提升话语权 扩大影响力——日本派出留学生的危机与政策干预

文| 杨红军

任何国家的文化和教育都不是封闭性的，要想掌握先进理念与技术，进而发挥自身的国际影响力，必然要走出国门，走向世界。

话语从狭义上理解是指运用中的语言，广义上则是指语言、含义、符号、交往形式等。话语权是一种能力和影响力：通过话语所包含的概念、逻辑、价值观、意识形态等因素来说服影响他人、他国按照自己的意志、意愿行动的能力。法国社会学家福柯（Michel Foucault）指出“话语即权力”。在当代国际社会的竞争中，为了稳固和提升国际地位，各个国家都越来越重视提升本国在国际上的话语权。越来越多的国家认识到，派出留学生是提升话语权、扩大影响力的有效渠道。

日本将赴海外留学的学生统称为海外留学生，所谓派出留学生，不仅包括严格意义上的政府派出、学校派出，也包含自费出国的留学生。上世纪90 年代，日本曾是世界排名第一的留学生派出大国，进入21世纪，日本派出留学生不仅实际数量相对减少，而且学生的留学意愿也在持续降低，日本政府频频出台诸多措施激励学生赴海外留学。日本政府为何热衷于派遣留学生赴海外学习？造成日本学生留学意愿降低的原因有哪些？日本政府为此采取了哪些措施？其效果如何？本文就日本派出留学生相对减少这一危机以及造成危机的主要原因、采取的对策及其影响和效果加以剖析，以期把握日本派出留学生的政策动向，亦可为中国接收日本留学生以及制定派出留学生政策提供参考。

一、日本派出留学生的危机：表现与成因

上世纪70 年代日本成为经济大国后，海外留学生数量持续增长。早在1981 年日本共派出14547名留学生，其中大部分是自费留学生。从留学的地区来看，到北美地区留学者占66.6%，到欧洲地区留学者占24.3%，到亚洲地区留学者仅占5.4%，其他占3.7%。1994 年到1997 年，日本是世界第一大留学生派出国。其后随着东亚地区的经济高速增长，留学地区有所变化，例如根据经济合作与发展组织（OECD）、联合国教科文组织（UNESCO）、美国国际教育研究所（IIE）等机构在2013 年的统计，日本派出的留学生（原则上不包括交换留学等短期留学生）为55350 名，其中留学目的地排在前三位的是美国（19334 名）、中国大陆（17226 名）、中国台湾（5798 名）。从2001 年到2008 年，中国、印度、韩国、美国的海外留学生均大幅度上升，而日本派出留学生不仅在绝对数量上增加缓慢，在相对数量上更是不容乐观。2003 年到2008 年，日本根据校际协定派出的留学生分别是15564 名、18574 名、20689 名、23633 名、23806 名和24508名。在美国，从2005 年到2009 年的5 年间，来自中国、印度、韩国的留学生迅速增加，来自日本的留学生却逐步减少。例如2010 至2011 学年美国大学中的日本留学生人数较上一学年减少14.3%，总人数不及10 年前的一半，日本海外留学生人数已跌至第七位，留学第一大国的地位在1998 年被中国取代。

日本学生的留学意愿也在降低，在对日本高中生进行的留学意愿调查中，回答“如果有可能是否希望到国外留学”的问题时，作出肯定回答的日本高中生为41%，作出否定回答的为59%。对同一问题，美国学生的肯定回答是56%，否定回答是42%；中国学生的肯定回答是61%，否定回答是38%；韩国学生的肯定回答是64%，否定回答是33%。

为什么日本派出留学生的数量增加缓慢，年轻人海外留学的意愿不足？概括起来大致有内部、外部两大原因，涉及国民性、社会性等几个方面。首先是内部因素，根据针对大学生所做的抽样调查，阻碍日本学生海外留学的三大因素分别为“经济原因”“语言能力不足”“就职活动”等。

根据各种统计数字来看，日本的工薪阶层每个月可支配收入从2001 年的419505 日元减少到2010 年的389848 日元，减少幅度为7%。2010年，日本家庭平均消费支出为252328 日元，2019年则下降到249704 日元，消费支出的减少影响到留学费用的支出。

语言能力也是一个重要因素，即日本人英语水平较低导致其留学意愿不足。英语托福考试转换为“听、说、读、写”综合型方式后，日本人比较擅长的语法项目重要性降低，而日本人不太擅长的口语项目重要性提高。正因如此，长期以来，日本托福考试的平均成绩为70 分（满分为120 分），在亚洲地区排名倒数第三，仅略高于柬埔寨和老挝，其口语平均成绩为17 分，排名世界最后位。而美国排名前40 的大学要求非英语国家的留学生托福考试成绩在95.8 分以上，高出日本平均成绩25 分以上。如果将中、日、韩三国加以比较，日本人的英语水平也偏低。例如从2006 年到2013 年，韩国的托福考试平均成绩从72 分增加到84 分，中国从76 分增加到77 分，日本从65 分增加到70分。

求职方面，日本的学校、企事业单位财政年度划分是从每年4 月1 日到次年3 月31 日，通常日本的大学春季开学，大学生在三年级后半期即每年下半年参加各种招聘大会，与用人单位接触，签订就职协议等。但其他国家大多是秋季入学，因而在时间上与就职活动发生冲突，导致很多学生不得不放弃留学计划。日本政府与企业也意识到这一点，经济团体曾提出将财政年度起始时间改为与大多数国家相同的建议，但因涉及范围较广，至今未能实现，只是部分大学开始在春秋两季都接收外国留学生入学。

国民性因素主要体现在日本人的内向型性格上。针对日本派出留学生增加缓慢的倾向，2010 年后日本的主流媒体频繁使用“内向型年轻人”词汇分析其原因，例如《朝日新闻》《读卖新闻》《日本经济新闻》在2009 年有关“内向型年轻人”的报道分别只有1、1、3 篇，但2010 年分别为16、9、9篇，2011 年分别为20、24、15 篇，而且都发表了相关社论。其现象也体现在企业海外派遣人员方面，即年轻的企业雇员对赴海外工作持消极态度，例如2001 年有29.2%的年轻雇员不想到海外工作，到2010 年这一比率上升到49.0%。日本社会适宜年轻人生存的氛围进一步加剧了其内向型心态，根据舆论调查，2008 年时20-29 岁的日本年轻人生活满意度最高，男女均在70%-80%之间，这也减少了年轻人海外留学、海外工作甚至海外旅游的兴趣。根据日本出入境管理局的统计，1996 年20-29 岁的赴海外旅行者约为463 万人，但2006 年下降到298 万人，10 年间减少35%。客观地说，日本人的内向型性格不仅表现在派出留学方面，毕业后在留学对象国工作、定居的日本留学生比例，不论与亚洲邻国还是与欧美国家比，都相去甚远。

社会性因素是指社会变迁对派出留学生的影响。作为发达国家，日本已呈现出后工业化社会的显著特点，即生活的“个人化”。首先体现在家庭的“个人化”，即家庭成员关系更为松散；其次是职业场所的“个人化”，转职者、自由职业者迅速增加；第三是地域的“个人化”，民间组织、非政府组织、志愿人员增多；第四是消费的“个人化”，大量个性化产品流行。作为这一社会的价值观念，个性自由、自我决定论和生活方式的多样化开始成为主流，只以自己的方式和节奏生活，注重自我感受而不在乎社会评价。正是在这一社会变迁的背景下，形成了被称为“御宅族”的庞大年轻社会群体，有数据显示日本全国人口的25%属于这一群体。尽管该群体推动形成了以动漫、电玩、影像等视觉消费为中心的亚文化趣味共同体文化，但因其选择从主流社会脱轨，按照自己喜欢的节奏生活，经常宅在家中从事“趣味的事业”，其生活方式在某种程度上加剧了内向型性格，减少了海外留学或工作的意愿，成为日本派出留学生人数减少的又一因素。

另外，有评论家认为，日本社会少子化现象也影响了派出留学生的数量，而且“大学全入时代（即当年高中毕业生人数与大学录取人数持平）”导致出国留学的吸引力急剧降低。但该观点很快遭到质疑，因为根据总务省的统计，日本18-29 岁的年轻人确实逐年减少，1990 年时有2086 万人，2012年减少到1534 万人，但同一时期的派出留学人数却从26893 人增加到60138 人，而且留学率也从0.13% 上升到0.39%。实际上，在少子化现象更为严重的韩国，海外留学生反而持续增加。例如2007 年时日本派出留学生7.5 万人，但总人口不到日本一半的韩国却派出留学生21 万人。日本大学入学率为57%，韩国为84%，显然后者的高等教育普及化程度更高，却并没有影响年轻人海外留学的意愿和行动。

日本派出留学生增加缓慢的外部因素主要源于美国大学学费的增长。美国一直是世界主要留学目的国，2009 年接收留学生690923 人，占全世界留学生总人数的近20%，为历史最高值。如前所述，日本派出留学生的主要对象国是美国，日本派出留学生增加缓慢与在美国的日本留学生减少几乎是同步的，且后者的降幅更大，甚至可以说是赴美留学生减少导致了日本派出留学生数量增加缓慢。例如从2004 年到2008 年，日本派出留学生下降15%，在美国的日本留学生则下降31%。从相对数字上看，日本在美国减少的留学生数量占到全部派出留学生减少数量的69%。美国大学学费的持续上涨是导致这一现象的主要原因。据统计，美国大学学费的年均增长率为5%-10%，如1997 年时私立四年制大学年均授课费为13785 美元，公立四年制大学为3111 美元，公立二年制大学为1567 美元。到2007 年，私立四年制大学增加到23712 美元，公立四年制大学为6185美元，公立二年制大学为2361 美元，10 年间各类大学分别上升72%、98%、51%。上述公立大学的授课费主要面向美国各州的内部学生，而对留学生则为上述数字的两到三倍，对于因经济停滞带来家庭收入减少的日本学生来讲，是一个沉重的负担。

二、社会舆论的压力：咨询与建议

针对派出留学生增加缓慢的现象，日本的社会舆论表示不安。有评论家认为正是由于日本的民族具有内向性格，更有必要将自己置身于未知的世界或领域，经历不同文化与社会，体会认识不同价值观与意识形态的重要性。在此基础上，不仅能够提高自己对外部世界的适应能力，也可以通过外部世界进一步认识和理解日本文化与社会。更重要的是，在全球化迅速发展的今天，日本派出留学生数量减少将危及日本在世界上的存在感。如果不能大量培养在国际舞台上阐述自己的主张并能产生影响的全球化人才，意味着日本国际影响力的减弱甚至消失，进而波及人力资源全球化对策的实施，降低日本的魅力，遗留隐患。特别是在科学技术领域，如果不能形成在世界顶端大学获得博士学位、活跃在海外的日本学者网络，也将失去培养诺贝尔奖获得者人选的基础。正因如此，为确保日本的教育强国地位，提升话语权，扩大日本在国际社会的影响力，增加派出留学生的数量，政府、企业、大学应结成一体，为创造海外留学环境、培养全球化人才建立完善可行的战略计划。

另一方面，日本不仅是对外贸易大国，也是对外投资大国。早在1989 年，日本已经超过美国成为世界最大出口盈余国和海外投资国。从1998 年开始，日本企业在海外的当地法人销售额一直处于增长趋势，特别是在东亚市场，1998 年到2009 年增加了17 个百分点。针对投资海外企业所做的调查表明，74.1%的企业表示在设置海外生产销售据点时最主要的课题是确保或培养能够适应全球化的国内人才，即较为熟悉投资对象国的日本年轻雇佣者，显然日本在这一方面存在人才不足的情况。根据瑞穗研究所在2012 年的推算，当年需要169 万全球化人才，到2017 年其需求量将达到412 万，而且绝大多数为日本人。所谓全球化人才是指具有外语能力和沟通能力、理解不同文化且具有作为日本人的主体性、具备挑战精神及责任感的人。由此可见，留学经历是全球化人才必不可少的基础性条件。

实际上，日本各界在上世纪90 年代已经意识到推动海外留学的必要性，例如1994 年首相咨询机构“国际文化交流恳谈会”提交了一份《新时代国际交流》的报告，建议设立短期留学制度。为此成立的“推进短期留学调查研究合作者会议”在1995 年提出《关于短期留学的报告书》。作为整体性共识，2003 年日本中央教育审议会提交的《关于推进新的留学生政策报告》终于明确提出“日本派出留学政策很不充分，而且存在接收留学生以亚洲为中心、派出留学生以欧美为中心的失衡现象，应重视相互交流”，建议政府有必要创立推动以日本学生在海外取得学位为目的的留学制度。尽管如此，由于当时日本派出留学生人数继续上升，加大派出留学生支持力度的声音没有引起足够的重视。直到2007 年，一方面日本派出留学生出现减少的趋势，另一方面中国派出留学生数量迅速增加，《读卖新闻》甚至推出标题为“恳求日本学生留学”的报道，日本政府在压力之下也采取了诸多应对措施。

2007 年，政府的相关咨询机构提交了五个涉及派出留学生的报告，即4 月经济财政咨询会议提交的《增长力加速项目报告》，5 月亚洲合作构想战略会议提交的《亚洲合作构想报告》，6 月技术革新25战略会议提出的《技术革新25 报告》、教育再生会议提交的《教育再生会议第二次报告》、经济财政咨询会议提交的《经济财政改革基本方针2007（框架2007）》报告等，另外还有国立大学协会提交的《致力于留学制度的改善报告》。

上述报告均强调了派出留学生的重要性以及如何完善支援海外留学的体制，例如在经济财政咨询会议的两个报告中，明确提出大学改革的重要内容之一是促进国际化，其中包括强化与世界一流大学合作、充实留学生的交流，提及互换学分、双重学位、英语授课及增加以交流为目的的奖学金、制定大学国际化计划等；《亚洲合作构想报告》列举了以航空自由化为首的十大合作项目，第三项是“重新构筑以亚洲顶尖人才网络核心为目标的留学生政策”，副标题是“汇集制定新国家战略时的相关者之力”。站在国家战略的高度，提出扩大日本人海外学习的机会，培养活跃在世界舞台上的日本人，为此应开创更多短期留学项目，完善派遣年轻研究人员制度，扩大青少年交流渠道，推动向具有战略意义国家派出留学生等；《技术革新25 报告》描述了2025 年时的日本社会应是不断技术革新的社会，其基础是顶尖人才，而大学和留学是培养顶尖人才的关键。

报告还强调了短期留学、与亚洲同龄人交流的重要性，提出十分之一的博士研究生必须于在学期间留学1 年的指标，为此应建立开放型大学，彻底改革留学制度，创建复数学位制和学分交换制，完善国内外大学合作制度等：《教育再生会议第二次报告》副标题为“作为国家战略的留学生政策”特设一章论述派出留学生，其中提及“国家为日本人留学扩大提供大学生的短期留学、年轻研究人员的长期留学、中学生的寄宿家庭留学、交换留学的机会”，特别强调与亚洲各国大学之间的合作，促进留学生交流；《致力于留学制度的改善报告》指出日本派出留学生超过7万人，但半数是学习语言，专业学习者尚有努力扩大的必要，为此提出创新海外留学项目、刺激留学动机、充实经济援助、肯定评价海外留学、消除推迟毕业和就职活动障碍等不利因素、提高派出留学生的语言能力、完善留学前后的援助体制等7 项对策。

三、日本政府的干预：政策与效果

在上述社会背景下，日本政府接受社会舆论以及政策咨询机构的建议，出台了一系列相关政策。

文部省（现文部科学省）接受1995 年提交的《关于短期留学的报告书》中的建议，为在国际化进程中培养下一代人才、形成超越国境的人际网络、加深各国之间的相互理解，开始实施“推进短期留学计划”（后改称为“留学生交流支援制度[短期派遣]”），选拔日本各大学的研究生或本科生、短期大学学生到海外进行3 个月以上、1 年以下的留学活动。政府为该项目提供补助金，由从事资助大学生就读的日本育英会、日本国际教育协会、内外学生中心、国际学友会、关西国际学友会等财团法人（这些团体在2004年合并为文部科学省主管的独立行政法人日本学生支援机构，JASSO）具体实施。

文部科学省接受2003 年中央教育审议会提交的《关于推进新的留学生政策报告》中的建议，2004年颁布《长期海外留学支援计划》，相关内容为：根据大学实施的海外留学规划，将学生等长期派往海外大学研究生院，在获得学位及专业领域研究经历的基础上，培养有助于为国际社会作出贡献的人才以及强化日本大学的国际竞争力。该项目从2009 年开始作为“留学生交流支援制度（长期派遣）”由日本学生支援机构加以实施，而且为推动这一制度，根据《推进大学改革等补助金》的规定，向大学提供补助金。

2008 年日本政府提出到2020 年接收30 万留学生计划；同年政府制定了亚洲版“伊拉斯谟计划”，即模仿欧盟的做法，推动亚洲各国大学生之间的交流，计划用5 年时间实现5000 人规模的交流；2010 年6 月18 日、2011 年1 月25 日内阁会议相继决定实施“新增长战略”“新增长战略2011”，均强调推动日本学生海外留学、进修的必要性，提出到2020年接收30 万留学生的同时，实现日本学生到海外留学、进修人数达到30 万人的目标，以此培养全球化人才；2013 年6 月内阁会议决定实施“日本再兴战略”及“教育振兴基本计划”，具体目标是在2020年东京奥运会举行时，日本大学生、高中生的海外留学人数增加一倍，即大学生海外留学从2013 的6万人增加到12 万人，高中生海外留学从3 万人增加到6 万人。

由于派出留学生的主体是自费留学生，国家政策只起到引导作用，例如政府短期留学项目每年只资助600 人左右，长期留学项目只资助100 人左右，因此为有留学意愿且具备相应能力的日本年轻人营造出国留学的社会氛围是至关重要的环节。为此，2013年10 月，文部科学省开展名为“飞翔吧！留学日本”的鼓励日本年轻人海外留学的宣传活动，以求在官民合作的基础上形成国际化人才网络，培养未来活跃于世界舞台的国际化人才，同时通过展示海外留学的魅力营造出国留学的社会氛围。该活动获得200 家日本企业支持。

作为上述推进留学活动的一环，2014 年日本政府开始施行名为“飞翔吧！留学日本·代表日本项目”的海外留学支援制度，计划在2014 年-2020 年7年时间内共派遣1 万名大学生和高中生到海外留学。该项目具有五个特点，一是形式多样，不仅支持以取得学分为前提的留学，也可进行社会实习、志愿活动、田野调查等；二是可根据个人情况，设计为期28 日至2 年以内的留学计划，包括各种修学活动；三是留学前后提供丰富的研修实践机会，为确保实效，更邀请各领域精英予以实践指导；四是配套设立由赞助企业举办的历届派遣留学生交流活动，以帮助留学生形成特有的人际网络；五是可获得无偿优厚的奖学金。

一系列政策的实施既推动了公派留学生数量的增加，也带动了自费留学生数量的增加，在一定程度上似乎达到了推动海外留学生增长的目的。

但需要强调的是，不满1 个月的短期留学在派出留学生中所占比率逐年升高。2004 年的18570 名派出留学生中，5924 人留学不满1 个月；2009 年的36302 名派出留学生中，16873 人留学不满1个月；2014 年的81219 名派出留学生中，48853人留学不满1 个月。由此可见，当时日本政府推动派出留学生增长政策的影响主要体现在不满1 个月的短期派出留学上，如何增加真正意义上的派出留学生仍然是任重道远的课题。

鉴于以上状况，2014 年文部科学省开始实施接收留学生与派出留学生政策一体化的“超级国际化大学”工作，扭转自1980 年以来仅重视接收留学生而未重视派出留学生的倾向，将留学工作重点放在大力推动派出留学生方面，留学工作迎来重大转折。

根据日本学生支援机构统计，2017 年，赴海外留学的日本学生数量首次突破10 万人，达到105301 人，2018 年进一步增加到115146人，2019 年为107346人。2018 年协议派出者70541 名，协议外派出者44605名。在协议派出者中，留学亚洲者比率从38.2% 增加到39.8%，留学北美者比率从25.5% 减少到24.6%，反映了日本对亚洲的重视。从国别来看，无论是协议派出者还是协议外派出者，美国仍为第一留学目的国。从专业来看，人文社会科学排名第一。由此可见，日本政府与社会各界积极推动年轻人海外留学的政策与措施的积极效果正逐渐显现。

2020 年，新冠肺炎疫情暴发打断了这一发展趋势。随着疫情席卷全球，东京奥运会延期举行，日本修改出入境管理规定，包括派出留学生事务在内的各项工作几乎陷于停滞，留学人数急剧下降，海外留学降至冰点，2022 年1 月最新调查数据显示，2020 年 度（2020 年4 月1 日-2021 年3月31 日）日本海外留学人数仅为1487 人，再次引起日本社会包括学界的高度关注。疫情下日本学生赴海外留学的变化以及未来的发展趋势对日本的国际话语权将产生怎样的影响有待今后继续关注并进行相关研究。