自然资源和规划管理中新型城镇化工作思考

2022-11-11黄照来六盘水市自然资源局贵州六盘水553000

中国房地产业 2022年26期

文／黄照来六盘水市自然资源局贵州六盘水 553000

1、新型城镇化工作要求

党的十九大报告从促进区域协调发展的战略层面提出：以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局，加快农业转移人口市民化。

十九届五中全会提出：优化国土空间布局，推进区域协调发展和新型城镇化。坚持实施区域重大战略、区域协调发展战略、主体功能区战略，健全区域协调发展体制机制，完善新型城镇化战略，构建高质量发展的国土空间布局和支撑体系。要构建国土空间开发保护新格局，推动区域协调发展，推进以人为核心的新型城镇化。

贵州省第十二届八次全会指出，大力推进新型城镇化，构建高质量发展城镇体系。坚持以人为核心的新型城镇化，大力实施城镇化提升行动，加快走出一条山地特色新型城镇化发展新路。做大做强城镇经济，全面提升城镇品质，优化新型城镇化发展格局，实施强省会五年行动，加快构建以黔中城市群为主体，贵阳贵安为龙头，贵阳—贵安—安顺都市圈和遵义都市圈为核心增长极，其他市（州）区域中心城市为重点，以县城为重要载体，黔边城市带和特色小城镇为支撑的新型城镇化空间格局。

六盘水市七届十二次全会提出，大力推进新型城镇化，高质量构建城乡融合发展新格局。坚持以人为核心的城镇化，大力实施城镇化提升行动，做大城市规模、做优城市品质、做强城市经济，奋力推进城镇大提升。优化新型城镇化发展格局，提升区域竞争能级，全面提升城镇品质，统筹城乡区域协调发展，构建以钟山、水城组团的中心城区为核心腹地，东援六枝、南引盘州、襟带周边区域发展格局，建设高颜值、高气质、高品质的新型现代化山地城市和川滇黔区域中心城市。

2、自然资源和规划管理中新型城镇化工作情况

2021年，全市常住人口城镇化率达50.37%，较2015年提高6%，城市规模进一步扩，市中心城区建成区面积达79.6km。水城－钟山－红桥三地同城步伐加快；县域空间布局进一步优化，盘县撤县设立盘州市并连续多年入选全国百强县市榜单、入列国家新型城镇化综合试点城市，水城县撤县设立水城区获得批复，六枝特区新型城镇化建设成效显著；特色小城镇建设快速推进，8+X小城镇建设项目和镇村联动建设任务全面完成。取得的这些成绩，离不开自然资源部门的工作。

2.1 强化规划引领，有序推进国土空间总体规划编制

六盘水市城市总体规划明确，建立市域中心城市—副中心城市—重点镇—一般镇4级城镇结构体系。其中市域中心城市1座（六盘水市中心城区）；副中心城市2座（盘县和六枝中心城区）；重点镇11座（盘县城关镇、柏果镇、老厂镇、响水镇、英武、郎岱镇、岩脚镇、木岗镇、南开、发耳、野钟），一般镇32座。形成三核三带一走廊的城镇体系空间结构。

按照《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》《中共中央办公厅国务院办公厅印发》《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》的通知》《自然资源部关于全面开展国土空间规划工作的通知》等要求。我市已完成第三轮市级国土空间总体规划基础资料收集和调研，形成《六盘水市国土空间总体规划（2021-2035年）现状调研报告》和相关支撑性专题研究初步成果；已完成土地利用总体规划、城市总体规划实施评估及国土空间开发保护现状评估、国土空间规划城市体检评估等工作；已完成市县级双评价（资源环境承载能力和国土空间开发适宜性）初步成果；拟定《中共六盘水市委六盘水市人民政府关于全面推进国土空间规划体系建设并监督实施的意见》并报市委、市政府印发。已完成生态保护红线评估阶段性工作，成果已上报国家审查，正在统筹推进三区三线划定工作。

2.2 加快专项规划及详细规划编制。十三五期间，需做好以下3点：

（1）编制完成《市中心城区市政基础设施布局规划》《市中心城区管线综合专项规划》《市中心城区地下管廊建设规划》《六盘水市中心城区海绵城市专项规划》等专项规划，结合区域人口规模和用地条件，对水、电、气、热、通信等需求进行科学预测，合理布局市政设施用地。对城市沿主要道路设置的供水、排水、电力、通信、燃气、供热等管网进行统一布局，明确沿线管网的入廊标准和建设要求，对各种管网的管径、管底标高、防护距离进行统一设计，制定水环境保护、水生态修复、水安全保障、水资源再生利用策略，构建中心城区海绵系统，积极争取海绵城市试点。

（2）配合编制《六盘水市中心城区地下空间开发利用规划》，规划地下交通系统、地下市政设施系统及地下公共空间等系统，明确人防工程总体控制规模。

（3）加强城市设计、提升城市魅力形象。已完成《德坞片区城市设计概念方案》《七十三片区（棚户区改造）城市设计概念性规划》《六盘水站站前区域修建性详细规划设计》《塔山新区城市设计》等13项城市重要节点、重要区域的城市设计稿，涉及范围累计约2300hm。通过重点梳理市中心城区城乡结合部地块，组织编制城市设计整合连片地块，引导所在区域一体化发展。在城市设计编制过程中，探索具有山地城市特色的空间布局，追求组团布局与环境相融合，显山露水透绿，建筑形式与山地环境协调统一，打造具有地方特色和时代风貌的六盘水。

2.3 强化土地支撑，打好政策组合拳

（1）保障建设用地空间。2015年，我市启动土地利用总体规划调整完善，实现了两减一增，即核减耕地保护任务27万亩，核减永久基本农田保护任务10万亩，争取到建设用地规模7万亩，较好地保障了我市重大基础设施等新型城镇化项目建设用地空间需要。2019年以来，我市简化程序，组织全市四县区开展了土规修改、布局调整，实施保障脱贫空间、城镇化建设等用地空间，共涉及布局调整或修改面积60.4km，其中，六枝特区修改4.78km，盘州市调整25.83km、水城区修改23.26km、钟山区调整6.53km。

（2）用好增减挂钩政策。城乡建设用地增减挂钩即城镇建设用地增加，农村建设用地减少，“十三五”期间，省累计下达我市增减挂钩指标18395亩，全部用于城镇建设、易地扶贫搬迁等新型城镇化。

（3）扎实推进农村宅基地使用权确权登记颁证。截至目前，全市农村宅基地使用权确权登记应完成261322宗，面积3711.9hm2，目前已登记发证223108宗（含不动产权证2616宗），登记发证率85.38%。

（4）盘活存量建设用地，推进城镇低效用的再开发。截至目前，省厅下达批而未供任务5347亩，已处置6794亩，处置率127.06%，闲置土地任务 3694 亩，已处置4503亩，处置率121.90%。完成年度处置任务。经对接省自然资源厅，自然资源部正在修改原国土资源部印发的《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见（试行）》的通知（国土资发〔2016〕147号）文件，出台新的城镇低效用的开发政策文件。

2.4 助力人从何来，深入实施地质灾害综合治理

2020年以来，全市强化地质灾害综合治理项目库建设，采取集中连片打捆的方式，组织县区谋划、包装、编制项目，多渠道筹集资金，全面推进项目实施，有效消除隐患，确保了地质灾害综合治理取得实效。一是全市完成申报项目43个，概算资金约232137.74万元（其中：工程治理项目26个，资金约12764.6万元；搬迁避让项目17个，资金约219373.14万元），治理完成后，预计可消除10178户32979人地质灾害威胁。截至目前，共获批入国家、省级地质灾害治理项目库项目35个，概算资金206475.52万元（其中：工程治理项目19个，资金约8706.38万元；搬迁避让项目16个，资金约197769.14万元）；获批下达资金项目6个，获批中央补助资金4787.1万元（其中：工程治理项目5个，资金2627.1万元；搬迁避让项目1个，资金2160万元），正在有序推进实施。市级财政预算资金500万元，实施4个中型地质灾害治理项目，治理完成可消除111户749人地质灾害威胁。全力争取支持，积极开展灾后重建相关工作。申报获批地质灾害应急处置经费500万元，帮助解决受灾群众5522人的临时避让安置。

3、存在的问题及意见建议

城镇建成区面积口径不统一。虽然自然资源部制定了《城区范围确定规程》，但实际操作较为困难，理解不一，不同的技术单位调查结果不统一，导致数据缺乏可比性，准确性。城市建成区的范围和面积直接反映了一个城市的城镇化水平，是城市人口、经济、生态、公共服务等一系列指标的统计基础，也是判断城市发展水平和土地利用效率的重要依据。建立统一的技术规范显标准得尤为必要。

新型城镇化内涵理解比较单一。新型城镇化具体包括以下几方面：

（1）目的新。首先是人的城镇化，更加注重以人民为中心，强调人的生活发展条件与宜居条件、配套基础设施与社会公用设施的改善，要求创造高品质生活，使农村转移人口真正融入城市。

（2）内涵新。把生态文明理念融入城镇化各方面，倡导绿色生产方式、生活方式和消费模式，注重绿色、低碳、智慧、平衡、共享与协调发展。

（3）路径新。更加注重城乡统筹，促进城镇从外延式扩张转变为内涵式发展，强化产业就业支撑，深入推进三改。

（4）机制新。充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，促进人口自由迁徙、要素自由流动，推动新型城镇化与新型工业化、农业现代化、旅游产业化协同发展，形成优势互补、高质量发展的区域经济布局。

（5）体系新。采用集群式、组团式、点状式、串珠状布局，有序拓展城镇发展空间，辐射带动乡村全面振兴，实现县乡村公共服务一体化发展、公共基础设施一体化建设。但在实际工作中，很多同志、部门通常仅理解其中之一。

市中心城区高铁通达性有待进一步加强。虽然全市各县通高铁，但六威城际铁路未连通盘州。

地质灾害房屋重建、搬迁安置政策不明确。根据当前政策，消除地质灾害隐患具体分为以下3类：

（1）实施工程治理。

（2）避险搬迁安置。

（3）持续监测三年以上隐患点无变化的。

按程序核销地灾隐患点。未对发生灾情险情造成群众房屋、圈舍、土地、山林等损毁实施灾后重建明确有关项目资金申报渠道，且地灾避险搬迁安置项目政策不明确，无相关标准，基层组织开展灾后重建工作缺乏指导性政策。

在今后的工作中，要严格落实党的十九届历次全会精神、国家十四五规划纲要，深刻领会新型城镇化内涵，按照省、市新型城镇化、国土空间规划要求，结合我市产业转型升级示范区建设需要，做好如下工作：

（1）在三调及2020年土地变更调查成果基础上，尽快提出国土空间总体规划主要指标预测分析报告，并加强与省级国土空间总体规划衔接融合，争取省级在约束性指标方面给予一定倾斜，及时完成市、县级国土空间总体规划的编制。加快构建国土空间规划一张图实施监督信息系统。按照市县统建原则，加快国土空间基础信息平台建设，形成国土空间规划一张图实施监督信息系统，与国土空间总体规划同步报批。在实践中，不断细化《城区范围确定规程》，对于成熟的经验思路，及时上报国家和省。

（2）有序推进专项规划及详细规划编制。严格执行专项规划目录清单及管理办法，进一步完善国土空间专项规划清单制度，在省级指导下探索六盘水市国土空间规划政策体系建设，强化国土空间总体规划对各专项规划的指导约束作用。配合住建部门适时启动城市风貌规划编制工作，加强城市设计，以指导城市色彩、天际线、建筑风格、重要城市节点景观等的规划管理，通过规划管理引导城市建设，提升城市魅力形象。提升城市品质，在城市设计编制过程中，探索具有山地城市特色的空间布局，追求组团布局与环境相融合，显山露水透绿，建筑形式与山地环境协调统一，打造具有地方特色和时代风貌的六盘水。督促指导各市（特区、区）开展村庄规划管理试点工作，特别是将工作重心放在集镇上，大力推进重点核心小城镇建设。

（3）加快六威昭、毕水兴高铁项目建设。六威昭、毕水兴高铁项目是安六城际铁路延伸段，是国家促进西部大开发、促进云贵广互通，带动乌蒙山片区经济社会发展的城际客运线。六威昭、毕水兴高铁开通运营后，有利于与云贵广交界市州融入成渝地区双城经济圈，有利于黔西北地区、黔中城市群和滇中城市群等融合发展，有利于提高我市区域竞争力，促进我市各项城镇化建设。因此，务必争取在十四五期间开工建设力争完成。届时，六盘东站、六盘水站、六盘水西站的辐射带动作用将进一步凸显，城市道路、医院、学校等各项基础设施将逐步建设完成使用，市中心城区同城化发展将真正实现，六枝、水城、盘州大三地同城化将更加紧密。

（4）扎实开展土地卫片执法检查，严格履行建设项目规划批后监管。利用先进及时的卫星遥感技术，及时发现各类违法用地、占地行为，严肃查处、严厉打击，按照月清、季节、年度评估的要求，早发现早制止早查处，维护土地管理秩序，推动落实最严格的耕地保护制度，保障全市粮食安全。按照“放管服”改革和优化营商环境的相关工作部署，结合全省推进新型城镇化暨“强省会”工作电视电话会议精神，加强与工改的融合，及时将规划验收工作融入联合验收阶段，进一步理清工作办理流程，缩短行政审批时限；强化规划管理的事中、事后监管，保障规划实施落地。同时对建设项目批后跟踪管理工作及建设项目竣工规划核实工作拟定相关实施细则，统一业务工作标准、规范行政审批裁量权，提高业务办理效率。

（5）摸清建设用地家底，加大存量建设用地盘活力度。以2020年土地变更调查为基底，完成全市建设用地起底大调查，全面查清全市城镇棚户区（城中村）改造、老旧小区改造、背街小巷改造等低效用地；批而未供、供而未用、久征不建、久建不完工等存量土地；产业园和开发区用地情况，建立全市建设用地起底大调查数据库。健全市、县重大项目用地保障协调机制，用好用活支持政策，认真贯彻落实中央、省关于土地要素跟着项目走的政策，支持新型工业化、新型城镇化、农业现代化、旅游产业化发展。督促加大批而未供和闲置土地处置力度，开展专项整治，建立全市批而未供和闲置土地动态清单，按照一宗一策原则制定处置措施，加快批而未供土地消化，有效盘活闲置土地。鼓励推进城镇低效用的再开发，结合实际完成辖区内低效用的数据库更新，用好低效用的再开发政策，提升亩均效益。深化土地市场改革。建立建设用地二级市场联动机制，推进建设用地二级市场建设。根据省自然资源厅要求完成基准地价、标定地价以及农用地和集体建设用地基准地价编制工作，审慎稳妥推进集体经营性建设用地入市，结合实际争取工业用地标准地改革试点，探索混合用地改革。

（6）以有序推进城镇安全保障工程为目标，以提升地质灾害综合治理能力为抓手，科学谋划地质灾害防治十四五规划，进一步加大地质灾害综合治理项目谋划、申报和实施力度，加快推进在建项目施工进度，建立健全市、县两级地质灾害综合治理项目库，多渠道增加资金投入，争取国家和省的支持，切实加大避险搬迁安置力度，千方百计助推加快新型城镇化建设。建议国家层面研究出台灾后重建、避险搬迁安置的相关政策，整合乡村振兴、生态宜居等政策，积极支持实施灾害重建、避险搬迁安置。建议将我市纳入国家地质灾害重点地区给予政策、项目和资金上的重点倾斜支持。

（7）合理利用土地资源，解决土地问题。当前，我国城镇化处于快速发展阶段，伴随社会经济的快速发展，使得城市发展的速度越来越快，城镇化和工业化深入进行增加了土地等自然资源的利用率。传统的城镇化比较分散，伴随城市面积的大规模扩张造成了土地资源出现了严重的浪费现象，使得土地利用率不高，因此为了解决这一问题，采取新型城镇化方式能够解决土地稀缺问题，通过加大土地资源利用率，采用合理建筑方式最大程度实现土地的集约利用，加强对自然资源的综合馆办理，进而实现和发挥土地资源的真正作用。