扶持农民工返乡创业的障碍及对策分析

□陈文波

（莘县农业农村局，山东 聊城 252499）

随着我国经济进入转型发展的新时期，农民工就业面临日益严峻的挑战和压力，农民工的流动方向被倒逼逆转，兴起了一波返乡创业的热潮。得益于此，欠发达地区的资本、理念和技术也因农民工的返乡创业得到了更新，就业岗位也因此扩充，助推了乡村振兴经济发展。但由于农民工的先天弱势，以及创业扶持政策的偏差，农民工返乡创业仍存在资金、技术、土地、人才等要素整合不到位的问题。

1 扶持农民工返乡创业的逻辑着力点

1.1 扶持农民工返乡创业的逻辑出发点

农民工返乡创业发展需要政府提供技术和金融等方面的扶持，鼓励更多人返乡创业，同时促进创业活动取得更好的绩效，从而促进返乡创业的高质量发展，助力乡村振兴。创业促进理论构建了创业MOS 模型，即动机、机会和技能，提示了促进创业动机意愿、扩展创业机会和提升创业技能是扶持创业的着力点。应从减少障碍、降低成本、控制风险、配置资源、拓宽渠道等多方面，改善创业条件和环境，使农民工返乡创业尽快克服“新进入缺陷”，取得稳定和可持续发展。对返乡创业实践，扶持措施是否有效起决定性影响，特别是在偏远地区，对创业绩效较低的创业者作用更大。

返乡创业有关信息知晓率低、返乡创业资金缺乏、主体能力不足、缺乏良好的创业环境等，构成了当前扶持农民工返乡创业发展的堵点和难点。由于现行政策门槛高、限定条件多，很大一部分创业者被排除在外。政府部门在信息发布和决策制定中占据主导地位，决定了扶持对象和扶持方式。

1.2 扶持农民工返乡创业的逻辑着力点

首先，创业措施对创业活动发挥重要作用，首先体现在激发创业者的创业意愿，发挥鼓励创业的作用。中央就深入推进“双创”而推出的一系列优惠政策，对农民工等人员返乡创业起到了诱导作用，农民工主动回流和诱致型回流明显增多。除了激发其创业意愿，财政投入和相关税收优惠政策的实施，减轻了农民工等人员返乡创业的负担成本，对返乡创业起到了推动作用。

其次，营造返乡创业发展的环境，提升创业机会总量。产业的发展、创业的生成，需要政府完善基础设施，拓宽返乡创业渠道，破除主体进入产业的门槛限制，使得市场主体顺利、可持续地开展创业活动。优化创业机会开发的成本收益条件，降低开发创业机会的难度。提高办事效率，降低企业成本，加大资金支持力度，特别是金融机构提供的政策性信贷支持。提高识别能力和把握机会的能力，政府提供的创业培训，提高了劳动力素质，帮助创业者更好地把握创业机会，有利于提升创业效果。

2 扶持农民工返乡创业的障碍因素

2.1 政策执行力度不足，落实有偏差

政策的执行决定了政策目标能否实现以及实现程度，政策执行的重要性毋庸置疑。如果一项政策在制订后不能得到有效执行，将无法解决相应的问题，并使该政策无法发挥应有的作用。

在现实中，很多政策出台后，政策的执行流于形式，使政策成为了一纸空文。在一定程度上体现了政府的行政审批手续烦琐，政府工作人员自身没有对政策充分地知晓、了解，办事效率较低。还有些公务人员服务意识淡薄，对农民工有偏见，办事态度较差，这些问题使农民工很难享受到政策带来的优惠与便利，使政策的执行未能真正落到实处。同时，由于GDP 政绩考核，地方政府更重视盈利高的大项目，忽视农民工所创办的小微企业。甚至有的政府部门存在懒政、应付了事的情况。

2.2 扶持措施供需错配，脱离实际需求

现实中许多政府部门在制订农民工返乡创业扶持政策时，缺乏对农民工群体感受和诉求的关注，一味地“闭门造车”，导致扶持供给和群众需求错配，难以在现实中发挥有效的作用。例如，大部分省份为返乡农民工提供的创业担保贷款在5 万元以下，期限不超过两年，这项政策内容的设定，在很大程度上脱离了农民工群体的实际需求。

首先，从金额来讲，目前各行各业的原料、人工等创业成本大幅增长，致使所提供的贷款额度难以满足创业的资金需求。

其次，从期限上讲，贷款还款期限过短，大部分返乡创业的农民工正处于创业初期，资金周转较为困难，面临较大的还贷压力。政府在制订政策时并未考虑这些因素，导致创业扶持政策的供给，与农民工群体的实际需求不相匹配，政策的出台未能切实地帮助农民工解决创业中的问题。

2.3 政策保障机制不完善，无法形成政策合力

有关政府部门在制订农民工返乡创业扶持政策时，大多是就相关问题制订单一政策，而忽视了配套政策的保障作用，从而影响农民工返乡创业问题的解决。例如，有些省份出台的创业扶持政策中，只是笼统地提出“加强农村基础设施建设，加大农村人力资源开发力度，推动创业园区建设”，并未说明具体的实施细则。这些内容应该由政府相关部门设立专门的机构进行阐释并加以宣传，来保障政策的有效实施。此外，农民工返乡创业政策的执行涉及财政局、工商局、税务局及国土局等十几个部门。

相关政策表示，各部门要共同促进农民工返乡创业，但未对部门间权力与责任的界限作出明确规定。而这些部门多是平级关系，利益的博弈使各部门之间相互推诿，难以协调与联动，致使政策效果大打折扣。因此，相关政府部门应充分认识到配套政策的保障运用，明确和规范各部门之间的责任与权限，形成工作合力，使扶持政策发挥出应有的效果。

3 农民工返乡创业扶持的思路及对策建议

3.1 农民工返乡创业扶持的基本思路

3.1.1 积极营造营商环境，提升扶持执行力

由于有关政府部门对扶持的执行力不足，影响了扶持整体效果的发挥。因此，要想完善农民工返乡创业扶持措施，应积极营造良好的政策环境，提升政府部门的行政执行能力。

一是优化高效施策的营商环境。各部门相关人员应加强自身学习，深化对返乡创业农民工的认识，增强服务意识，提高服务质量与水平；合理简化行政审批手续、流程，提高政府工作人员的办事效率，以提升扶持政策的群众满意度；强化政策的宣传工作，注重人文关怀，营造积极创业、锐意进取的社会氛围，以优质的服务吸引外出务工的广大优秀人才回乡创业。

二是营造稳定可预期的制度环境。各级地方政府要积极精准地把握中央适时推出的各类乡村振兴政策，并结合地区产业经济优势，制订具有引导性和可持续的技能培训、人才管理、市场培育等相关制度，以制度建设保障政策有效实施。

三是完善依法施策的监管环境。各级地方政府严格依法落实各类扶持政策，并通过政府绩效考核和政策资金投入的绩效评价，加大对扶持执行效率的监查力度；扩大群众的监督权利，并提升政府监督反馈能力，切实将相关监管要求落到实处，不断提升扶持执行力，推动农民工返乡创业的长足发展。

3.1.2 关注差异化，提升扶持适配度

鉴于各类创业扶持效果在地区间、创业类型间及产业间的差异性，政府在制订创业扶持政策时，必须关注政策的针对性，进而提升扶持的适配度。

一是因地制宜精准施策，提升创业就业吸纳能力。加强财政、金融等措施的融合，对不同的地区因地制宜地使用不同工具，打通辖区内外创业、就业大通道，使创业扶持措施与当地的经济、技术及社会发展水平相适应，提高乡镇经济的创业就业吸纳能力。

二是明确农民工创业需求，提升适配度。深度开展农民工返乡创业需求调研，针对不同类型的创业活动，制订不同的资金、土地、技术等扶持措施，促进本地区的创业实践，使创业扶持政策更好地发挥作用。同时，地方政府应区分一二三产业间的创业扶持，有针对性地制订各产业间的创业扶持措施，促进创业企业成长壮大，并注重扶持措施在促进一二三产业融合与发展上的作用。

三是建立措施调整机制，提升竞争力。政府应根据创业企业性质、税收贡献、行业影响力，动态调整创业扶持，保证政策的有效性。即政府在实施创业扶持时须关注政策的时效性，遵循审时度势的原则，根据时势的变化而不断对具体措施进行调整，防止政策僵化滞后，保证措施的适配度。

3.1.3 多部门联动施策，提升综合实效

政府在制订和执行创业扶持政策时，应注意加强多部门联动施策，提升综合实效。财政局、税务局、人社局等有关政府职能部门及金融机构，应充分重视农民工返乡创业扶持实施过程中配套措施的制订与运用，分别从拓宽融资渠道、引导社会资本流入、吸纳高端人才等，带动农民工创业，保障政策的有效实施。与此同时，应加强和完善政府组织机构的建设，明确与规范执行工作中所涉及的部门之间的责任与权限，在强调各部门各司其职的同时，又要强化责任与义务间的协调，加强各部门之间的沟通与联动，齐抓共管，形成工作合力，打出政策实施“组合拳”，确保农民工创业扶持政策发挥出更好的作用。

3.2 农民工返乡创业扶持对策

3.2.1 完善金融贷款担保

一是发挥好政府的带头示范作用，政府应为返乡创业者提供创业担保基金，面向返乡创业人员提供专项贷款服务：以财政政策的方式直接给中小微企业提供贷款，可由中央财政给予一定的资金支持，由省、市、县级政府给予配套资金，各级政府共同出资，成立“中小微企业稳定基金”。通过金融机构给中小微企业提供支持性信贷，信用风险大部分由财政承担，小部分由金融机构承担。既给中小微企业直接提供了资金，也能规避金融机构的道德风险。同时，政府应设立返乡创业的风险补偿金，对返乡创业者无法承担的风险进行补偿。

二是加大金融产品的创新力度，提升金融机构的整体服务水平。政府应鼓励引导银行等金融机构创新创业贷款支持，鼓励金融产品的创新，根据返乡创业者的实际需求，设计更为合适的返乡创业发展的金融信贷产品，开发有利于返乡创业者的利息低、期限长、覆盖面广的金融服务与产品。对于创业能力较强的返乡创业者，可以合理放宽贷款条件，金融机构也可以定期开展返乡创业金融贷款活动，加大营销力度。对于县域内发展较好的创业企业，可以发放中小企业债券试点，为返乡创业发展提供更加广泛的贷款渠道，进一步提高返乡创业人员创业的金融可获得性。

3.2.2 完善落实用地优惠

针对返乡创业者用地难的问题，一是各级政府应放宽用地限制，积极探索农村建设用地合法流转制度，促进土地合法流转。对于有资金和技术、有管理才能的返乡创业者，政府的用地优惠可以向这些人倾斜，允许返乡创业者在不影响城乡规划的前提下，将自由用地改造为创业用地；允许返乡创业人员利用乡镇的闲置土地、废弃学校、出租屋等作为创业经营用地；在合法以及不影响环境可持续的情况下，允许其适度、合理地开垦荒山、荒地作为创业用地。

二是各级政府可以创立类似返乡创业孵化园区、创业一条街的创业基地，并加强创业基地的规范化管理，合理制订创业基地招商的条件。对于创业用地困难且资金不充裕的创业者而言，当地政府可以以低于市场价格的标准租售基地，优惠期限根据当地政府的财力规定，根据实际需要可以适当延长期限，或以财政补贴的方式，降低返乡创业的用地费用，在企业有起色后再恢复到标准水平对其征收费用。完善用地优惠政策，能实现土地资源的合理利用和土地的集约利用，满足创业者的用地需求，促进返乡创业的发展。

3.2.3 完善扶持创业的税收减免

若返乡创业者的创业企业税收负担相对较重，而收益欠佳，返乡创业者的创业积极性将会大打折扣，甚至半途而废坚持不下去。所以，在返乡创业者创业初期，政府应该实施一定的税收减免政策，对处于创业初期的企业给予一定的扶持期，给予一定的增值税、企业所得税以及个税的税收优惠或税收减免。比如，对于为当地经济发展带来较大贡献的返乡创业者提供税收优惠激励，创业企业若吸纳一定比例人数乡村剩余劳动力，或带动一定比例人数的贫困户就业脱贫，或带动残障人士就业，当地政府可以酌情给予其享受税费优惠；对于到期无法缴纳税费的创业者，应酌情延长税收缴纳时间，并且免收滞纳金；对农产品加工企业、农业机耕企业以及农林企业等，提供税收优惠支持。通过各种税收优惠途径，使各级有关部门形成合力，切实将减免税费的政策落到实处，减轻创业企业的税负，有效促进返乡创业良好运行，提高返乡创业企业的成活率。