工程建设行业安全管理双重预防机制构建研究

2022-11-08宋辉宋诗文

现代职业安全 2022年9期

宋辉宋诗文

（1.中铁建云南投资有限公司，云南昆明 650000；2.中国铁建昆仑投资集团有限公司，四川成都 610040）

0 引言

2021 年，修订后的《中华人民共和国安全生产法》正式写入双重预防机制，其中第四条、第二十一条、第四十一条等相关法条就构建双重预防机制给出了具体规定；建立双重预防机制成为企业的“法定义务”。

现阶段，政府监管层面与企业管理层面均在积极探索双重预防机制的构建和实施工作，但在企业安全管理中，仍然普遍存在对双重预防机制认识不清、感到困惑等问题[1-4]；在此背景下，本文从工程建设企业角度出发，结合自身企业实践进行分析，供其他企业参考。

1 双重预防机制概述

1.1 双重预防机制介绍

“双重预防”机制旨在全面将风险管控工作落实到位，第一步为控制风险管控措施中的隐患，第二步对风险管控措施进行系统检查并对隐患进行治理，以防事故出现。

工程建设行业中安全风险分级管控指对工程实施过程中各系统、各环节存在的安全风险点进行辨识、评估，确定风险等级，采取相应管控措施，实施动态管理的活动。

隐患排查治理是指采取技术与管理措施，及时排查、统计、分析、整改并消除隐患的闭环管理活动。

1.2 风险的相关理解

风险的描述是风险辨识评估中遇到的一个基础性问题，由于对风险理解的模糊，导致企业在双重预防机制建设过程中随意描述风险，给双重预防机制建设带来很多困扰[5-6]。风险的含义常以可能性和严重性乘积的形式直观体现，因此风险本身就具有发生事故（事件）的概率和后果，在描述中不需要过于强调其“可能性”及“后果”，且“后果”的描述对于风险管控的意义并不明显。为了做好风险的管控，企业应更加关注产生“事件”的根源以及“事件”本身，通过这两方面信息基本可以确定对该风险的管控措施和方法；因此，建议以“危险因素”和“事件”两者组合的方式来描述风险，如瓦斯爆炸的风险、场内车辆行驶伤人的风险。

为进一步理解风险的概念，还需要清楚固有风险与剩余风险的概念[7-9]。固有风险指不采取现有管控措施的情况下，危险因素存在的风险；剩余风险指采取风险管控措施后的风险。为了确认风险管控责任，企业应开展固有风险辨识、评估，明确各个风险的管控责任和管控措施。从这个意义上讲，工程建设等行业开展的年度风险辨识本质是对固有风险的辨识，并不反映企业某个时间的实际风险水平，只是明确下一年的风险管控重点。而风险各项管控措施的落实情况是不断变化的，因此衡量风险的数值也在不断发生变化，仍存在的风险即剩余风险，也是动态风险。对于企业安全管理而言，动态风险才是真正反映企业生产安全水平的安全指标，与年度辨识编制的静态风险四色图有着本质区别。

1.3 安全风险管控措施的理解

安全风险管控措施可以从事件（事故）发生的可能性或严重性两方面考虑，以达到降低风险等级的目的，根据采取的管控措施后，企业能满足适用的各项法律法规、规章制度等要求，同时应对管控措施落实后的风险等级进行评估，即评估剩余风险大小。如果剩余风险不能降低到低风险等级并达到可接受水平，企业应采取进一步管控措施，直到对风险达到有效管控。但实际风险管控工作，难以对每个风险都做剩余风险评估，因此如果实施风险管控后，能够满足适用的各项法律法规、规章制度等要求，则该风险即受到有限管控。

与风险管控工作一个重要相关的问题是如何计量风险数量，目前还没有形成共识。由于对风险数量理解不统一，造成一些企业规模、生产工艺、环境、技术装备等各方面相差不大的情况下，在风险辨识结果中风险数量差距很大。例如，某条管控措施执行不到位，导致相应风险等级提高，而有的企业认定该管控措施不到位为新增风险，从而造成风险计量方面的扩大化。

1.4 安全风险分级管控与隐患排查治理的关系

安全风险和隐患间并非对立的，而是一种密切联系的关系。关于隐患的含义，按照《危险化学品企业安全风险隐患排查治理导则》给出的解释[10]，当对安全风险所采用的管控措施存在不足时会产生事故隐患，此时风险度也会提升（产生事故的概率与事故严重性分值都会相应提升）。若隐患难以短时间内消除，会加重事故发生的概率；若隐患在短时间内消除，那么事故发生的概率会有效降低。

风险辨识评估目的是明确安全风险管控的重点，并不代表所辨识的重大风险一定具有现实的高风险性，其属于初始风险，但在些风险管控必须予以重视。重大风险也并不代表重大隐患，只是在技术、管理、资金、人员等条件有限的情况下，管控难度大，易失控而产生隐患，并提高发生重特大事故的概率，因而必须重点关注。同理，低风险不代表一定安全，低风险管控不好，也可能产生隐患，导致事故发生。

因此，安全风险分级管控是避免风险向隐患演变的防火墙，隐患排查治理是避免隐患向事故演变的防火墙；隐患排查治理是安全风险分级的深入和补充，通过查找风险管控措施的不足和实施过程中存在的问题，便于及时采取补救措施，此外，完善不同类别危险因素的辨识评估，可以达到优化风险管控措施目的，见图1。

图1 安全风险分级管控与隐患排查关系

2 双重预防体系建立

2.1 安全风险分级管控体系

工程项目安全风险划分为“四级二类”，安全风险分级类型主要分为特大、重大、较大、一般安全风险；二类即生产类、非生产类安全风险。

企业在对工程项目进行全面风险识别、分析、评估后，须建立安全风险清单库。同时根据项目不同施工阶段特点，动态进行风险识别，坚持全员、全方位、全过程的原则，充分识别工程本体、作业活动、作业环境、安全行为、设备设施、管理体系等方面措施的安全风险；遇到工程地质条件发生较大变化、主要管理人员调整、更换分包商、应用“四新”技术（新技术、新工艺、新材料、新设备）、施工工法及主要设备设施发生较大变化、发生生产安全事故等情况下对特定区域、特定环节、特定对象进行专项风险识别；对动态风险识别以及专项风险识别出来的风险进行分析评估并对清单库进行更新调整。

通过管理工作流程，针对不同等级不同类别的安全风险建立对应的安全风险管控措施，然后分配到相应的管理单位。上级对管控风险负责的情况下，下级也须同步负责，并逐级落实管控措施。

2.2 隐患排查治理体系

隐患按照整改难易程度及可能造成后果的严重程度分为一般事故隐患和重大事故隐患两个等级，依据安全生产法律法规、行业标准规范、安全操作规程等相关技术要求，笔者所在企业分别建立了企业层面及项目层面隐患清单库。

从“人、机、料、法、环”五个方面，全面系统地排查生产过程和管理活动中各类隐患。人的不安全行为又与其他方面的隐患有较大差别，往往以“三违”形式出现；现实安全生产中，很多事故的发生都与不安全行为密切相关，不安全行为管控主要从人员培训、不安全行为现场管控、不安全行为发现、不安全行为矫正、再上岗跟踪等五个环节进行管控。

企业层面隐患排查内容，重点排查项目危大工程管理、双预控机制运行、安全生产管理机构、安全教育培训、安全费用投入、三类人员持证、特种作业人员操作资格、分包安全管理、应急管理等方面管理基础类隐患，以及危险作业、安全防护措施、危爆物品管理等现场实体类隐患，以及下属项目隐患治理情况。

项目层面隐患排查内容，重点排查各类工程施工、大型及特种设备设施、临时用电、高处作业、起重吊装作业、动火作业、管线改迁作业、危险作业、有限空间作业、危爆物品管理、安全防护措施等现场实体类隐患，以及危大工程管理、双预控机制运行、分包商及施工人员管理、特种作业人员操作资格、生活区及办公区管理、应急管理等方面的基础类隐患。

通过建立隐患的分级管控标准，判断隐患可能导致不同等级生产安全事故进而确定其管控级别。在隐患分级管控体系中，企业层面负责对照本级隐患清单库定期排查重大事故隐患，审核项目重大事故隐患治理方案，并监督落实。项目部负责对照隐患清单库定期排查各类隐患，对一般事故隐患要及时整改、及时消除，对重大事故隐患要制定并落实治理方案。

2.3 持续改进机制

2.3.1 风险分级管控持续改进

企业定期分析和总结风险分级管控活动经验，管控中存在的问题，并结合国家、地方或上级公司出台的相关法规、政策或办法，补充辨识新风险、完善相应的风险管控措施，更新安全风险清单库；对风险的分析总结包括：有风险管控措施，现场未落实的情况；风险管控措施已落实，但没有达到管控要求的情况；风险辨识不全面或未制定管控措施的情况。在管控风险过程中，高度重视工程技术，有限采用安全可靠的“四新”技术，提升安全风险管控能力。

2.3.2 隐患排查治理持续改进

企业定期分析和总结隐患排查治理情况，对重大隐患、共性隐患、反复隐患、新增隐患等“追根溯源”，加强分析隐患产生的根本原因及内在机理，及时进行相应的补充完善具体措施及事故隐患防范措施。

2.3.3 双重预防机制持续改进

企业根据双重预防机制工作开展实际情况，对本单位的机制运行进行系统性评审，评审双重预防机制管理制度的合理性和有效性，风险辨识评估工作的全面性和准确性，风险分级管控的科学性和有效性，隐患排查工作规范性和全面性。通过分析查找制约企业双重预防工作发挥作用的环节，采取改进措施，提高企业双重预防工作的安全管理效能。