。

三、与长江保护法的立法比较分析

《中华人民共和国长江保护法》以推进共抓大保护、不搞大开发，提高长江流域生态环境保护的整体性和系统性为立法思路，以生态优先、绿色发展为立法原则，以实现长江经济带高质量发展为立法目标，在立法理念和立法内容等方面均有重大创新与突破。该法律的制定与实施对加强长江流域生态环境保护和修复，促进资源合理高效利用，保障生态安全，实现人与自然和谐共生、中华民族永续发展，具有重大意义。作为我国第一部流域专门法律，其立法理念和立法内容对黄河保护立法包括我省黄河三角洲生态保护地方立法，具有重要的借鉴意义。

黄河保护与长江保护既有共同之处，也有不同之处。长江流域降水丰沛，河流治理开发程度较高，自然资源丰富，人口众多，经济社会发展水平较高，在我国经济版图中占据重要地位，过度经济开发导致的生态环境问题日益突出。与长江不同，黄河流域降水稀少且分布不均，水资源严重短缺；水土流失严重，泥沙多，生态环境十分脆弱；水少沙多、水沙关系不协调的自然特性，造成黄河下游持续淤积抬高，成为举世闻名的地上悬河，严重威胁防洪安全，凌汛灾害也比较严重；黄河流域经济总量与长江流域相比有较大差距，沿黄各省区产业倚能倚重问题更加突出，也存在低质低效问题。同时，黄河流域还是我国重要的能源基地和粮食生产基地，承担着维护国家能源安全和粮食安全的重任。

黄河三角洲生态保护立法应立足黄河三角洲面临的主要生态环境问题，考虑流域立法的特征，依据中央政策和现行法律法规，总结前期治理工作的经验教训，在借鉴长江保护法立法经验基础上进行制度设计。

四、立法制度设计

（一）关于黄河三角洲立法研究范围

关于黄河三角洲范围，主要有以下两种：一种是自然地理概念上的黄河三角洲。黄河三角洲依据成陆时间，可以分为古代、近代和现代三角洲。自然地理概念上的黄河三角洲主要指近代黄河三角洲，是1855年黄河在铜瓦厢决口、夺大清河进入渤海冲击而形成的三角洲平原，呈现以东营市垦利区宁海为顶点、北起徒骇河口、南至支脉沟河口的的扇形区域，面积约5400多平方公里，行政区域上包括东营市垦利区、河口区、东营区、利津县、广饶县部分区域以及滨州市沾化区和无棣县部分区域。第二种是《黄河三角洲高效生态经济区发展规划》划定的黄河三角洲高效生态经济区范围。2009年11月，国务院正式批复了《黄河三角洲高效生态经济区发展规划》，黄河三角洲成为国家区域协调发展战略的重要组成部分。《黄河三角洲高效生态经济区发展规划》界定的黄河三角洲高效生态经济区范围包括东营市、滨州市和潍坊市的寒亭区、寿光市、昌邑市，德州市的乐陵市、庆云县，淄博市的高青县，烟台市的莱州市，共涉及6个地级市的19个县（市、区），总面积2.65万平方公里，占全省的六分之一。

经过研究，调研组认为，黄河三角洲高效生态经济区是以黄河历史冲积平原和鲁北沿海地区为基础，向周边延伸扩展形成的经济区域，是为了促进发展、将自然环境条件相似的地方进行融合的区域，范围较自然地理概念上的范围要大得多。此次立法主要是为了加强生态保护，如果将《黄河三角洲高效生态经济区发展规划》划定的黄河三角洲高效生态经济区范围作为立法的调整范围，每个地方需要保护的侧重点不一样，这样的话反而不能很好地突出黄河三角洲生态保护重点，不利于黄河三角洲整体保护。因此，本次立法的调整范围按照第一种自然地理概念上的黄河三角洲确定，并在立法中明确：本条例所称黄河三角洲，是指以东营市垦利区宁海为顶点，北起徒骇河口、南至支脉沟河口的扇形区域。

（二）关于生态保护规划

黄河三角洲生态保护是一项长期工程、系统工程，做好黄河三角洲的生态保护，必须做到规划先行，充分发挥规划战略的统筹引领作用。调研认为，黄河三角洲生态保护立法应当包含以下几个方面：一是应当明确省人民政府有关部门根据国家和省黄河流域生态保护和高质量发展规划、黄河流域综合规划、黄河河口综合治理规划，编制黄河三角洲生态保护规划，报省人民政府批准后实施；二是应当明确黄河三角洲生态保护规划包含的内容，比如生态保护与修复、环境保护与污染治理、绿色生态廊道、水安全保障等内容；三是应当明确，在黄河三角洲进行城乡建设、交通、水利、工业、农业、渔业、旅游、油气勘探开发以及气候资源开发利用等活动，必须符合黄河三角洲生态保护规划，涉及黄河三角洲的各类区域规划、专项规划，应当符合黄河三角洲生态保护规划的要求；四是对严格遵守生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和生态环境准入清单，应当作出明确规定。

（三）明确政府职责

黄河三角洲生态保护是一项系统工程，应当梳理清楚省人民政府和所在地设区的市人民政府的各自职责。经过调研论证，条例应当明确：省人民政府统一领导黄河三角洲生态保护工作，建立健全黄河三角洲生态保护协调机制，统筹解决黄河三角洲生态保护工作中的重大问题；黄河三角洲所在地设区的市、县（市、区）人民政府应当将黄河三角洲生态保护工作纳入当地国民经济和社会发展规划，优化调整产业结构和布局，统筹生态保护和经济社会发展。

（四）突出黄河三角洲水资源保护

水资源短缺是黄河流域最大的矛盾，黄河流域水资源量仅占全国的2%，多年平均降水量446毫米，仅为长江流域的40%；多年平均水资源总量647亿立方米，不到长江的7%；水资源开发利用率高达80%，远超40%的生态警戒线。生态脆弱是黄河流域最大的问题，位于下游的黄河三角洲更是如此，极易发生退化，恢复难度极大且过程缓慢。加强黄河三角洲水资源的保护，亦是黄河三角洲生态保护的基础和保障。

经过调研论证，黄河三角洲生态保护立法应当在以下几个方面加强对水资源的保护：一是加强水源涵养，规定采取措施保护植被，涵养水源，防御水灾害，防治水污染，保护水生态，加强黄河河道及其入海备用流路岸线管控，保证水资源可持续利用；二是合理利用黄河水和外调水，统筹配置地表水、地下水和非常规水，科学合理分配水资源；三是黄河三角洲所在地县级以上人民政府加强对饮用水水源保护区的保护，加强对地下水超采的管控；四是明确规定建立用水总量和强度控制目标体系，进行用水总量和强度控制；五是建立健全黄河三角洲水系连通机制，保障生态补水途径畅通。

（五）重点加强对生物多样性的保护

黄河三角洲是世界上土地增长速度最快、暖温带保存最完整、最广阔、最年轻的湿地生态系统，是我国面积最大的野大豆分布区，也是东北亚内陆和环太平洋鸟类迁徙的重要停歇地和越冬地，是国际重要的鸟类栖息地、繁殖地和中转站，是中国乃至世界上重要的鸟类保护基地。受自然和人为因素影响，黄河三角洲天然湿地面积缩减，生物多样性保护形势仍然严峻。

经过调研论证，黄河三角洲生态保护立法应当在以下几个方面加强对生物多样性的保护：一是建立加强黄河三角洲生物多样性保护工作的组织协调机制，健全监测机制，提高预警和管理水平；二是加强对陆生野生动植物、水生生物、野生动植物栖息地和保护区的保护，加强对柽柳、白蜡等原生植物资源的保护，开展造林绿化、湿地修复等植被恢复工程，开展公益林的抚育和改造；三是建立生物安全监测预警防控体系，开展对外来入侵物种的调查、监测、预警、控制、评估、清除等工作，建立常态化物种监测、生态风险预警和应急响应机制，防范外来物种入侵。

（六）强调生态修复

近年来，由于黄河流域持续干旱及沿黄引水量增大，湿地淡水补给不足等因素影响，注入黄河三角洲生态湿地的水量骤减，已不能满足黄河三角洲生态系统的需要，加上海水侵蚀和倒灌，造成湿地生态萎缩严重，淡水湿地面积逐年减少，湿地质量下降，依赖湿地生存的动植物不断减少。因此，通过黄河三角洲生态保护地方立法，保护修复湿地生态系统，以良好的自然生态环境支撑经济社会的全面协调可持续发展，为黄河三角洲高质量发展服务，具有重要意义。

经过调研，黄河三角洲生态保护立法应当在以下几个方面加强对黄河三角洲的生态修复：一是坚持自然恢复为主、自然恢复与人工修复相结合的原则，加强山水林田湖草沙系统治理，组织开展湿地保护修复，有序推进退耕还河还湿，实施生态补水，减少油气开采、围垦养殖、港口航运等活动对黄河三角洲生态系统的影响；二是加强河口治理，保障入海河道畅通和河口防洪防凌安全，禁止侵占刁口河等黄河入海备用流路；三是组织开展退化农用地生态修复、历史遗留废弃油气井生态修复，加强黄河三角洲范围内国家公园、自然保护区和各类自然公园等自然保护地建设，实施生态修复工程，恢复提升自然保护地体系生态功能；四是加强荒滩荒地、重点风沙区、盐碱地以及主要河流、道路沿线等重要生态区域生态修复工作，加强对本行政区域河道、湖泊的排污口开展排查整治，实施分类管理；五是组织划定黄河三角洲地下水重点污染防治区，明确环境准入、隐患排查、风险管控等管理要求，重点加强油气开采区等地下水污染防治监管；六是加强碳排放的管控，开展碳排放、能耗控制和空气质量达标协同管理。

（七）强化保障措施

为了做好黄河三角洲的生态保护，需要在以下几个方面强化保障措施：一是资金保障，建立健全黄河三角洲生态保护财政保障机制，将生态修复重点项目建设纳入财政预算，同时建立社会资本参与的多元化投资融资机制；二是完善生态补偿，建立流域横向生态补偿机制，省人民政府财政和生态环境等部门应当根据省级生态文明建设财政奖补规定，通过转移支付等方式对黄河三角洲生态保护予以补偿；三是应急保障，依法做好水、大气、土壤、森林、野生动植物等生态环境要素和自然灾害监测工作，编制自然灾害、环境污染等突发事件应急预案，保护人民生命财产安全。

五、调研工作小结

根据立法计划工作安排，省十三届人大常委会第三十二次会议已经对条例草案进行了初次审议。此次立法调研时间紧、任务重，各部门团结协作，保质保量完成了立法调研和法规起草任务。在调研工作中，注重做好以下几点:

一是始终坚持党对立法工作的全面领导。条例的启动，是省人大常委会贯彻落实党中央决策部署和省委工作安排的具体举措。在调研和法规起草过程中，始终贯彻重大事项向省委请示报告制度。条例草案经省政府常务会议讨论通过后，形成正式的法规案；提交省人大常委会再次审议交付表决前，按程序报省委常委会进行研究，而后提交省人大常委会再次审议并交付表决。这一举措，确保了黄河三角洲立法的指导思想和主要内容始终遵循正确的政治方向，强化省委对立法工作的领导。

二是充分发挥人大在立法中的主导作用。为了整合资源，常委会动员各方面力量参与立法调研工作，在各个环节积极发挥人大的主导作用。一是组织成立立法起草小组。组织召开立法推进会，成立有省人大常委会法工委、省司法厅、省生态环境厅、省自然资源厅、省水利厅等部门组成的立法起草小组，协同开展条例起草、调研和论证修改工作。二是组织制定工作推进方案。常委会法工委会同省司法厅研究制定了工作方案，对立法起草小组成员单位、立法服务基地、各阶段调研和起草具体任务及完成时限等进行了详细安排。同时注重与条例草案各相关起草单位的沟通协调，凝聚合力，加快立法工作进程。三是常委会领导牵头部署调度，确保按时完成任务。省委主要领导多次听取汇报，提出指导意见。常委会领导多次组织召开立法推进会和立法协调会，对调研和立法工作进行部署。

三是重视发挥地方立法研究服务基地作用。条例在调研、起草过程中，注重发挥地方立法研究服务基地的智库作用，探索用好问题—课题—破题“三题递进”方式，将立法过程中发现的问题交给地方立法研究服务基地，作为其课题进行研究论证，以创新性的制度设计实现破题。具体工作中，委托滨州学院地方立法研究服务基地承担黄河三角洲生态保护立法课题研究，充分发挥地方立法研究服务基地的理论优势，有的放矢地解决了很多问题，为黄河三角洲生态保护立法提供了强有力的智力支持，实现了理论工作者、实践工作者和立法工作者的深度融合。■