美国STEM领域人才政策动向及我国发展策略

范云峰，林晓锋，李秋秋，刘明熹

（1.国家发展改革委创新驱动发展中心，北京 100045；2.中国科学院科技战略咨询研究院，北京 100190）

多年来，美国一直把科学、技术、工程和数学（STEM）领域的教育作为保证人工智能、量子信息科学、网络安全、先进制造业等领域持续进步和领先的核心要素，先后制定并发布相关计划，提出“拥有优质的STEM教育，是助力美国领航全球科技创新的动力和在国际竞争中保持优势地位的保障”。2022年2月5日，美国国会众议院通过了《2022年美国竞争法案》，与特朗普时期大幅收紧人才引进政策相比，该法案释放出强烈的人才争夺信号。通过法案可以看出，拜登政府为吸引全球STEM领域人才赴美、留美推出了一系列“突破性”新政，重拳出击争夺全球STEM人才，试图进一步强化美国在科技创新领域的人才储备。考虑到STEM人才对于促进科学技术进步、增强全球竞争优势、应对不断变化的国家安全需求等具有举足轻重的作用，本文梳理总结了美国近年来加强STEM人才培养引进的经验做法和政策动向，系统分析了当前我国STEM人才体系建设与美国相比存在的3方面差距，并从培养、引进、留住STEM人才等3方面提出了针对性的应对建议。

1 美国高度重视STEM领域发展，全方位加强STEM人才培养引进

强大的STEM领域一直是美国科学发现和技术进步的源泉，帮助美国成为世界上最具竞争力的国家之一。随着全球创新发展步伐不断加快，各国对STEM人才的争夺愈演愈烈。美国很早就将STEM教育提升到了国家战略层面，大力推动政府与高校、企业、社会组织合作，形成了“全国一盘棋”的联动机制和特有的STEM教育生态系统。同时，美国根据形势不断调整策略，如近期拜登政府发布的一系列人才新政更是吹响了STEM领域人才“争夺战”的号角。

1.1 美国将STEM教育视为赢得未来竞争的关键，长期致力于构建全方位的STEM人才培养体系

自STEM教育概念提出以来，美国历届政府均高度重视，将其视为培养创新型人才、确保在国际竞争中获胜的基本教育国策。主要做法包括：①持续强化顶层设计。20世纪90年代以来，联邦和各州立法机构陆续出台了一系列与STEM教育相关的政策法案，为STEM教育的开展提供引导和支持服务。早在1996年，美国国家科学基金会便发表了《塑造未来：科学、数学、工程和技术的本科生教育新期望》，提出要大力培养基础教育师资队伍，提高全民科学素养。2006年颁布的《美国竞争力计划》与《2010年美国竞争再授权法》都将STEM教育视为推动国家创新与提升国家竞争力的重要抓手。2007年，美国前总统布什签署了《给未来技术、教育和科学领域杰出成就创造机会》法案，明确新世纪的教育改革要以加强学生STEM素养为根本目标。2018年12月，美国又发布《为成功制定路线：美国STEM教育战略》的五年行动计划，进一步明确了未来一段时间STEM教育的发展方向和路径。②不断加大资金投入。近年来，美国联邦政府针对STEM教育的专项拨款不断增加。据美国财务预算官网数据，联邦政府各机构如教育部、卫生部、能源部、国防部、宇航局、国家科学基金会等，设置了师资培训、奖学金、少数族裔和贫困子弟教育优惠、社会实习等门类繁多的STEM教育项目与拨款。2007年4月，美国国会通过《美国竞争法》，明确规定了STEM教育要有专项资助，并对高等教育机构进行资格审查，条件成熟的可以长期投资支持。2017年9月，特朗普签署了《总统STEM教育备忘录》，确定联邦政府每年须至少投入2亿美元用于STEM教育。2020年，美国联邦政府机构共设立STEM教育项目174个，预算共计36.8亿美元，分别比2019年增加了39.2%和14.9%。③推动知识融合与全民意识普及。美国在推进STEM教育的过程中，有针对性地加强教育机构、企业和社区的战略合作伙伴关系，在促进交流的基础上把教育与劳动力需求相结合，力争为企业输送更高素质的复合型人才。2016年9月，美国研究所与教育部联合发布《STEM2026：STEM教育创新愿景》，对实践社区、活动设计、教育经验、学习空间、社会文化环境等提出了愿景规划。同时，拓展职业技术教育，推广STEM项目学徒制，通过交叉学科、知识融合吸引学生，鼓励学生运用多学科知识解决问题，提高学生创新创业的积极性。此外，还注重提升全民数字素养和网络安全意识，普及科学、技术和平等意识，为未来STEM人才队伍建设奠定坚实基础。

1.2 拜登政府近日发布多项突破性人才新政，争做全球STEM人才“吸铁石”

据美国制造业协会的报告，到2025年，美国各行业将有350万个STEM职位亟待填补，但目前，美国仅有16%的学生申请STEM专业。而国际学生却对STEM专业热情高涨，哈佛大学、麻省理工学院、普林斯顿等三大名校IT专业国际学生的比例分别高达53%、43%、60%。拜登政府注意到这一现象并及时采取措施，通过《2022年美国竞争法案》大幅降低对STEM人才的引进门槛，具体举措包括：①新将22个专业划入STEM专业领域，包含生物能源、云计算、数据分析等，使更多学生可以享受到STEM专业领域的优惠政策，变相扩大了人才的引进范围。②缩短对STEM领域博士批准NIW（国家利益豁免）绿卡的时间，使其可跳过烦琐的劳工应聘程序直接开始工作。③降低美国杰出人才O-1A签证门槛。对此目前法律上虽无明文变化，但移民局更新的文件将审核标准放宽不少。例如，符合条件的人才无须通过雇主出具证明，即可自己直接申请；又如，原先不算“奖项”的优秀博士论文奖，现在或可成为符合条件等。④J-1签证中STEM专业领域本科、硕士的实习期由18个月延长到36个月。总体来看，本次出台的人才新政突破性大、吸引力强、覆盖面广，充分显示了美国全力赢得STEM人才全球“争夺战”的决心。

2 从美国经验看我国STEM人才体系建设在3方面差距明显

据乔治城大学2021年8月发布的报告，2016—2019年，我国STEM博士毕业生人数增幅达40%，数量上已超美国，预计到2025年，该领域博士将是美国的3倍左右。尽管我国在STEM人才培养数量上已占优势，但通过研究美国培养吸引STEM人才的手段措施发现，当前我国STEM人才队伍建设仍面临3方面突出问题。

2.1 与美国相比，我国STEM人才培养体系不完善

首先，近年来我国高校学科建设“重应用”“轻基础”的现象虽有所改善，但仍未根本扭转。由于就业的限制、专业的考量、分数的导向等多种因素的影响，基础学科并没有成为很多学生的第一选择。同时，社会强调高校应服务于经济建设与地方发展，导致应用学科较为吃香，而不少基础学科受到冷落。其次，我国高校相对“严进宽出”的评价标准难以保证毕业生质量。据《2021年全美大学六年毕业报告》，2015—2021年美国本科生取得学位的比例为62.2%，而我国为97%，相差近35个百分点。斯坦福大学联合多家机构对中国、印度、俄罗斯、美国的STEM本科生大学四年的成长变化进行跟踪研究，结果显示我国大学生在大一、大二的数理成绩、创新能力等多项指标异常突出，而毕业时却“不进反退”，这在一定程度上反映了我国高校毕业标准有待优化。最后，高技能人才培养体系有待完善。据统计，当前我国技术工人近1.7亿人，其中高技能人才不到4 800万人。人社部发布的《2021年百城市公共就业服务机构市场供求状况分析报告》指出，40.7%的市场用人需求对技术等级或职称有要求，高技能人才需求缺口较大，求人倍率（岗位空缺与求职人数比率）为3.11。全国人大代表翁国星在2022年两会上提出，当前“大国工匠”培养面临许多现实问题，主要包括技能培训多元主体的作用发挥不足、技能评价改革衔接力度有待加强、技工院校发展基础薄弱、技能竞赛支持体系不完备、技能人才成长激励不足、技能平台功能建设有待加强等。

2.2 与美国相比，我国STEM人才引进制度不健全

一方面，我国在STEM人才引进上呈现应用学科“一边倒”的态势。调研发现，在引进具备海外经历的人才时，各高校都偏向于引进STEM应用学科人才，主要原因是应用学科人才能在短期内给科研贡献率、学科发展速度带来较大突破。而长远来看，STEM基础学科的薄弱必将导致其发展后劲不足。另一方面，我国在STEM人才引进过程中更加注重“归国”STEM人才，而相对忽略“来华”外籍人才。例如，考虑到沟通交流、文化差异、政治背景等因素，部分地方、单位往往对海外“归国”人才更为关注，而对引进国外STEM人才的动力和兴趣不足。在当前STEM领域全球顶尖人才稀缺的背景下，这或将导致我国在与美国进行STEM人才争夺的过程中处于不利境地。

2.3 与美国相比，我国STEM人才服务保障能力不足

一方面，人才“外来香”现象仍然突出。研究表明，一些地方对现有本土人才不够重视，过分关注海外人才的引进而忽略本土人才的培养，特别是在政策制定上，对海外人才百般优待，对本土人才缺乏足够关心，导致本土人才被埋没，造成人才资源浪费。值得注意的是，近期清华大学两位校友完成了基于FPGA的量子计算测控系统，两人本硕博均在清华大学就读，这再次证明我们要充分重视本土培养的人才，进一步扭转“外来和尚好念经”的错误导向。另一方面，科研生态环境有待改善。部分科研人员反映大量时间精力都花费在职称评审、项目申报、“帽子”竞争上，哪怕有“坐冷板凳”“十年磨一剑”的决心，但整体环境导致部分科研人员焦虑浮躁，无法潜心开展研究工作。此外，虽然近年来知识产权保护力度不断加强，但在知识、专利密集型的STEM行业领域，侵犯知识产权的现象仍时有发生，对STEM人才创新创业的积极性产生了不利影响。

3 中国STEM人才发展的思路及建议

通过美国培养引进STEM领域人才的经验做法可以看出，加强STEM领域人才队伍建设，教育是基础，制度是保障，发展是方向。新形势下，我国应坚持以教育养才、以政策引才、以事业留才，加快构建STEM教育生态系统，完善人才引进制度，激发人才创新创业热情，积极主动参与国际人才竞争，助力加快建设世界重要人才中心和创新高地。

3.1 构建符合我国发展方向的STEM教育生态系统

首先，应进一步加强STEM教育的顶层设计和政策制定，明确我国STEM教育的未来发展方向。畅通STEM人才培养使用的通道，将STEM教育纳入人才选拔机制，推动政府、高校、科研机构、企业、社会各界等有机联动，从政策、资源、环境、师资、资金等各方面提供支持。其次，鼓励跨学科交叉和知识融合，打破现有教育体系中STEM领域各学科相对封闭的局面，畅通产业需求方向培养方的反馈路径，注重培养跨界思维、促进知识融通，培养具有创造力（Creativity）、批判思维（Critical thinking）、社交技能（Communi⁃cation skill）、协作能力（Collaboration）的“4C”人才。再次，深化教育制度改革，加快建立STEM拔尖人才早期发现与培养机制。提倡实行校企“双导师制”，探索实行高校和企业联合培养高素质复合型STEM人才的有效机制，解决工程技术人才培养与生产实践脱节的突出问题，壮大高水平工程师和高技能人才队伍。最后，在人才培养中要处理好“塔尖”和“塔基”的关系。注重STEM人才培养类型的多元化，优化STEM人才队伍的梯次结构，形成各层次人才互为补充、融合发展的局面。

3.2 构建更具竞争力的STEM人才引进制度体系

首先，抢抓机遇，聚焦关键急缺领域，加紧绘制全球STEM人才地图，设计全球STEM人才引进竞争力指数，明确对人才流动发挥关键作用的因素，出台有针对性、突破性的引才政策，鼓励企业和猎头机构加大全球范围内的引才力度。其次，向全球释放积极引才信号，适度放宽STEM领域人才技术移民政策，尤其针对国际优秀顶尖STEM人才和国家急需的STEM人才，制定优先引进的审批标准和引进后完善的配套措施。最后，不断创新引才、用才方式。一方面要加大“引外而内”的力度吸引全球STEM人才来华，另一方面要尽快弥补政策空白，鼓励企业探索“引外而外”的方式，破除地域限制，设置海外分支机构和研发中心，消除部分国外STEM人才“背井离乡”的顾虑，使其全身心地为我所用。

3.3 构建能激发创新创业热情的STEM人才支持保障体系

首先，发挥好创新平台在集聚创新资源、支撑自主创新、转化创新成果等方面的作用，为STEM人才创造良好的事业发展环境，“筑巢引凤”，加快提升对国内外STEM领域高端人才的吸引力。其次，聚焦高端装备制造、生物医药、新材料、工业互联网、新型基础设施建设等重点领域，实施支持STEM人才的教育、培训、技能和技能再培训计划，让不同类别、不同层次的人才都能找到适合自身特点和发展定位的创新创业舞台。再次，畅通技能类人才职业发展的通道，完善“高层次人才分类目录”，确保技能人才发展通道与企业经营管理人才、专业技术人才的职业发展通道并行设置，切实提高高技能人才的社会地位和薪酬待遇，激发其事业发展活力。最后，重视考量引进效率和社会公平的关系，减少“外来香”现象，进一步促进本土STEM人才与海归STEM人才相互融合，取消STEM人才招聘中单纯的身份优先条款，加强同行评议在STEM人才评价中的作用。