普惠金融改革试验区的建设经验及启示

陈凌翔

(中国人民银行汕头市中心支行，广东 汕头 515041)

2015年，国务院印发《推进普惠金融发展规划(2016—2020年)》，普惠金融正式上升到国家金融发展的战略层面。2016年12月，经国务院批复，在河南省兰考县率先创建普惠金融改革试验区。此后，国务院根据各地发展的实际情况，有针对性地在河南省兰考县、浙江省宁波市、福建省宁德市和龙岩市、江西省赣州市和吉安市、山东省临沂市开展普惠金融改革试点。

1 各普惠金融改革试验区创建特色及目标

1.1 兰考模式：突出县域普惠发展

河南省兰考县是全国首个普惠金融改革试验区。《河南省兰考县普惠金融改革试验区总体方案》明确，将在当地形成多层次、广覆盖、有差异、可持续发展的金融组织体系，并建立起财政等配套体系，盘活各类农村产权要素，推动政策间协调发展，提升对三农、民营小微企业等薄弱环节的普惠金融服务水平，提升普惠金融的覆盖率、可得性和满意度。

兰考县普惠金融发展的核心是建立了“一个平台+四大体系”的模式。“一个平台”是指：在数字普惠金融综合服务平台方面，建设市场化运营的“普惠通”App。“四大体系”是指：金融服务体系方面，建设“4+X”功能的普惠金融服务站，打造“基层党建+就业扶贫+普惠金融”三位一体服务平台；普惠授信体系方面，创新“普惠授信”小额信贷产品，推广“信贷+信用”模式；信用建设体系方面，实施信用信贷相长行动，加强农户信用信息的采集和更新，建立守信激励和失信联合惩戒措施；风险防控体系方面，设立贷款风险补偿基金、还贷周转金，探索形成政府性风险补偿基金和银行、证券、担保机构相互联动的四方风险分担体系。

1.2 临沂模式：突出乡村振兴发展

山东省临沂市创建普惠金融改革试验区以服务乡村振兴为主题。《山东省临沂市普惠金融服务乡村振兴改革试验区总体方案》提出，加大乡村振兴重点领域的金融支持力度、拓宽企业直接融资渠道、优化乡村金融生态环境、完善抵押担保体系、下沉农村金融服务等，打造普惠金融支持乡村振兴的“样板”。

临沂普惠金融改革目标是深化改革创新，提升金融资源配置效率，更好满足乡村振兴的各类金融服务需求。在支持乡村振兴重点领域方面，支持金融机构为现代农业产业园等产业融合载体提供综合金融服务，推广农业产业链融资，加大对新型农业经营主体的支持力度等。在拓宽涉农企业直接融资渠道方面，重点支持涉农企业上市融资、用好债券市场融资工具等。在优化农村金融生态环境方面，重点加快推进农村信用环境建设、优化农村金融营商环境、完善金融风险防控，如完善农村信用信息基础数据库、建立地方金融监管和风险处置协调机制等。完善县域抵押担保体系方面，重点优化城乡融合的抵质押品管理体系，完善农村抵质押品配套政策，如探索建立统一联网的各类产权数字化登记、流转交易系统，推进农村承包土地的经营权抵押贷款涉农县域全覆盖等。在推动农村金融服务下沉方面，探索试点金融参与村庄规划，推进主要涉农金融机构网点和业务下沉，支持发展新型农村金融机构和组织，利用数字技术优化普惠金融服务等。

1.3 江西、福建模式：突出支持革命老区振兴发展

革命老区是党和人民军队的根。由于地理位置等各方面原因，还有一些革命老区仍属于欠发达地区，因此在江西赣州、吉安及福建宁德、龙岩建设普惠金融改革试验区，重点在于支持革命老区振兴发展。

《江西省赣州市、吉安市普惠金融改革试验区总体方案》提出，要健全多层次多元化普惠金融体系，强化对乡村振兴和小微企业的金融支持，创新发展数字普惠金融，加强风险管理和金融生态环境建设；要基本建成与高质量发展要求相匹配的普惠金融服务体系、激励相容的政策体系、持续优化的金融基础设施。《福建省宁德市、龙岩市普惠金融改革试验区总体方案》提出，要实现宁德市、龙岩市普惠金融发展达到福建省中上游水平，形成多层次、全覆盖、可持续的普惠金融服务体系，积累一批可复制、可推广的普惠金融工作机制，建立与全面建成小康社会相适应的普惠金融体系和机制。

1.4 宁波模式：突出民营小微企业发展

宁波市经济较为发达，民营小微企业发展区位优势、产业链优势突出，在金融基础设施、普惠金融信用信息服务平台建设、小微民营企业和外贸企业融资模式创新方面具有良好基础，有利于探索现代普惠金融发展模式。

《宁波市普惠金融改革试验区建设实施方案》提出，要实现四个“全覆盖”，包括数字支付、融资服务、风险防控和金融知识教育四方面，努力建成全国普惠金融改革先行区。

如在数字支付方面，将推动民生领域的数字支付发展，不断提升数字支付覆盖场景，推动民生领域移动支付笔数年均增长10%。在融资服务方面，对于民营企业的贷款，要达到占全部企业贷款6成以上比重目标，普惠小微贷款年均增速超过20%，实现覆盖符合条件且有融资需求的民营小微企业、农户、创业创新主体等群体。在风险防控方面，宁波积极采取措施，通过监管科技等手段来提升对普惠金融相关机构和业务的风险防控水平，力争控制普惠小微企业贷款不良率在各项贷款不良率3个百分点的范围内。在金融知识教育方面，积极推进“金融普惠 校园启蒙”国民金融素质教育提升工程以及百家金融机构网点对接百家社区、千家助农金融服务点对接千个行政村的“双百双千”工程，提升国民金融素质，营造良好的金融环境，目标是金融知识教育对辖内学校覆盖率超9成，覆盖宁波全市的社区和行政村。

2 各普惠金融试验区主要的改革经验

2.1 因地制宜完善金融支持薄弱环节发展的配套机制

其一，创新担保增信机制。农村“两权”抵押贷款是党的十八届三中全会提出的明确任务，将着力解决三农小微企业无抵押、无担保、信用差的融资痛点，提升融资支持覆盖面。如赣州市鼓励各金融机构扩大林权抵押贷款规模，探索开展公益林补偿收益权质押担保贷款，推广大型农业机械设备、水域滩涂养殖权等新型抵质押担保。其二，健全多元的风险补偿机制，缓解涉农涉小微贷款的融资约束。如龙岩市创办“供销助农信贷风险补偿基金”，相关银行机构可依照供销助农信贷风险补偿基金10倍的规模，向符合条件的农户提供贷款，且免抵押、成本低，当发生风险时，供销合作社承担风险损失比例一般为20%～40%、合作银行自担60%～80%。其三，推广金融科技应用。金融科技的创新和广泛应用将能让更多群体，尤其是传统金融服务难以覆盖的乡村、偏远地区居民和企业直接享受到优质的金融服务。如兰考县积极探索打造数字金融平台——以“普惠通App”为基础的普惠金融兰考模式，并经过升级改进，目前,该App已实现一网对接政策性银行、商业银行、支付机构、清算机构、政府部门等多方资源，涵盖信贷提供、保险、理财等内容，引入农产品电商、远程医疗、电子社保卡就医、便捷交通等服务，极大提高了金融服务的覆盖面和可获得性。

2.2 优化普惠金融生态环境，注重风险防范处置

其一，加强社会信用体系建设。如赣州市组织建设全市公共信用信息平台，收集整理政府部门、金融机构、公共事业、中介服务及社会管理等方面的信用信息，实现信用信息采集和查询服务全覆盖。其二，运用金融科技加大对金融违法行为惩处力度。如宁波市构建由上而下贯通的数据汇集体系，首创“互联网大数据+网格化排查”防控模式，打造“天罗地网”金融风险监测防控系统，建立“信用+风险”监测预警模型，推动形成“监测、预警、处置”三位一体的市级部门信用联动机制。其三，营造良好的普惠金融法制环境。如赣州市推进金融审判庭建设，建立金融案件快速审理机制，提高审判效率，探索司法保护与金融监管、行政管理的衔接，维护金融消费者合法权益。其四，防范普惠授信无抵押无担保的风险，提升银行贷款积极性。如兰考县用好用足政府风险补偿基金政策，形成了政府风险补偿基金和银、保、担保机构四方分担机制，如将银行机构出现的不良贷款率分为4段并分段处理，不良率在2%以下的损失部分由银行承担，补偿基金随着不良率的上升而递增，令银行分担比例随不良率上升而递减，有效提升银行开展普惠金融业务的积极性。

2.3 围绕乡村振兴目标，提升三农金融服务水平

其一，立足本地三农资源禀赋，创新要素信贷产品。如宁德市立足地方海洋渔业较为发达的实际，推动出台《海上渔排养殖权抵押备案意见》《渔排养殖贷产品方案》，优化了渔排等生产要素的确权、登记、抵押、流转工作流程，让相关主体开展融资更为便利。其二，深入推进农村产权抵质押创新，合理盘活农村各类资产。如龙岩市在全国率先推出“普惠金融·惠林卡”，在全国率先探索发展林权证直接抵押贷款业务，逐渐由单一林权贷款拓展到造林抚育等涉林领域，不仅免评估、免担保、随贷随还,便利快捷,还可享受财政贴息政策补助。其三，搭建农村产权交易平台，推动农村产权流转交易健康发展。如临沂市蒙阴县搭建起全县农村产权交易服务体系，与山东农村产权交易中心进行沟通协作和业务对接，并签订农村产权交易市场体系建设战略合作协议，实现农村资产处置项目全部使用山东农村产权交易中心平台，进行产权交易、抵押登记、资产评估、线上竞价、农产品信息发布等服务，建设统一的农村产权交易资本市场。

3 相关启示

我国地域辽阔，各地经济社会发展情况各不相同、各有差异，普惠金融改革试验区的建设形成了各具特色的改革创新经验和模式，为各地探索普惠金融发展提供了可借鉴的思路。

3.1 推动普惠金融服务机制的完善和创新

普惠金融服务机制是普惠金融发展的“地基”，它决定了普惠金融能否高效可持续地支持薄弱环节。

第一，构建普惠融资平台。可由地方金融监管、发改、工信、商务等部门牵头，整合供应链上中小微企业的数据信息资源，打造供应链金融核心平台，助力构建重点产业链、供应链全链条普惠融资。

第二，创新抵质押担保机制。各地可试点推广各类新型抵质押担保贷款，探索企业专利、商标权质押登记，推进农村“两权”抵押贷款，建设产权流转交易平台，着力解决三农、小微企业无抵押、无担保、信用差的融资痛点。

第三，建立风险补偿机制。可借鉴“增信扩面、以保促贷”思路，由地方财政、金融监管部门联合建立健全针对三农、小微等薄弱环节的信贷风险补偿机制，降低银行自担风险水平，扩大信贷规模，同时弱化银行抵押要求、降低融资成本。

第四，提升普惠金融科技覆盖面。可由人民银行、发改、工信等部门联合推动发展移动金融、移动支付，实现金融科技在满足市场主体各类融资需求，以及“智慧交通”“智慧生活”“智慧医疗”“智慧养老”等各类公共服务场景的运用。

3.2 营造良好的普惠金融生态环境

普惠金融要实现健康可持续发展，应持续改善地方普惠金融生态环境，让金融机构和薄弱环节和谐共生、相互促进。其一，加强社会信用体系建设。人民银行和发改部门切实落实好守信联合激励和失信联合惩戒机制，联合税务等开展“信用镇”“信用企业”等模范单位评定工作，对信用模范机构提供针对性政策支持。其二，加大金融违法的惩戒力度。法院、公安等司法部门可联合金融监管部门加强协作，综合实施穿透式监管及协同监管，加大对恶意逃废债、非法集资等金融违法行为的打击力度，组织金融监管机构配合公检法部门着力解决执行难、打击难等问题。其三，强化政策保障和正向激励。可根据辖内地市经济发展水平、银行机构经营状况等实际，灵活调整金融监管部门对金融机构涉农小微贷款不良率的容忍度和相关考核，建立健全涉农小微企业金融从业人员相关尽职免责机制，进一步鼓励普惠小微贷款的投放。

3.3 推动普惠金融助力乡村振兴

党的十九大报告指出，农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，必须始终把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重，实施乡村振兴战略。推动乡村振兴离不开普惠金融的助力，应当从各普惠金融试验区借鉴好的经验做法。其一，发展以服务农业农村现代化为重点的农村普惠金融模式。应从金融组织体系、市场体系、产品体系、政策激励体系等方面，探索金融供给满足农村新业态及不同业态融合发展产生多元需求的路径及经验做法。其二，引导政策性银行增强农村基础设施建设的金融供给。加大标准农田、农地整治、水产养殖、现代农业产业园、乡村生态修复等项目建设支持力度，补农村基础设施短板。其三，引导商业银行加大对乡村振兴支持力度，挖掘农村耕地、宅基地等产权的金融价值，探索发展各类农村产权的抵押贷款业务，搭建农村产权交易服务平台，推动产权交易标准化，增强三农领域普惠金融供给能力。