城市经营与城市规划研究

文／李进 安徽省合肥市肥西县自然资源和规划局 安徽合肥 231200

引言：

城市经营及城市规划一度成为当今时代进步和发展的重要课题，城市经营的内容包括经济、生产、人力资源管理、利益关系在内的多个环节，与此同时，城市规划的内容则覆盖了园林景观环保设计问题、污染治理问题、公共设施运营、公共关系重组等多个环节，然而，无论对于哪一部分或是哪一环节的内容，都始终无法摆脱经济效益问题和资金周转问题，因此，城市经营和城市规划的前提是必须保证有序的政策支持及充足的资金支撑。

1、概述

1.1 城市经营

所谓城市经营，它是以政府主导，并且由私营部门及第三部门、社会同时参与其中的多元化主体进行社会资产的聚集、重组、运营，以从各环节获取到相应的利益，不断推进城市发展，并且积累资源的过程。其核心在于受政府宏观控制下遵循相应的管理理念来实现城市管理，并且确保在城市管理的过程中不断突破市场化管理、效率最大化管理、产业化管理，确保能够将城市资产值提升到最高，且力求通过基础资产值收获最大化升值。此处所言市场化，其是指突破政府统包范围内的各种陈旧的机制和条例，逐步向社会和市场发展，鼓动全员参与其中，并且形成规范的竞争机制；所谓产业化，是在遵循基本的经济规律与要求的前提下由以往单纯的行政事业管理慢慢向经济、企业管理发展，即要求在能够保证社会效益的基础上，积极讲究成本核算与投入产出的具体比例；另外关于效率最大化，即借以规范化管理，建立形成一套统一的、能够综合反映城市管理水平的考核指标体系，致使基于市场经济体系下的城市管理能够受到统一的领导，并实现分级管理，专业分工，以确保能够在协调高效运转的同时，实现经济产业效益的最大化。一般来说，城市经营覆盖了3种要素，即经营客体、经营主体和经营过程。其中，经营主体它始终都处于主动地位，且角色担当主要由法人、组织机构及个人承担；而经营客体通常处于被动地位，且它属于行为对象；行为过程的发生往往是符合一定的科学规律程序的。

1.2 城市规划

所谓“城市规划”，它是旨在不断规范城市的发展建设、研究并推进城市未来发展以及制定科学合理的城市布局、综合性安排城市各项工程建设的综合部署的过程，某种意义上来说，我们可以将“城市规划”视为特定时期内城市发展的蓝图，同时它也是城市管理的关键组成部分，以及可将其当作城市建设管理的核心依据，它是城市规划——城市建设——城市运行发展链上的重要前提基础。

人类实践城市规划的过程通常是以科学发展的眼光经过科学论证，并且以专家决策作为基础前提条件，全方位采取科学的手段来规划城市的经济结构、空间结构、社会结构，其中时常会覆盖城市片区规划的内容。一定程度上具备指导城市规划和规范城市发展建设的重要作用意义，同样可将其视为城市在开展前期综合管理工作的基础内容，也是实施城市管理的主要内容。基于城市本身的复杂性，最终决定了城市规划工作的开展和实践往往是跟随城市实时的发展及运行状况长期做出调整的，且在此过程中不断修订和完善，优化改良复杂的连续性决策的过程。

城市规划覆盖了两个方面，即城市规划与城市建设。城市规划是指按照城市地理环境和人文条件以及经济发展状况等一系列客观条件制定出适宜城市整体发展的计划，以便于合理协调各方面的发展，从而有序地开展更进一步的空间布局、土地利用及基础设施建设等工作的综合性部署及统筹安排。而城市建设是指政府这一主体按照提前规划好的内容进行有计划性地开展交通、能源、信息网络、通讯、园林绿化、环境保护等各种基础设施建设工作，其同样是城市规划中的有关部署内容全面落实的过程，成功的城市建设流程通常更注重追求人与自然和谐统一，科学与美感有机融合，达到经济、社会、环境三方效益的共赢的目的。

于城市规划而言，很长时间以来它都会遭到源于两方面的挑战：（1）源于上层的重大决定发生变动。（2）源于下层市场因经济层面的不确定性表现出来的具体反馈。上层决定主要用于应对城市战略，而下层反馈则用于城市运营，其中，一个为顶层设计，另一个为基层实践，此时城市规划恰恰正处中间，地位非常尴尬，于上于下均须承受一定的压力，这就是为什么会出现就规划说规划、就空间论空间问题的根源所在。

2、城市经营战略与城市规划的关系

2.1 城市规划是城市经营战略的前提和依据

事实上，城市经营是优化提升城市资源资本运作及配置效率的过程，这个过程能有效的保值和增值城市资产，同时又有助于提升城市总体价值，但是城市规划又是用于调控城市土地资源利用以及空间资源配置的核心手段。之所以要进行城市规划，主要目的在于将其当成是引导市场达到社会目标的一种城市经营的工具。城市的整体经营更有助于总体提升城市核心竞争力，与此同时，城市规划则为城市发展提供了方案和愿景。城市经营企图借助城市建设项目的市场化运作来达到融资的目标，然而城市规划却又存在项目布局的安排和设置，该环节比较全面地展现出了城市建设项目的预期。进一步给市场以及开发商指明了投资方向，也同时推进着城市经营的实践。

2.2 城市经营是城市规划的实施手段

城市规划即预期和描绘城市未来的发展蓝图，它属于一种理想层面与方案层面的假想，实际规划方案的实践和有效落实一般要借以城市经营过程的实操在遵循城市经济与土地、房地产、基础设施运行基本规律的基础上，运用有效的投融资方式来全线落实。所以，必须要将城市经营当作城市规划科学方案实施的基础性保证，也是城市在市场化建设过程中进行市场体制改革的关键措施。

如果站在城市经营是为了实现城市资源市场化运作和资源保值增值以实现利润最大化的目的这一角度来看，原本城市规划就属于一种非常珍贵的战略性资源，同时又是城市经营过程中最基础的内容。经编制和审批的城市规划恰恰就是城市经营的主要经营对象。

2.3 城市经营战略与城市战略规划存在互动关系

如果站在城市战略经营与城市战略规划（覆盖城市总体规划的内容）的角度来思考，基本可以说城市战略规划对城市发展的方向、定位以及功能、空间构架均进行了明确，而同时所有的这些条件通常也都是组成城市战略经营的基础性条件依据。特别对于城市发展定位而言，其往往会紧密的关联城市各空间层次的差异化作用和价值，以助于进一步给城市战略经营营销城市、吸引资金，或者引入生产要素、聚集企业及人口提供基础条件，此环节往往也是城市战略经营当中的一大亮点。

然而，如果想要将城市战略规划的构想发展成城市战略经营的主要内容及工具，则一定要编制相应的城市经营理念，在确保对城市规划方案与具体的规划内容（城市定位、城市空间发展、基础设施布局等）有所了解之后，展开可行性的、经济性的、运作性的、社会性的城市经营，此过程中需要考虑到城市经营可能会对城市规划方案的实施带来的影响，并适当进行调整规划方案，有效达成城市战略规划和城市战略经营之间的良性互动。

2.4 城市发展战略定位分析

如果要制定科学合理的城市总体经营战略方案，必定要先对城市进行准确定位，此环节同样是城市总体经营战略的关键内容。基于经济全球化背景的影响作用下，包括人才、资金、商品在内的各种资源条件均在逐步以全球化的方向频繁流动，与此同时自然加剧了各城市之间争夺腹地的生存竞争。基于这样的形势影响背景下，于城市而言，一定要对自身的定位做出适时调整，以便于能够积极迎合市场竞争与发展的需要。通常来说，城市战略定位可以划分为功能定位、文化环境定位、城市区域定位几种。

2.5 城市空间经营战略分析

空间作为城市的载体，其城市总体经营战略的重要核心就在于对城市空间战略的经营。城市总体经营战略按照战略规划形式适时布局和安排城市空间的发展方向、发展时序、结构形态，目的就是为了能够实现城市战略资源配置及其综合性经济效益的最大化。为此，必须要能积极适应不断变化着的发展条件，其重点在于能够适时地推动空间发展。

通常情况下，城市空间经营战略可以覆盖2个层面：其一是从宏观意义上明确城市空间拓展的方向，另外一个就是对城市总体空间结构及空间形态做出合理选择。无论此二者当中的任何一个，均可以当成是城市空间发展战略的主要内容，所以，后期需要展开以集约利用或优化利用为核心的未来新空间开发建设的中心化经营活动。

3、我国城市规划管理实施中存在的问题

3.1 缺乏法制保障导致规划缺位或干预乏力

城市规划问题的出现原因源于两个方面：（1）源于城市规划本身存在的缺陷。（2）则是因为我国城市规划长期缺乏相对完善的法规体系支持，如此导致相应的条件干预力度匮乏，频频出现违法建设。有关城市规划行政许可自由裁量权过大而给许多开发商制造出了较高的项目开发不确定性及投资风险性，与此同时，加大了寻租的空间和动力。而此恰恰是导致出现规划行政管理领域腐败问题的主要原因。然而，政府行政管理体制会对规划部门规划审批权的行使造成一定的影响。我国目前城市各行政单位间并不完全协调，此时规划局在行使“规划审批权”时自然会因虑及地方政府要求而弃权由整体利益出发的规划原则。虽然备案制度在权力监督机制方面起到一定的监督作用，但同样尚存一些及时性问题导致监督乏力。

3.2 城市规划管理缺乏公众监督

我国出具的城市规划决策，很多时候都是以领导人员为决策者的，而规划过程中的决策权则主要集中在书记、市长、四套班子等几个核心规划人员手中，就这样形成了闭门造车式的决策。规划师及大众不过具体决策的执行人员及贯彻人员，仅此而已。当即由于地方政府与部门规划自由裁量权过大而欠缺对行政审批工作内容对应的约束和监督机制。

3.3 城市生态环境建设缺乏长远、科学的规划

随着我国城市建设速度的加快，特别部分中小城市已经将建设速度提升到突飞猛进的程度。但与此同时，因为一些城市在规划建设中缺乏生态环保的意识也引发了一系列问题。例如某城市欠缺长远、科学的规划，或者直接未将生态环保问题列入规划中去，又或是有关内容太过简单，不具备可操作性和长远性。或有城市规划建设中未对生态环境进行功能分区，造成了土地资源的无形损失浪费。部分城市由于基础环境设施不足的缘故，导致不能有效控制企业排污、生活垃圾、水土流失等问题，造成了生态环境的不断恶化，最终威胁到优良的生态环境。或者个别城市从环保投入与环保工作的实需不匹配，再加上环保机构不健全，同时欠缺环境监管力度等等。

4、城市规划建设与管理的措施

4.1 建立和完善城市规划管理制度

能够指明各城市规划区管理机构的主要职责，进一步强化城市规划人才体系建设，继而有侧重性地展开相应的城市规划建设培训工作，组建行成一支优秀前卫的管理队伍。城市规划工作的实践可通过地方居民着手，进一步提升城市宣传教育力度，有效激发居民于所在城市的热爱，提升他们的保护意识，以有序维持城市可持续发展。

4.2 提升城市形象和竞争力

品牌往往是优化城市环境，提高城市核心竞争力的一个杀手锏，它在城市规划建设和实际发展过程中往往发挥着非常重要的作用，优良的品牌形象一般可以作为进一步提升城市核心竞争力的重要手段。所以，可以首先从各城市的管理创新着手，立足于各个城市的差异化特点，提高创新力度。需要提升城市环境的改善力度，扎实做好城市文明建设和生态环境管理工作，积极打造一个文明城市的良好形象。要全面将城市规划建设的各环节内容推向法治化，以确保能够依法整顿一些违法违规行为，保证全面稳定地落实城市建设规划工作，有效提高城市知名度。

4.3 重视城市绿化建设

城市绿化建设工作的开展必须遵循因地制宜的原则进行，以助于全面整治绿色开放的空间。一般来说，城市中心都是建筑最为密集的地方，且这些地方通常也是绿化率最高的地段。合理规划城市绿地空间，能有效地增加人们休闲的场所，同时降低建筑密度。另外对于不具备条件来规划建设大面积的绿地的地段，需要在有限的地面上应用立体化绿化方式，以此来改善单调的城市建筑立面，同时徒增绿化面积，并且进一步提高城市环境质量。绿地建设和各工程实现同时规划和施工，如果条件允许，还可以适当规划林荫大道与城市公园，合理清洁城市肺部，优化环境质量，净化空气，并且科学降低空气中CO的含量，某种意义上更有利于减缓温室效应。

4.4 统一协调发展

城市建设工作具有很高的复杂性，且工程建设过程当中需要考虑的因素比较多，包括生态情况、市场情况以及未来的发展需求等，只要其中一个方面出现问题便可能波及整体城市建设进程。为此，我们需要做好城市协调统一的发展规划，只要遇到问题，就必须均衡各种因素存在的利弊，必须要根据制度事实来阐述客观真理，以便于科学处理问题。我国近几年对于这方面的问题陆续制定了一系列管理条例，且在不断完善和平衡各种实际关系的过程中，也在有序地推进城市协调工作的进展。

4.5 注重色彩规划的策略

通常来说，城市色彩规划覆盖了两方面内容：（1）在特定范围内差异化功能对于区域色彩和谐的规划，此可以作为城市的基调色。（2）在相同范围内功能比较独立且需要统一内部主色调的规划。规划城市色彩时一般要按照城市发展的基本条件、城市发展的现状、基本要求及形状来设计总体性策略，尤其要考虑到期间包括城市规模、历史文化及城市性质等多种因素，通常可将城市规模作为推进城市现代化发展的决定性因素，且这种因素也在某种意义上决定着城市能够展现地方文化的深度及范围；但是对于城市性质而言，它是从城市总体规划的视角以有效明确城市特色、个性以及城市发展方向为目标，以便于为城市色彩规划供应能够展现出城市色彩特点的主要依据；另外作为城市历史文化而言，它属于城市在色彩规划的过程中亟待积极深入挖掘的因素。相同范围内相对独立的功能区域色彩规划内容包含了色彩分区、色彩控制和修建性详细设计等内容，具体来说，其设计策略主要从城市基调色来体现，在对比分析城市内部历史文化、自然环境和地域特色的基础上，进一步明确各区域内的主色调。

4.6 改善城市产业结构，提高土地利用效率

面对现阶段我国的城市建设工作的开展现状进行分析，我国目前需要面临的一个关键问题即土地短缺，且这个问题在一步步深化，不少城市虽然都是高楼其起，但实际能够供给人们娱乐休闲的自然性公园却屈指可数。现实性城市规划建设工作中，低碳生态技术的应用，促使人们进一步对环保问题的重要性重新审视，为此，人类计划性地提出可在城市发展尚未定型以前给后来甚至未来的市民留足充足的活动性“自然公园”，对此需要在城市发展建设的过程当中适时且严格地监视土地的使用情况，应该保证尽可能地杜绝土地浪费的情况，并且进一步提高土地利用率。若在城市规划建设过程中能够借以低碳生态规划实现城市建设初期的产业布局定位，并且尽早将一些污染严重且能量消耗较大的滞后企业淘汰掉，做到城市产业结构的优化布局，便往往更有助于推动城市后期进步和发展。

结语：

综上所述，中国正值社会主义市场经济建设持续发展的重要阶段，且综合我国的国情做出的一系列改革与优化完善，往往更有利于缩小各城市间的差距，如此便激发了各城市间激烈的竞争，彼时城市经营就成了有序助推城市发展的一个重要支柱性力量。所以，各级政府以及政府规划负责人就必须要维持科学、良好的城市经营，为有效实现中国梦而不断努力，切实做到对我国城市发展规划尽职尽责，全线助推国家经济进步发展，有效提升我国的综合国力。