黄石市电子信息产业集群的财税支持政策研究——基于湖北“一主引领”战略背景

万述永

(国家税务总局黄石市税务局，湖北 黄石 435002)

1 引言

产业集群通过规模效应有利于降低集群内企业成本支出。通过产业集聚，激励产业布局由分散向集中转变，提升耦合性和闭合性，这是提升产业核心竞争力的重要驱动力量。近年来，随着5G、大数据、物联网等新一代信息技术的快速发展，我国电子信息产业不断发展壮大，已成为增长迅猛、应用情景广泛的重点产业。2020年，我国规上电子信息制造业实现营业收入12.1万亿元，占工业营业收入比重达11.4%。其中，湖北省电子信息产业规模突破8000亿元。湖北省“十四五”规划指出，构建“光芯屏端网”纵向链合、横向协同的发展机制，突出“光”特色，做强“芯”核心，做大“屏”规模，强化“端”带动，优化“网”生态，全力打造电子信息万亿级世界级产业集群。黄石作为“一主引领、两翼驱动、全域协同”武汉城市圈核心城市和全国产业转型升级示范区，拥有航空港、铁路港、公路港、水运港“四港”的完善交通网络，以及铜精深加工基地优势，大力发展电子信息产业具有比较优势。将其融入“一主引领”战略之中，主动接受武汉的辐射带动，对于促进资源型城市转型升级、打造国家高质量发展示范区具有重要意义。

电子信息产业属于技术密集型产业，研发风险大、基础设施配套要求高，需要大量资金支持。为了促进电子信息产业集群发展，发挥其在拉动地方经济增长、促进产业转型升级中的作用，政府应提供积极有效的支持政策。国务院2021年7月发布的《关于新时代推动中部地区高质量发展的意见》中明确提出“加快武汉信息光电子……国家制造业创新中心建设”。从武汉城市圈的电子信息产业发展情况来看，武汉作为全国中心城市，拥有庞大的电子信息产业规模。但受到发展空间、人力成本等因素制约，产业外溢转移将是长期趋势。近年来，黄石市电子信息产业实现快速发展，集聚程度不断提升，电子信息产业集群被遴选为2020年湖北省重点成长型产业集群。此外，黄石是全国性综合交通物流枢纽城市，具有紧邻武汉的区位优势，鄂州花湖机场建设和武汉光谷科创大走廊东扩给黄石承接武汉外溢产业、促进电子信息产业集群化发展提供了巨大机遇。

2 财税政策影响产业集群发展作用机制

电子信息产业具有高经济外溢性、高风险、高投入、高回报等特征，完全依靠私人投资往往达不到最优规模，需要政府加以扶持。财政在调节市场主体经济利益中发挥重要作用，通过财政补贴、政府采购、税收优惠等政策工具，调节市场主体的私人收益和社会收益相对值，有利于矫正外部性带来的市场失灵，促进产业发展壮大。具体主要体现在对企业创新活动成本、收益、风险的影响和对资金、人力资本等要素的供求关系改变等方面。

2.1 影响电子信息企业技术创新活动成本和收益

企业技术创新活动具有公共产品属性，并产生收益溢出效应。一方面通过对企业技术创新活动提供投资抵免、加计扣除、加速折旧等税收优惠，降低企业创新投入成本；另一方面通过对企业技术创新产品取得的收入给予减免税，提高企业技术创新活动的预期收入。

2.2 降低电子信息企业技术创新和生产经营风险

税收政策和政府采购政策均在降低企业经营和研发风险方面发挥作用。从税收政策来看，通过允许研发费用加计扣除、亏损结转等优惠政策，放弃部分财政收入让渡给企业，降低了投资者的风险，相当于变成了投资者的“合伙人”——研发成功时分享收益，研发失败时分担损失。同时，政府采购订单相当于对企业资质、产品质量的认可，能引导其他社会主体的购买行为，进而产生“羊群效应”。

2.3 突破电子信息产业集群发展资金瓶颈

企业资金来源有内部积累和外部融资。从内部积累来看，通过资产加速折旧摊销等税收优惠政策，可使企业递延纳税，相当于政府给予企业的一笔无息贷款，增加了企业现金流量。从外部融资来看，通过科技立项、财政投融资、财政贴息、政府采购等财税手段，直接为电子信息企业研发和经营活动提供资金支持。另外，通过加大产业基础设施投资，营造良好的产业发展环境，改变其对风险投资的预期收益率，吸引社会资本投资于电子信息产业。

2.4 影响电子信息企业人力资本供求

财税政策可以改变人力资本供给与需求，对企业发展产生影响。供给方面，通过提高职工教育经费的所得税扣除比例，以及个人教育投资专项附加扣除等措施，有利于促进人才培育和自我提升。需求方面，通过降低税率、财政补贴等措施，增加企业收益，提高企业对内部人才的职业技术培训或外部人才引进的能力。或者通过人力资本投资税前加计扣除的税收激励政策，减少私人投资成本，促进企业对人力资本的投入。

综上所述，财税政策有利于降低企业技术创新成本，提高企业预期收益，分担企业投资风险。同时，还可以改善企业的研发融资环境，优化人力资本的供需状况，促进企业发展壮大。财税政策对电子信息产业产生影响的综合机制模型如图1所示。

图1 财税政策对电子信息产业产生影响的综合机制模型

3 黄石电子信息产业集群发展与税收政策现状

3.1 产业集群发展现状

电子信息产业是我国战略性新兴产业，也是关乎国家政治和经济安全的重要产业。近年来，以美国为首的西方国家对中国大打贸易战、技术战，大肆打压中兴、华为等企业，引发了电子信息供应链危机。同时，全球大流行的新冠疫情也对电子信息企业发展带来了极大的冲击。面对严峻的内外部形势，加强财税政策支持力度，增强企业自主创新能力，促进电子信息产业集群高质量发展迫在眉睫。

3.1.1 取得的成绩

近年来，黄石市电子信息产业不断发展壮大，形成了以印刷电路板(PCB)、新型显示为特色优势，智能终端配件、专业芯片、电子元器件等领域共同发展的产业集群发展格局。

第一，产业规模不断扩大。2021年上半年，黄石市电子信息技术产业实现工业产值近120亿元，占全市工业总产值的6%，主要集中在PCB、新型显示、手机制造等领域。其中最具优势的PCB形成了从铜板到铜箔、覆铜板到柔性线路板的完整产业链，产业规模达到全国第三，中部第一。

第二，企业主体数量不断增加。截至2021年9月月底，黄石市电子信息制造企业共123家，包括计算机、通信及其他电子设备制造企业94家，电子元件专用材料制造企业29家。其中过亿元的规上企业20家，聚集了沪士电子、欣兴电子等一批行业龙头企业。

第三，产业发展生态逐渐完善。围绕“五基地一先行区”发展目标，黄石市依托黄石经济技术开发区、大冶湖高新区等载体，抓住光谷科创大走廊东扩等契机，出台《关于实施创新驱动建设创新活力之城的意见》《黄石市“光芯屏端网”电子信息产业发展规划》，成立了电子信息行业联合会，以及6家国家级企业技术中心和22家省级工程技术研究中心，努力把黄石打造成为全国电子信息基础产业基地、湖北省“一主引领”区域发展战略的支撑极。

3.1.2 存在的不足

第一，产业规模偏低，产业链结构不合理。2020年，黄石市“芯屏端网”产值约120亿元，仅占全省的3%左右。而且产业优势主要集中在印刷电路板、新型显示领域，没有形成完整产业链，缺乏规模化的整机产品和终端消费品，难以产生聚集效应，易造成同质竞争。仍以组装和低端制造为主，位于产品增值链“微笑曲线”低端，缺乏技术含量。规上企业数量过少，大多处于各自为战状态，没有基于价值链进行有效分工。

第二，产业对外依存度较大。电子信息产业重要部件、关键技术主要依赖外部。近年来，“逆全球化”思潮抬头，中美贸易摩擦愈演愈烈，这对电子信息产业优化升级产生了不利影响。另外，产业集群协作能力较弱，如印刷电路板生产企业大多采购外地铜箔，没有充分利用大冶有色、华中铜业等本地企业的铜加工产业优势。随着原材料价格不断上升，企业生产成本不断增加，给企业可持续发展带来了较大困难。

第三，高端专业人才缺乏。黄石电子信息产业对高端研发、管理、营销和生产制造人才的需求不断增加，而高端人才自主培养能力较弱，武汉等地又对高端人才造成了极大的虹吸效应。同时，黄石吸引人才的外部环境不佳，各产业集聚区的住房、教育、医疗、文娱休闲等设施不足，不利于吸引高端人才来黄石工作，抑制了产业集群高质量发展。

3.2 财政税收政策现状

在支持电子信息产业集群发展的财税政策上，主要有财政补贴、政府采购和税收优惠三大类型。

3.2.1 财政补贴政策

财政投入对于增强产业自主创新能力、实现可持续发展具有重要作用。近年来，黄石市持续加强财政对新兴产业支持力度，设立了振兴黄石制造工业转型专项资金，每年安排 1 亿元重点支持产业转型项目。另外建立了50 亿元产业发展基金和特色产业引导基金，重点扶持一批创新能力强、具有市场竞争力优势的电子信息企业和项目。

虽然近年来黄石市对电子信息产业的财政支持力度不断加大，全市财政科技投入占公共财政支出比重由 2015年的1.55%上升至2019年的1.83%，但仍远远低于全省同期的4.01%平均水平。财政对企业技术创新支持力度较弱，缺乏单独针对电子信息产业集群的产业引导支持资金。电子信息产业风险投资发展整体滞后，财政支出绩效管理有待强化，资金使用过程以及结项审查工作机制不完善。

3.2.2 政府采购政策

政府采购政策有利于发挥财政资金导向作用，降低电子信息产业市场风险，在支持产业发展中发挥重要作用。近年来，黄石市出台了《政府采购工作规程》《进一步做好政府采购信息公开工作的通知》等规范文件，不断提升政府采购管理水平和产业导向性。但在政策导向上更多支持民营企业和中小企业发展，支持电子信息等创新产品的政府采购制度仍不够完善，系统性不强。政府集中采购规模虽然较之以前有了大幅增长，但总量仍然不大，2019年仅为5.84亿元，对电子信息产业的政府采购规模更少，导致其对促进电子信息产业集群发展的导向作用有限。

3.2.3 税收优惠政策

除了普惠性优惠政策外，我国支持电子信息产业集群发展的税收政策还包括减免税、优惠税率、退税政策等，覆盖增值税、企业所得税、关税等税种，以及人力投入、技术研发、技术成果转化等多个环节。税收政策在支持黄石市电子信息产业发展过程中仍存在以下问题。

第一，政策内容缺乏系统性，支持力度弱。从行业来看，电子信息产业行业门类众多，而税收优惠政策高度集中于软件和集成电路行业，不利于形成完整的产业链体系；从环节来看，对产业孵化器建设、风投基金等关键环节的支持力度不足。表明我国虽然重视电子信息产业发展，但在顶层设计上没有形成稳定的指导思想和理念，导致对电子信息产业的引导和激励效果大打折扣。

第二，政策制定缺乏稳定性，产业税收贡献率低。目前，电子信息产业相关税收政策大多是行政法规和部门规章，不仅弱化了税收法律效力，增加了企业遵从成本，也给企业带来了较大的涉税风险。此外，黄石市电子信息产业的税收贡献呈现逐渐下降趋势，虽然资产总额从2016年的63.19亿元增加到2018年的75.13亿元，但税收收入不升反降，从2016年的1.06亿元下降到2018年的0.76亿元，虽然有近年来减税降费的政策性原因，但也一定程度表明黄石市电子信息产业发展质量不高、产品附加值低、税源建设存在较大问题。

第三，政策手段缺乏多样性，精准度较差。优惠对象多针对研发成功转化形成的收入或利润，缺乏针对研发失败导致亏损企业的政策扶持，注重“锦上添花”而非“雪中送炭”。另外，针对提取研发准备金税前扣除和需求端创新产品的相关优惠政策仍基本是空白，影响对降低研发风险的政策效果。

4 支持电子信息产业集群发展的财税政策优化建议

根据黄石现有产业基础，需要主动服务和融入湖北省“一主引领”发展战略，部署完成湖北省提出的“着力打造黄石印刷电路产业基地”布局任务，强化精准对接，推进“五链”融合，选择“芯(专用芯片)、板(印刷电路板)、显(新型显示)、端(智能终端)”四个有基础、有潜力的产业方向，以大数据、工业互联网、云计算为核心的 5G 生态圈及配套产业来构建黄石市“4+1”电子信息产业集群，将其打造成为中部地区重要的电子信息产业集聚地(见图2)。在财税政策上，要根据电子信息产业发展规律特点，有针对性地采取税收优惠、政府采购、财政贴息、创业风险投资等多种手段，在市场失灵领域积极发挥政府作用。

图2 黄石市电子信息产业集群建设重点

4.1 扩大产业资金投入规模，建立多元投入机制

黄石应根据电子信息产业集群建设重点，围绕印刷电路板、芯片、新型显示、智能终端、工业互联网等细分领域，制订专门扶持电子信息产业集群发展政策。在市级财政中建立电子信息产业研发投入优先增长机制，争取国家、湖北省的技术改造专项资金，分别从不同产业领域、技术转化、高端人才、银企合作等方面整合专项资金，提升政策和资金支持的针对性。综合运用产业技术攻关立项、创新抵扣券、政府投资入股等新型财政支持方式，通过财政资金杠杆效应，形成政府、社会、企业共同促进产业投入的局面。

4.2 优化财政资金支出结构，突出“三个导向”

一是突出产业链导向。围绕电子信息产业链补链强链需求，以及各个产业链条特点，汇集政策优势，发挥合力，以“总部经济型、隐形冠军型、品牌市场型、上市潜力型、高新技术型、联盟资源型”等企业类别给予针对性扶持。对具有新技术和产品优势，可能在关键技术和前瞻技术获得突破的电子信息技术创新平台，在财政资金上给予重点支持奖励，对电子信息产业集群内重大技术改造项目进行专项支持。二是突出企业主体导向。建立“重点培优对象企业库”，从行业地位、辐射带动作用、企业规模、成长潜力等方面进行遴选，对电子信息企业建设申报企业技术中心，入围单项冠军企业、隐形冠军企业、培育企业和销售收入超过一定额度等的给予奖励。三是突出技术创新导向。推动电子信息企业独立或联合开展“光芯屏端网”重点领域的核心技术攻关，对申报的国家和省级重大科技专项给予地方财政资金配套，重点支持电子信息产业核心共性技术研究开发、产品工艺提升、产业培育和产业园区建设等。

4.3 建立健全产业税收体系，提高政策精准度

一是根据电子信息产业特点、发展阶段(科技研发阶段、示范推广阶段、应用和产业化阶段)和黄石市产业发展目标制定不同的税收政策，提高税收支持政策的精准度。从目标、受益对象、政策支持方式等方面规范税收政策，增强政策的权威性和稳定性，简化税收申报优惠流程，利用大数据、互联网等手段便利纳税人，以“店小二”心态做好纳税服务。二是综合利用多种税收支持工具。推进增值税改革，通过加速折旧、研发加计扣除、允许提取风险准备金、投资抵免等税收优惠政策，以及实现电子信息企业出口退税“即出即退”等，鼓励企业增加研发投入，提升企业盈利能力，促进企业可持续发展。三是建立电子信息产业政策的动态调整机制。对税收政策扶持电子信息产业集群的链条、政策内容要根据形势变化适时调整。建立税收政策支持电子信息产业集群的效果评价、目标考核和日常管理体系，并根据实施状况和成本效益适时调整政策。

4.4 设立人才基金，打造人才高地

建立完善武汉城市圈人才合作机制，认真贯彻《关于“新黄石人”计划推动黄石高质量发展的实施意见》等文件精神，针对电子信息产业集群发展所的人才，加强地方、企业、院校联动，尝试委托培养、合作培养的模式，培育电子信息产业发展急需的高端管理、研发、技能人才；积极对外开展合作，利用“科技特派员”等机制，选派高校、科研院所、企业、园区之间专业人才和管理人员的交流合作，提升本土人才的专业素养和技能；利用黄石(武汉)离岸科创园等平台柔性引入人才。对于产业集群发展所需要的紧缺高端人才，制定出台有针对性的人才引进文件，设立人才创新创业发展基金，如在“新黄石人”计划中进一步加大产业集群的人才引进政府资金支持力度，提高政策含金量和吸引力，改善人文居住环境，并对引进人才在落户、购房、子女入学等方面倾斜支持。

4.5 加大产业链招商，推进平台建设

黄石应紧抓“一主引领”区域发展机遇和紧邻武汉的区位优势，积极对接光谷科创大走廊战略，着力承接武汉及其他城市电子信息产业，从产业的项目引进、跟踪服务到做大做强整个电子信息产业集群发展过程给予支持。通过财政资金安排，瞄准世界和国内500强、行业领军企业，实行市领导为组长的链长制，并负责产业链招商引资工作。通过靶向招商、延链补链招商，大力引进带动能力强、产业关联度大、科技含量高的电子信息制造业龙头企业和配套产业链企业。重点围绕PCB、芯片、新型显示等产业领域，在关键零组件上延链补链，在法律法规允许范围内，对投资立项、用工用地、能源环保等开辟“绿色通道”。加快推动下游平板电脑、液晶电视、穿戴电子设备等终端消费电子产品项目引进。制订引进电子信息项目财政奖励制度，根据不同投资额和补链等级给予财政奖励，并加强对各类项目实施动态跟踪和后期考核。对符合本地电子信息产业集群强链补链、技术水平、环境保护要求，以及达到亩均贡献产值、税收、基础设施投入等要求的招商企业和产业园区给予财政奖励。

4.6 加强绩效管理，提高财政支出效果

根据黄石市电子信息产业发展特点和政策目标，建立并推行财政支出绩效评价指标体系，完善财政支出绩效管理改革制度，以提升财政支持资金支出，为财政支持电子信息产业集群提供指导和要求。在电子信息产业支持过程中，要科学确定产业财政支持力度和财政支出范围，加强税收激励政策管理，提升政策效率，降低运行成本。考虑到财政资金的有限性，可合理运用财政担保与贴息、财政奖励、产业发展立项等手段，发挥市场资源配置主体作用，利用财政资金撬动社会投资对电子信息产业集群的投资。