全民自然资源资产所有权委托代理机制优化的思考

自然资源资产负债编制研究课题组

引言

2019 年4 月，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》，指导各省、市（地）级政府部门构建以政府为主导、全民所有自然资源资产清单和监督机制。2020 年3 月，中共中央办公厅提出健全环境治理领导责任体系，逐渐完善省负总则、市县抓落实的工作机制，明确中央、地方、省级、县市财政支出责任，统筹推进转移支付制度改革，旨在进一步探究自然资源资产权属划分和管理问题。因此，探索实现自然资源资产所有权委托代理机制，不仅是对政府自然资源资产管理权责机制的落实，同样是践行生态文明观的有效体现。

我国政治经济制度是社会主义制度，以人民当家做主为原则，此时自然资源管理和收益分配归属国家、集体、个人上有一定的争议。《宪法》规定，除法律规定属于集体所有的森林和山岭、荒地、滩涂外的矿藏、森林、山岭、草原、荒地等自然资源，属国家全民所有，此时，建立所有权委托代理机制尤为必要。然而，当下自然资源资产所有权委托代理机制不够完善，自然资源使用边界模糊不清、委托代理收益分配不合理、监督管理体制不健全等，亟待解决，如何完善全民所有自然资源资产所有权委托代理机制则是本文的重点，也是落实自然资源资产管理权责机制的出发点。

一、自然资源资产所有权委托代理机制构建的必要性

（一）自然资源所有权公权

公权是包括行政权、立法权、司法权在内的国家管理权，是以政府为代表形式的权利，具备强制力，可以调整民事私权中的矛盾和对立。自新中国成立至今，自然资源所有权具备公权性质：从改革开放前以公有制为主导的“无偿无期限无流动”到改革开放后至今“有偿有期限有流动”，都弥漫着国家公权强制力的味道，以人民为主体，促进各方经济增长，开展自然资源管理和保护，协调各方利益。

（二）自然资源所有权私权

私权指以市场交易主体在行使流转、买卖、划拨等民事行为时的权利，狭义范围上用于执行个人所有权利，广义范围上包括个人、组织、社会团体和不便于以公权形式展现的国家机关，以公民财产权、人身权、商誉权为主。而自然资源所有权归属上则涵扩私权性质：1978年改革开放后，我国自然资源从“无偿无期限无流动”过度为“有偿有期限有流动”，国家对森林资源、土地资源、矿藏资源、湿地资源等逐步颁布有偿使用方案，受民法界定；2007 年《物权法》颁布，提出用益物权概念，2020年《中华人民共和国民法典》颁布，进一步阐明了自然资源进入物权法，以民法形式实现自己。

（三）公权和私权的统一

当下，我国自然资源与全体公民、国家构成三方关系：自然资源主体是一方，全体公民是自然资源的所有方，也是资产受益方，而国家则是自然资源资产受益方的代理管理方。如果自然资源所有权是纯粹私权，且遵从《民法典》规定行使所有权，该行为则是民事行为，管理处罚上势必缺乏国家强制力，此时全体公民的利益可能难以得到满足；如若自然资源所有权是公权概念，此时便需要以行政力量来实施强制力，可能在实施过程上缺乏人性化，产生专断。纵观我国发展历史，从1954 年《宪法》颁布到改革开放这一时期，定义自然资源是公有制的概念，国务院及各级政府凭借行政力量统筹管理和分配保护，是公权力中的行政权，自然资源隶属归家；从改革开放至今，自然资源则是公权和私权的统一，一方面遵循公法所有权，依据国家行政力实施管理，另一方面遵循民法所有权，是公权和私权的矛盾统一，这就催生了全民所有自然资源资产委托代理机制。

二、全民自然资源资产所有权委托代理机制现状

（一）自然资源使用边界模糊不清

在自然资源使用上，截至目前尚未有明确的法律法规严格规定公民使用自然资源的种类、范围，公民对自然资源使用边界的定义较为模糊。以森林原住民为例，他们依托森林资源、土地资源进行劳作、砍摘、生存发展，自给自足，为了基本生活需要进行自然资源开发利用合乎情理，应被准许；而大肆开发自然资源、滥用自然资源甚至谋取利益的行为则应被制止，比如大量开采森林资源、林木资源，大肆捕捞水产鱼虾，这将严重损害自然资源，可能会造成自然资源受损，这些必须被命令禁止，然而当下法律法规却没有明确的边界定义。同样，公民个人使用自然资源的数量也未明确界定，大量使用或囤积某项自然资源也会给自然资源本身造成危害，这也是当下亟待解决的。另外，与之相关的奖惩措施并不完善，对于遵法守法、珍惜保护自然资源的公民并没有较好的奖励，对于那些滥用、浪费、毁损自然资源的公民也没有明确的惩罚措施。

（二）自然资源资产委托代理收益分配不合理

早在1994 年分税制改革时，便为现今财税体制结构现状奠定了基础：各级政府责任和权利划分不明确，导致中央和地方政府间权责不平，各级政府间权力交叉、模糊不明确，而在自然资源使用和管理时，也容易出现权责不清、收入分配、综合管理上的争议。现实中，中央政府承担的公共事务和责任往往下分到省级地方政府，而省级以下地方各级政府财政收支划分却不明确，这会导致了地方政府在金融资源控制上的不平等。如果地区政府被赋予自然资源资产管理的权力较大，虽然自然资源资产管理投入的人力、资源成本偏高，但由此产生的收益也更大，且遍布该项自然资源资产使用全体人民，这就产生地方收益大于中央收益的状况。以自然资源保护区为例，保护区休闲、旅游、娱乐和生态效益不仅作用于每个公民，更是对政府、对国家、对社会都有显著的积极效用，然而当前，各级政府在自然资源开发、保护和管理上决策权并不明确，对自然资源资产获取收益的能力不明确，难以平衡资源保护责任和收益状况，很容易产生难作为、不作为。

（三）自然资源资产委托代理监管机制不健全

《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》指出，我国需进一步坚持市场配置、政府监管，坚持物权法定、平等保护，坚持节约利用，加快加快自然资源统一登记，完善自然资源资产产权法律体系等，大力推进我国生态文明体制机制改革，但对如何和构建监管体系和监管制度、落实领导干部自然资源资产离任审计制度和本级人大常委会如何评价和监督自然资源资产管理标准并不明确。另外，全民所有自然资源资产委托代理机制应是所有权主体、代理主体和代表行使主体三方关系受托责任，实践中，所有权主体是国家全民，代理主体是政府，代表行使主体是国务院、各级政府、管理部门及部分事业单位组织，在实际权属责任划分上不明确，各级政府及部门单位自然资源资产管理界线不清晰，致使领导干部自然资源资产监督管理和离任审计开展效率较低。

三、完善全民自然资源资产所有权委托代理机制建议

（一）规划公民自然资源使用边界，加强自然资源合约保护

1.规划公民自然资源使用边界。作为全民所有的自然资源，自然资源部及各级自然资源厅应科学规划公民在自然资源使用上的边界，包括各省、市、县级自然资源管辖地理边界和公民个人依法使用、享受效益边界。比如，将具备生态效益的森林、湿地、土地等统一纳入特定范围的自然资源保护区、国家公园等，明确各单位辖区内管辖责任；同时，规定公民使用自然资源的权利和义务，允许使用自然资源满足基本生存保障，严谨杜绝使用自然资源进行牟利，损毁自然资源，为自然资源资产委托代理机制实行奠定基础。

2.加强自然资源合同保护。在划定自然资源使用边界上，需要进一步建立合同条约条款，自然资源部及各级自然资源厅与自然资源使用方签订合约，明文规定双方权利义务，包括各主体在合约范围内的开发、使用、获益和保护管理条例，实现自然资源效益增值，解决自然资源使用者不明确、管理边界模糊的问题，便于自然资源离任审计的实行和委托代理机制的监督管理。

3.落实自然资源资产登记。加强自然资源合同保护后，还需要精准落实自然资源资产登记。自然资源厅和各级自然资源部需要和自然资源资产代理方或实际控制人签订合约，尤其注意国家公园、自然保护区、自然公园和其他自然保护地的登记，可以用民法典中用益物权展现，登记到自然资源厅数据信息系统，并同步至国务院及各级政府，便于全民各方实施监督管理责任。

（二）完善国家所有自然资源收益分配制度

1.健全自然资源市场交易秩序。当下，自然资源部和各级自然资源厅已构建了初步市场交易平台，允许部分森林、矿产资源在特定范围内进行划拨、招标、拍卖，提倡自然资源资产发挥更大效益，实现增值。因此，需要健全自然资源的市场交易秩序。第一，加强自然资源契约管理，规范交易主体双方法律关系，明确市场交易双方的权利和需要履行的义务，严谨使用自然资源进行盈利、牟利，发生毁损减值的情况。第二，建立公平的市场准入和退出机制。在自然资源保值增值上，应建立公平的市场进退方案和规则，允许各单位公开市场上竞拍、挂牌和流转，提高市场竞争活力。

2.建立自然资源预算管理制度。同高校、政府事业单位预算管理制度类似，自然资源也应建立规范的预算管理制度，有关部门需要对森林、土地、湿地等各项自然资源收益状况进行预算管理。此时，首先需要明确自然资源预算管理部门、决策机构和预算执行机构，明确各单位部门权、责、利，保障预算管理的顺利开展；其次，实施有效的预算约束管理。有关部门需要确定自然资源预算管理重点和难点，以上年度或近三年自然资源收益为基点，参考同类型、相似地区自然资源资产年度收益，设立年度自然资源预算，实行年度编制滚动预算执行情况，并畅通信息反馈渠道，便于有关部门及时干预和调整自然资源管理；最后，强化预算执行奖惩机制。完善自然资源受托代理部门预算考核和奖惩手段，尤其注重惩罚和弥补措施，进一步完善自然资源预算管理制度。

3.科学划分中央与地方收益分成。正如自然资源委托代理机制内涵，人民是自然资源的受益者，是自然资源资产委托方，国家政府是代理方，此时国务院和地方政府代理自然资源管理收益如何分配是一个难题。当下，自然资源种类繁多，各地自然资源收益比例并不统一，有的中央、地方采取五五分成，有的采取六四分成，甚至有地区自然资源资产收益未分配至中央，长此以往必会混乱地区收益分成秩序。因此，建议国务院和自然资源部科学规划中央与地方自然资源资产收益，一方面为中央、地区社会服务提供资金，另一方面保障自然资源委托代理机制的顺利运行。

（三）编制全民所有自然资源资产清单，健全自然资源资产监管机制

1.编制全民所有自然资源资产清单。在划定公民自然资源资产使用边界、完善自然资源收益分配制度后，需要编制全民所有自然资源资产清单。内容上涵盖各项自然资源资产类型、使用边界、履约保护主体等；主体上涵盖自然资源所有权主体、自然资源代理主体和自然资源代表行使主体，编制从国务院到省级政府、市级政府、县级政府的层层代理自然资源清单，明确各级职责，赋予所有权行使主体在全县范围内合理界定、规划、开发、流转自然资源资产和阻止破坏自然资源资产行为的权利，同时便于开展自然资源资产的监督管理。

2.健全自然资源资产监督管理。一方面，有关部门需出台管理监督条款，明确国务院、省政府和各级地方政府自然资源所有权、法律授权和委托主体间的各项职责职权，厘清权利主体的权利和义务，编制资产管理责任清单，划分各单位的资产监管、管理职责，赋予委托主体区域内空间规划、生态治理和自主决定，因地制宜的开展监督管理工作。

另一方面，构建多主体监管管理机制，进一步完善奖惩机制。除自然资源资产所有权、法律授权和委托主体外，自然人、其他第三方也都享有监督管理的义务，共同监督管理自然资源资产的保护、开发管理情况，加强在任、离任审计，对损害自然资源资产的个人予以惩罚，进一步追究党政领导干部责任，提高违法成本，推进生态文明观的有效落实。

3.畅通自然资源资产纠纷化解渠道。自然资源资产纠纷不同于普通民事纠纷，其纠纷化解渠道不在法院、检察院，而在自然资源部和各级自然资源厅，在产生纠纷争议时也与寻常不同。

一方面，可以建立乡、县、区、市、省及部级公共法律服务中心，统筹在自然资源部、各级自然资源厅、管理部门及其他利益相关方开展调解、法律援助等工作，统一上报、统一协调、统一管理，实现对纠纷案件全过程执法记录和跟进；利用区块链、智能化信息系统构建自然资源资产管理平台，争议纠纷线上报单，自然资源部和各级自然资源厅在线接单，统筹各方研判、调解、协商处理，全过程网上监督。

另一方面，需要开通纠纷案件速调送审和绿色通道。协调自然资源部、各级自然资源厅和司法部门，以自然资源部、自然资源厅为行政主导，司法部门为行政强制力量，对未调解或存在重大自然资源争议纠纷案件开通速调送审和绿色通道，加快审理审结，弥补自然资源损失，提升纠纷案件处理效率，保护相关方利益。