行政事业单位国有资产管理问题研究

竺 莺

一、引言

近年来，行政事业单位国有资产的规模快速增长，为单位履职和社会事业改革发展起到了重要的支撑作用。为了提升单位国有资产管理水平，各级财政部门以助力改革为出发点，制定并推行了一系列关于国有资产方面的管理办法和指导意见；以着力创新为立足点，在不断完善现行管理制度的基础上，大力推行国有资产大数据信息化管理。以基础工作为基石，主管部门和单位也做了大量的工作，国有资产管理取得明显成效，进一步夯实了以“国家统一所有，政府分级监管，单位占有、使用”为原则的管理体制。但是，从资产的配置、使用、管理、效绩、处置等环节细看，要适应当前经济社会快速发展的新形势，还是存在一些有待提升和完善的方面，这就需要我们在具体操作过程中拿出实实在在的措施来加以解决。

二、行政事业单位提升国有资产管理水平的重大意义

（一）提升国有资产管理水平是维护国家财产安全和完整的保证

国有资产是我国社会主义制度生产、生活繁荣进步的物质基础，是整个社会主义经济的强大支撑，是发挥民生职能、加快经济建设的重要力量。行政事业单位国有资产是整个国有资产十分重要的组成部分，管理好这些资产，可以促进国有资产管理规范化、执行程序化、监督法制化，保证国有资产在安全规范、权责一致、高效节约的管理机制中运行，有效避免国有资产直接和间接的损失、流失。因此，提升单位国有资产管理水平，是政府治理成本的有效控制，是公共资源配置的有效提升，对提升国有资产的治理能级和治理效果意义重大。

（二）提升国有资产管理水平是保证各项社会经济建设实现的物质基础

这些国有资产分布在行政事务、公共安全、科学技术、教育人才、文化体育、旅游、社会保障、卫生防疫、节能环保、城乡建设、农林水利、粮油物资储备、灾害防治、应急管理、扶贫援助、商业服务业、金融等各个领域，管理好这些资产，对维护国家长期安定稳固、组织国家经济建设、管理社会文化生活、履行民生公共服务等都会起到坚强的物质保障作用。因此，提升单位国有资产管理整体水平，是打造效能型政府的基础性工作，对充分发挥国有资产的效能有着举足轻重的作用。

三、当前行政事业单位国有资产管理有待提升的方面

（一）国有资产管理主体意识需要进一步提高

行政事业单位的日常运作经费主要由各级财政资金保障，采取年度预算申报方式获取购置经费，不需要通过创收来解决资金来源问题，因此行政事业单位没有相应的成本及利润概念。国有资产管理得好不好，没有与政府治理成本、公共资源配置绩效挂钩，与行政事业单位负责人没有直接关系，单位不重视对国有资产的管理工作。有相当一部分单位还是停留在资产配置不超规模、资产采购不超标准、采购方式不违反规定等基本要求上，对资产如何保护保全、有效利用、保值增值以及日常监督等方面的管理提升缺乏主动积极的工作态度。资产管理制度不完善，部分单位有制度但不执行或执行不到位，延续老的做法，以前怎么做现在继续怎么做，照搬照抄，依葫芦画瓢。资产管理机构建设不重视，普遍存在管理机构不健全、专职人员配备不到位的情况。笼统地认为资产管理是财务工作的一部分，没有配置专门的管理处室，也没有配备专职人员。可喜的是，近年来，各级人大、财政、审计等部门加大了对国有资产的监督、检查和指导的力度，行政事业单位也逐步认识到了国有资产管理的重要性，但主体责任意识仍需进一步提高。

（二）国有资产管理制度执行需要进一步加强

1995 年2 月，原国家国有资产管理局、财政部发布了《行政事业单位国有资产管理办法》。2006 年5 月，财政部颁发了《行政单位国有资产管理暂行办法》和《事业单位国有资产管理暂行办法》。2017 年，财政部对这两部《暂行办法》进行了修订，从机构职责、资产配置、资产使用、资产处置、资产评估、产权调处、资产统计、监督法律等方面进行全面规范。各级财政部门也陆续修订了本级的国有资产管理办法、实施细则，制度建设得到了进一步完善。但从制度的实际执行情况来看，重购置、轻管理的情况还是不同程度存在，具体表现在：

1.国有资产管理机构不健全

受到传统管理和条件限制，规模较小或基层行政事业单位往往没有单独设置资产管理机构，只是在办公室或财务科设置相关资产管理职能。一些单位没有专门的资产管理人员，由财务人员兼任，一方面没有按相关规定做到不相容岗位分离，造成资产漏登记、错登记以及不及时核销等不利于维护资产安全和完整的情况时有发生，另一方面随着财政管理专业化、精细化要求越来越高，涉及单位财务方面的事务性工作繁重，财务人员在做好本职财务工作后已经没有时间和精力去做好资产管理工作，往往抱着“能应付过去就行”的态度草草了事。一些单位资产管理人员则由完全不相关的其他人员兼任，人员队伍不稳定，专业管理水平不高，存在临时代班的思想，缺乏资产管理责任意识，资产管理质量低下。

2.国有资产管理模式粗放

近年来，财政部门逐步建立了较为合理的办公设备、办公家具、交通工具等通用资产的配备标准，将资产配置与预算管理挂钩，取得了一定成效。但是，单位在执行过程中偏重于预算编制时尽力争取经费保障，却忽视了取得资产后对资产的后续管理。在编制预算时单位往往希望获得最高标准配置，最大限度购置，对于专用设备追求新、特、优，个别单位还存在攀比的现象，没有充分考虑工作的实际需要和运行成本。在使用过程中，只管使用，无人维护，造成资产提前毁损或丢失；部分资产长期闲置，尤其是电子办公设备，更新换代快，价值随时间快速下降，造成运行绩效低下等情况普遍存在。

3.账、卡、实不相符现象仍然存在

目前，由财政部门主导，各地都实施了资产管理信息系统。行政事业单位根据要求都建立了资产台账，对实物配置了意义对应的资产卡片，但多数单位没有及时完成资产登记、折旧摊销、调拨处置等一系列工作，有的单位甚至到年终要上报资产年报时才统一补充登记一年来的变更情况，造成台账管理和实物管理两张皮现象。同时，单位对资产丢失、毁损、借用、调剂的情况没有及时办理资产处置手续，也未对资产实施定期盘点，造成账账不符、账实不符的情况依然存在。

（三）国有资产管理监督机制需要进一步加强

受传统管理思想的影响，一直以来认为国有资产的管理和监督是财政部门一家的事情，其他部门可管可不管，没有形成系统的外部监管体系。财政和主管部门对各基层单位的监管也基本停留在对资产管理系统的填报上，数据上报是否及时、资产报告是否完整是关注的重点，对实物资产无法起到有效监管的效果。审计部门也只是对部分单位开展专项审计或者在相关审计中涉及资产管理内容，监督管理无法覆盖全部单位，也无法覆盖整个日常管理工作。

单位自身不重视资产管理工作，资产管理的内部考核机制和惩戒机制普遍没有建立。资产管理部门和相关人员管好管坏一个样，没有积极性和责任意识。资产具体使用人只管使用，不问维护，没有主人翁意识。同时，单位的内部审计部门没有充分发挥监督职能。由于内部审计部门与资产部门、财务部门属于平行部门，对相关问题的反映往往是蜻蜓点水，一笔带过，造成单位内部监督机制没有起到应有的作用。

四、行政事业单位提升国有资产管理水平的对策建议

（一）落实单位主体责任，强化国有资产日常管理

行政事业单位主要负责人作为第一责任人要首先提高认识，强化国有资产管理的责任担当意识，把国有资产管理与部门的重点工作放在同等重要的位置。加强组织领导，制订针对性强的举措，健全资产管理机构，落实专人负责资产管理工作，经常在日常工作中强调资产管理的重要意义，促进国有资产日常管理规范化。健全各项管理制度，强化内部控制管理，制定有效的内部考核机制，建立有机联系和有效运转的工作机制和业务规程。认真学习贯彻落实党的十九大会议精神以及习近平新时代中国特色社会主义思想，牢固树立国有资产管理理念，摸清单位家底，实时掌握资产的价值、存量及使用等情况，努力提高资产的利用绩效，切实履行好单位国有资产管理的主体职责。

（二）明确三级管理职责，完善国有资产管理架构

财政部门是行政事业单位国有资产管理的职能部门，主要职责是拟定行政事业单位国有资产管理规章制度，按规定管理行政事业单位国有资产。财政部门要进一步探索资产管理与部门预算编审、执行、采购等预算管理有机结合的管理机制，通过预算业务软件系统，从资金管理的角度严格规范配置标准、政府采购、调剂管理、绩效评价等方面的具体执行。借力当前的数字化改革，大力建设国有资产管理大数据信息系统，全面做好资产管理各个环节基础数据归集，结合业务需求适时开展资产大数据分析运用，为优化国有资源配置、强化国有资产监督管理提供数据支撑。按照财政统一业务规范标准和数据接口标准，实现单位资产管理系统与财政部门资产管理信息系统动态对接，推进资产二维码、电子标签等创新手段运用，逐步完善和优化各个功能模块，提高系统的可操作性，切实提升单位资产管理科学化水平。

主管部门对本系统实施国有资产监督管理，主要职责是根据国有资产管理的规定，制定本部门、单位国有资产管理制度，充分发挥行政主管或行业管理优势，积极探索拟定本行业资产配置和处置标准体系，并组织实施和监督管理。主管部门要建立本行业的资产共用共享和调剂机制，有效盘活存量资产，改进资产配置。对长期低效运转资产、闲置资产、临时设立机构和大型活动购置资产统筹管理，建立资产调剂使用制度，对临时设立机构或大型活动优先使用调剂资产，杜绝资产长期闲置浪费。主管部门要依照相关制度对系统内的行政事业单位国有资产定期清查核实，指导和督促单位落实规范高效的国有资产运行模式。

行政事业单位对本单位所占有、使用的国有资产施行具体管理。建立资产台账管理和定期盘点制度，完善资产管理内部控制制度，借助统一的资产管理信息系统，加强资产日常使用中各个环节的管理，做到实时动态管理。健全资产管理部门，指定专人专职管理。创新资产管理责任制，落实资产内部控制、日常管理、清查登记、统计报告、监督检查等管理制度和工作职责。明确岗位结构、职责分工、业务规程，构建政策、执行和监督相互分离、有机制衡的资产管理体系，将资产管理责任落实到资产具体使用人员和相关责任人，建立财务部门、资产管理部门、资产使用部门协调联动、无缝对接的资产管理机制，实行定期考核。财务部门要完善单位资产核算制度，加强资产财务管理，对资产进行价值核算和财务监督；协同资产管理部门完成资产配置、使用和处置工作，定期对资产进行盘点，保证账、卡、实相符。资产管理部门要完善单位实物管理制度；抓好资产配置、使用、处置和存量资产管理工作；配合财务部门做好资产核算工作。资产使用部门要做好具体资产的日常管理工作，落实资产具体使用人，妥善保管资产，确保资产合理使用。

（三）推动多部门协同，健全国有资产监督机制

作为各级政府，要把国有资产管理纳入对单位及主管部门的年度考核，对于因管理不善造成国有资产流失的，要追究单位主要负责人的责任，对于违法行为要承担相应的法律责任。积极深入基层开展实地调查，真正解决实际问题，引导单位建立健全资产管理制度，加强资产内控管理。推进资产管理的重点在注重事前审批的同时强化事中、事后监管，探索建立行政事业单位国有资产管理全过程监管的工作机制，有力推进主管部门和行政事业单位资产管理主体责任落实。推进资产管理与社会治理有机结合，在摸清家底的基础上，积极推动国有资产管理提质增效，更好地发挥国有资产的基础保障作用。

各级人大、纪检、审计部门要充分发挥监督职能，把国有资产管理作为必查、必审项目列入每年的工作计划，执行政府国有资产管理情况向同级人大报告制度，建立完善的外部监督体系。财政部门要着力推进国有资产管理信息公开工作，提升信息公开透明度，接受社会监督。作为行政事业单位自身，要充分发挥内部审计部门的监督审查作用，实施一把手直接分管内审。对于内审力量薄弱的单位可以引入会计师事务所等第三方审计机构，采取自主审计与委托审计相结合的方式，充实内部监督力量，提高内部审计水平。

五、结束语

提升行政事业单位国有资产管理水平是一项涉及方方面面的综合性系统工程，政策性强、历史问题多、改革难度大，需要各级政府高度重视、长期坚持，上下级统一思想，平行部门通力协作、密切配合，具体单位主动作为、攻坚克难，才能构建起适应新时代要求的高效的国有资产运作体系。要坚决贯彻落实党中央、国务院关于“过紧日子”和坚持厉行节约反对浪费的有关要求，引导单位转变独占独享的传统管理思路，建立合作共享的资产管理新机制，通过推进国有资产统筹使用，提高资产使用效益。完备考核评价标准，因地制宜确定考核评价方式方法，切实保护国有资产的安全完整，从而更加高效地发挥国有资产作用，促进政府各项事业更加有序、更加健康地发展。