透视美国公务员制度：基于联邦和地方政府的比较
2022-11-08石庆环王禹涵
石庆环，王禹涵
美国是典型的联邦制国家，其政府权力分割于联邦与州和地方政府之间，相对于欧洲和世界其他一元政府管理模式，美国呈现出明显的二元政府特征，州和地方政府有一定的自治权，这既是美国国父们立国之初所达成的一种政治妥协和共识，也是美国一直保有的政治传统。美国地方政府通常包括市、县、乡、专区和校区五种形式，前三种市、县和乡政府在公务员管理上更具共性特征，其管理专业化走向也更为明显。公务员制度（The Civil Service），也称文官制度，是公务员管理的制度规定和制度体系总称。19 世纪中后期，工业化和城市化对高效与廉洁政府的迫切需求，促进了美国政府吏制改革。1883 年，美国国会通过了《彭德尔顿法》，在联邦政府层面建立了常任公务员制度，逐渐消除了“政党分赃制”（The Spoils）带来的负面影响，尤其是摆脱了政党对行政官员选任的操控，此后美国政府官员便有了政务官（政治选举和政治任命官员）与事务官（公务员）之分。而从20 世纪初开始，在联邦政府的影响下，美国州和地方政府承袭了进步主义时代业已开始的市政改革运动，公务员管理逐渐向着专门化、科学化的方向发展，特别是“二战”后城市经理制（The City Manager）在地方政府上的广泛采用和以城市经理人（City Managers）为主体的专业管理群体的形成，使美国地方政府公务员制度的特点愈加明显。值得注意的是，以往学界对美国联邦政府公务员制度的研究成果较为丰富，具体涉及美国联邦文官制度建立及制度改革、美国联邦文官作为一个政治与社会群体地位的演变、美国联邦管理机构权力特点及演变、美国联邦文官制度与官僚政治、文官制度对美国联邦政府权力结构的影响等诸多领域的研究；相反，对州以下地方政府公务员制度的研究则相对较少，中美学者仅有的一些研究成果主要涉及美国州政府的地位、城市化与地方政府改革、城市经理人与经理制等问题，并没有具体研究美国地方政府公务员制度改革和专业化问题，而把美国联邦与地方政府公务员制度两者放在一起进行比较研究的成果，更是不为多见。在这个意义上，本文所关注的美国联邦与地方政府公务员制度的异同，尤其是美国地方政府公务员的专业化趋向，对深入理解美国政治与社会都具有较大的裨益。
一、美国公务员制度的理论基础
从政治学理论上分析，公务员制度是19—20 世纪之交近代西方国家吏制改革和政府管理科学化的产物，同时亦与政治和行政分离、现代“行政科学”的诞生有着紧密的关联，对此，一些政治学家有过系统的阐释，并形成一套政治学的经典理论，奠定了美国公务员制度的理论基础。
在美国，伍德罗·威尔逊最早提出“行政科学”的概念和理论。1885年，威尔逊在《行政随笔》（）中谈到，“现在在美国发展一种‘行政科学’十分必要，行政应该与政治分离”。1887年，在《行政研究》（）中，威尔逊进一步阐发了这一观点，他认为，“行政是一种事务领域，因此，行政应该从政治的混乱与纷争中摆脱出来”。并且“行政与政治是有很大区别的。政治属于政策制定问题，而行政则是法律执行问题，是那些在政治上处于中立地位和在业务上具有专长的公务员的职权范围”。威尔逊提出的理论，不仅为美国现代“行政科学”的产生和发展奠定了基础，同时也促进了美国吏制改革，从而使政府中的“行政与政治之间的界限更为分明”。
20世纪初，在威尔逊之后的美国政治科学和行政管理学界比较有影响的理论家，当属富兰克·J.古德诺。1900 年，古德诺撰写的《政治与行政》（）专题研究代表作一问世，立刻引起了学界的高度关注，对当时的学界和政界同时产生了巨大的影响。古德诺从政治学理论入手，阐述了国家的各种功能，尤其是系统地阐释了政治和行政功能及二者之间的关系。按照古德诺的理论解释，“政治是国家意志或政策的表达，而行政是这些意志或政策的执行”。同时，古德诺在理论上还指出，“由于国家功能有其独特性，所以在国家意志或政策表达与法律执行之间需要建立一种和谐关系。因为一个大众政府，如果要表达它的意志或政策，就必须能够控制法律的执行”。然而，当着眼于行政管理学理论分析的时候，古德诺又指出，“当政治控制行政执行的时候，政治对行政的渗透程度必须有一定的限度，否则就会导致政府的低效率”。根据古德诺的理论，19 世纪中后期开始在美国盛行的“政党分赃制”，是政治与行政的一种非正常结合形式，存在着明显的弊端：首先，它打乱了政府的正常秩序，即政府的连续和稳定。在“政党分赃制”下，行政官员与政党及政治家共进退，带来新总统上台后政府大换班的混乱局面，使政府行政工作的连续性和稳定性被打断。其次，它导致官员素质低下和政治腐败。在“政党分赃制”下，政府官员的选任更多地考察其政治忠诚和政党属性，特别是注重选任同党和在大选中出力较多的候选人，其结果很难保证官员的素质和选任的公正性，影响行政工作效率。更为糟糕的是，“政党分赃制”的盛行，还为政治腐败开了方便之门。在美国南北战争前后，美国政府“卖官鬻爵”猖獗的主要原因，也是“政党分赃制”。最后，它威胁了大众政府和竞争选举制度。因为“政党分赃制”支持执政党并为执政党把持权力提供政治条件。在这种政治模式之下，强大的政党和软弱的行政必然导致对民主政治的威胁。所以，在古德诺看来，“扩大政党及其权力，不仅影响大众意志的表达，而且会阻挠或反对这种意志的表达”。尽管古德诺承认政党在现代政府中的重要地位，也力主在美国政府中强化政党地位，但他反对把政治控制行政作为一种最佳的管理形式，更反对将其作为唯一一种公众意志的表达形式。当然，古德诺也不赞同杰克逊党人的关于强大的政党可以对官僚进行民主控制的理论。此外，由于当时通过考试选任的文职官员在美国联邦政府所占比例还相对有限，所以古德诺对美国早期改革家通过建立公开竞争考试的公务员制度便能够根除政府腐败的理论，亦持怀疑态度。那么，如何才能防止行政不受政治的影响、威胁和控制呢？古德诺进一步指出：“一方面，行政在某种程度上要具有独立性；另一方面，行政要尽量减弱政治的影响，并阻止政治不合理的公众意志表达。”根据古德诺的理论构想，为了使政治与行政能够达到一种新的平衡和建立某种和谐关系，应该建立一种在总统统领下具有等级且集中特质的行政管理体制。这种行政体制，可以限制下级官员的活动范围，特别是防止其卷入政治活动。实际上，古德诺的理论构想，与威尔逊的政治理论亦有一定的相似之处。古德诺所说的行政体制，也是寻求行政辅助于政治的一种办法，但这种辅助并不意味着政治控制行政，相反，古德诺甚至认为：“如果建立政治控制行政的管理模式，行政就是低效率的。因为行政有其特定的领域，如技术的和科学信息的收集以及纯粹行政或人事管理的问题，这些都是要与政治隔绝的。”根据这一理论分析和构想，古德诺进一步得出结论：“行政功能应该由那些在政治上中立的、长期任职且有能力的文职官员来完成。这些官员将在政府中扮演着半科学、半司法和半商务性质的角色。如果其行为受到政治的干扰和控制，那将是一件令人不愉快的事情。”
到了19世纪20年代，威尔逊和古德诺关于政治与行政之间关系和现代“行政科学”的理论，在德国社会学家马克斯·韦伯的《经济与社会》（）一书中又得到了论证和阐发，并以“官僚政治模式”和“行政效率”为论证的核心内容。韦伯认为：“理想的官僚政治模式，在技术上是非常有效率的组织模式。”为了强调“效率”一词，韦伯还指出：“如果要提高行政工作效率，不仅要使行政组织按照等级结构组织起来，而且行政人员也必须由那些在技术上有能力的和长期任职的专家——官僚——来担任。尽管官僚从属于他们的政治主管，但主管并不能够直接干预官僚发挥其应有的作用和完成其应完成的具体工作。”1922 年，马克斯·韦伯又出版了《官僚与官僚的组织结构》（）一书。在这本书中，马克斯·韦伯再度谈及政治与行政之间关系的问题，尤其强调行政在政府中的独立地位及其重要性。
综上，19—20 世纪之交，适应工业化和城市化、垄断资本主义的形成和西方社会的转型，特别是适应政府规模、职能和权力扩大所带来的变化，经典理论家为政府管理探索出一条新的发展道路，即他们通过在理论上重新定位政治与行政之间的关系和强调行政效率与行政独立的必要性，推动了现代“行政科学”的诞生。正是在这一时代背景下，美国政府管理的科学化问题便提到了重要的议事日程，并在实践中推动了从联邦到地方政府的行政改革运动。19世纪80年代，美国政府改革最先始于联邦政府。1883 年，在经历了格兰特政府腐败和加菲尔德总统被刺身亡的残酷政治现实之后，美国政府内外要求停止“政党分赃制”和改革现行官员选任方式的呼声越来越高，这便加速了《彭德尔顿法》的通过和公务员制度的建立。20 世纪初，在联邦政府改革的启迪和推动下，美国地方政府把进步主义时期业已开始的市政改革运动继续向前推进，追求政治与行政的真正分离和行政管理的科学化、专业化与效率化。“二战”后，伴随城市经理制的广泛采用和以城市经理人为主体的公务员专业化队伍的形成，美国地方政府公务员制度的特点进一步凸显。
二、美国联邦和地方政府公务员制度的同质性
政府的连续与稳定、行政的高效率与官员的高素质、政治的清明与廉洁，是人类历史上任何时期和任何国家一直追求的目标。但在现代“行政科学”诞生和公务员制度建立以前，世界上所有的国家又都往往被行政管理的非科学化和无序状态所困扰。在这一点上，美国也不例外。19—20 世纪之交，美国从联邦到地方所进行的政府改革运动特别是公务员制度的建立，主要的目的就是摆脱政府的无序状态，解决政府腐败问题。从这个角度上看，美国联邦和地方政府在公务员制度上的同质性是显而易见的。
这种同质性具体表现在：第一，无论联邦还是地方政府，都追求政府的连续和稳定。从理论上分析，政府能否保持连续和稳定，是检验政府这台机器运转正常与否的一个重要标识，而政府能否保持连续和稳定，在一定程度上又取决于政治与行政之间是否有一个明确的划分和界定，行政是否有一定的独立地位，否则，行政完全从属于政治或者被政治操控，就会导致“政党分赃制”时代那种行政官员随总统或者首相等政治家共进退和政府大换班的后果，使政府因缺少连续和稳定而陷入无序与混乱的状态。为了改变这种状态，19世纪后期和20世纪初期，美国从联邦到地方都经历了政府或者市政改革运动。
在美国联邦政府，1883 年国会通过的《彭德尔顿法》，第一次把政府官员分成两个集团——文职公务员集团和政治官员集团。文职公务员集团属于考选官员，不与总统共进退，在政府中列入终身职（Tenure）系列，他们的工资福利待遇纳入“职位分类”制度管理；与之相反，政治官员集团属于政治性任命官员，与总统共进退，随政府更迭。从理论上讲，当时美国联邦政府对两种官员集团的清晰界定，一定程度上说是行政科学确立和美国行政管理进步的标志。当然，美国公务员制度建立初期，划入联邦文职系统的公务员数量仍然十分有限，但它却代表了一种发展趋向，为公务员身份独立提供了法律和制度保障。与此同时，公务员身份的独立与特殊性，既保证了政府的连续与稳定，又提高了政府的工作效率。
在地方政府，从19世纪后期开始的市政改革运动，一定程度上也以摆脱“城市老板”的政治控制为目的，进而解决地方政府秩序混乱和政治腐败等问题。特别是20 世纪初在美国地方政府开始逐渐普及的城市经理制，强调“城市经理的任职者必须具备市政管理的专业知识，为市政管理科学化开辟了道路”，同时，“在城市经理制中，立法权与行政管理权被严格区分开来，市议会与市经理各有明确的分工。市议会议员主管立法与评聘市经理，不得随便干预行政事务，以便行政部门独立行使职权”。从这个意义上说，尽管当时美国联邦和地方政府在改革的形式和内容上存在一定的差异，但其终极目标都是解决政府秩序混乱的问题，进而追求政府的连续和稳定。
第二，联邦和地方政府都追求行政的高效率和官员的高素质。在公务员制度建立之前，美国各级政府包括联邦和地方政府普遍存在的问题是政治操控行政，并以“政党分赃制”为表现形式。“政党分赃制”的盛行，源于政治与行政之间的界限在当时的美国还不甚明确，政府的规模与职能也比较有限，并且，真正的行政功能还没有变得突出而重要。然而，19—20 世纪之交，美国社会和政治的变化，凸显了政府行政功能的重要性。尤其是行政事务的繁杂使美国各级政府需要越来越多的专家，而“政党分赃”和“城市老板”现象的存在，使政府在选任行政官员上默认“任人唯亲”原则，无法保证公务员的素质，也妨碍了政府行政工作效率，所以从南北战争结束伊始，美国人对“政党分赃”和“城市老板”操控地方市政的现象抨击得越来越多，并“期盼政府官员是‘有能力的’和‘称职的’”，进而保证行政的高效率。
当时无论联邦政府的吏制改革和公务员制度的建立，还是地方政府的市政改革和城市经理制的广泛采用，一定程度上都是针对政治与行政功能模糊而带来的政府秩序混乱、“政党分赃制”导致的政治腐败与官员素质低劣和政治操控行政而带来的行政低效等问题，并通过一系列改革达到了突出行政功能和治理政府腐败的目的。尤其值得提及的是，在20 世纪上半叶的几十年时间里，美国地方政府“投入了相当大的精力研究公共机构的组织结构问题，并试图在公务员管理上找到一种最佳的控制尺度和最适合的等级结构”。正因为如此，美国工商企业界关于部门组织结构的系统研究，特别是以“泰勒制度”为特征的科学化管理经验，“不仅很快被美国进步主义改革家所接受，而且也被其作为范本在政府的实际管理中所仿效”，美国各级政府管理的科学化趋向更为明显。
此外，竞争考试取仕，是保证政府官员素质的一个重要前提，也是世界上许多国家选任高素质官员的经验积累。从公元6 世纪中国古代开始实行的科举取仕，到17 世纪普鲁士进行的司法官员挑选，再到19 世纪70 年代英国政府文职官员的选任，都是以竞争考试（Competitive Examination）和功绩制（The Merit）为原则，目的是为了“选贤任能”。在19—20 世纪之交美国政府改革过程中，联邦和地方也在积极学习并借鉴当时先进国家的管理经验，通过《彭德尔顿法》和相关的地方政府改革办法，在美国历史上第一次把公务员选任建立在“功绩制”原则的基础之上。这一原则主要强调政府在录用公务员的时候，首先经过公开竞争途径，而不是政治忠诚或者党派属性。同时在补充政府职位和公务员晋升的时候，也必须以“功绩制”为原则。为了有效地实行公开竞争考试与贯彻“功绩制”原则，美国在联邦政府层面还建立了主管文官考试与管理的机构——文官委员会。但与英国有些不同，美国公务员竞争考试制度更具开放性和民主性的特点，即“公务员职位在任何层次上向全社会所有的阶层开放的原则”。以《彭德尔顿法》和地方改革法为基础而建立的美国各级公务员制度，在录用公务员时，不介意阶级、等级、种族、宗教和地域等倾向，相反，“政府的职位通过公开考试向社会上所有人开放和为所有人提供公平的机会，而不考虑其来自经济和社会背景、宗教和地域背景，以及家庭和种族背景等”。因此，竞争考试原则，既保证了公务员的素质，又使政府的大门向全社会敞开，这也是保证人才源源不断地流入美国各级政府的重要原因所在。
第三，联邦和地方政府都追求行政独立和政治廉洁。政府行政官员涉足或者卷入政治，是公务员制度建立之前世界上许多国家所带有的普遍现象。这种现象源于政治与行政之间界限的模糊和混乱，从而形成政党操控行政和行政依赖政治的互相依存的关系，其结果：一方面导致政府缺少连续和稳定，影响行政效率和官员素质；另一方面导致“政党分赃”现象猖獗和政治腐败盛行。为此，在19世纪80年代美国联邦政府吏制改革和20 世纪初地方政府市政改革中，二者都把限制公务员涉足政治和追求行政独立作为改革的主要内容。
在美国联邦政府层面，1883 年国会通过《彭德尔顿法》，第一次把“政治中立”（Political Neutrality）作为公务员制度原则写入法律文本中，从而使行政官员摆脱了政党政治的控制，同时也摆脱了总统和政治家的束缚，使其人格和身份更具独立性。由于有了《彭德尔顿法》的保障，文职公务员的任职也不再受制于总统或者部门长官，如果没有过失，他们可以长期供职于联邦政府。在这个意义上，文职公务员与政党和总统的剥离，是行政官员遵守“政治中立”的先决条件，而公务员能够坚守“政治中立”，则是政府保持连续与稳定的必要条件。从政治学理论上讲，一台政府机器运转正常与否和效率如何，一定程度上有赖于职业官僚特别是有赖于没有遭到政治绑架的文职公务员的身份独立与否。在地方层面，20 世纪初市政改革后开始盛行的城市经理制，亦是地方行政摆脱政党控制的一种行之有效的管理模式。因为城市经理制继城市委员会制之后，“再次重申了市政选举的无党派原则，这对市长暨议会制、乃至许多州政府的改革都产生了一定影响，较有力地摒弃了这些政府部门中的党派势力，使市政府在一定程度上摆脱了某一党派操纵的命运”。
尽管美国公务员“政治中立”的概念，最早是从英国引进的，但在政治态度上，“美国人也并没有完全仿效英国有关公务员政治中立方面的做法”。无论在联邦还是地方政府改革中，美国人都努力把行政官员与政党或者政治压力相隔绝，并一直致力于提高对行政官员的保护和不希望那些与政治隔绝的公务员直接卷入政府决策。然而，美国分权的政治体制与多元的文化和社会结构，使公务员完全摆脱政治控制而实现真正的“政治中立”，恐怕也不是一件容易的事情。与英国不同，美国公务员制度中没有设立像英国行政级别那样的高级公务员岗位，也没有常任的下属秘书，甚至“美国公务员中的等级界限也不像英国那样清晰”。更为重要的是，美国还保留一部分总统“政治任命”的公务员岗位。这些特殊因素的存在，一定程度上使美国各级政府中公务员“政治中立”问题变得更为复杂，也更难解决。
还需要指出的是，公务员卷入政治或者被政治绑架，必然带来政府腐败。从理论上讲，权力和腐败是一对孪生子，并且权力决定腐败的大小和程度。但导致腐败的因素则是掌握权力的机构和人，政府和官员是决定性因素。因为政府掌握权力和分配资源，易于成为腐败的滋生地，特别是在政府权力得不到有效监督和控制的状态下，腐败更会无孔不入，最终还会演变成“体制腐败”，并且，体制腐败是其他一切形式腐败的基础。美国虽是新大陆上的近代民主国家，当时人们所崇尚的好政府，就是没有腐败的廉洁政府，但在美国历史演进中，政府仍未逃脱腐败的侵蚀。因此，在19—20 世纪之交的美国各级政府改革运动中，治理官场腐败亦是一项重要的任务。
19 世纪后期美国联邦政府改革和由《彭德尔顿法》确立的“考试竞争、职务常任和政治中立”三项原则，都与治理和解决政府在选官任官上的腐败有着一定程度上的关联度。公平竞争考试原则，把住了公务员进入政府的入口，解决了此前在官员选任上的长官意志和党派因素及由此带来的腐败，进而保证了公务员录用的公平与公正；职务常任原则，保障了公务员没有过失可以长期任职，不会因为人为或者政治因素而被随意解职，避免了此前政府管理公务员中的不正常和不正当的现象；政治中立原则，保证了公务员不被政治或者政党挟持和左右，成为超然的行政力量，避免了此前的政治侵蚀和官场腐败。而20世纪初以来的地方政府市政改革，除了解决政府效率问题以外，重点就是扭转“城市老板”把控政府和任用亲信的局面，治理市政管理中的腐败问题。20 世纪以前，美国联邦政府传统上信奉自由放任主义，“管的少的政府，便是好政府”的理念深入人心。在这种意识主导下，美国州和地方政府在市政管理上显现出混乱无序的状态，这便为地方上职业政客觊觎市政权力提供了便利。当时在地方上有一批职业政客，其后台和靠山便是某些大党，他们可以利用党派势力操纵市政的政治竞选、官员选任和财政支出等重要政府职能，但这些职业政客本人通常不出任显要公职，而在幕后发号施令，充当市政府中的无冕之王，即“城市老板”。“城市老板”现象，就是当时美国地方政府中既典型又普遍的腐败问题。“城市老板把持市政，使本来就软弱松散的市政机构更趋混乱。他们及其麾下的党派势力坐镇州、市两级立法部门，摆布市政，致使城市政府形同虚设，行政部门如市长等也无实权可言。他们以市政权力为资本，无所顾忌地营私舞弊、中饱私囊，种种肮脏交易不胜枚举，腐败之风充斥于各大城市，导致市政管理混乱、市政建设呈现严重的无政府状态。”为此，19 世纪后期以来的美国进步主义改革运动以及20世纪以后地方政府管理上力推的强市长制和城市经理，一定程度上就是要改变“城市老板”时代的市政管理方式和治理地方政府腐败。尤其是以城市经理制为管理形式的地方市政改革，因其仿效企业的管理方法，崇尚科学化和专业化管理，追求政府秩序、行政效率和政治廉洁，而受到了高度的赞誉，城市经理制也得到了广泛的采用，并成为“二战”后美国地方政府市政改革的一个发展方向。
三、美国联邦和地方政府公务员制度的异质性
上文所讨论的美国联邦和地方政府公务员制度在追求政府连续与稳定、行政效率与官员素质、政治中立与政治廉洁等方面的同质性，是对二者进行比较研究的基础。在此基础上，还有必要进一步挖掘二者在公务员制度上的差异性，进而深入研究美国联邦和地方政府公务员制度各自所具有的特殊性及其深层的制度因素。
首先，二者的异质性体现在联邦和地方政府在公务员考选与聘任的形式上。美国公务员制度建立的最重要标志，是实行“竞争取仕”，核心原则是“功绩制”，所以，无论联邦还是地方政府都基本遵循这一原则。但在实施过程中，二者在公务员选任形式上还是存在着一定的差异。
在联邦政府层面，公务员竞争考试有较为硬性的规定，并且，考试与录用在形式上规范得较为严格，不仅有法律上的原则规定，而且还有详细的操作流程。第一，为了有效地实施公务员竞争考试，联邦政府设立了专门的考试机构。根据1883年《彭德尔顿法》，联邦政府设立了文官委员会，专门负责与公务员考试相关的事宜。第二，联邦政府赋予文官委员会以较大的权力。在《彭德尔顿法》中，从第一部分到第三部分是关于建立文官委员会的专门条款，法律授权：建立由总统任命、参议院同意和由来自两个政党的三人组成的文官委员会。委员不能再担任其他政府职务，每年从联邦政府领得薪水3500美元。“委员会甚至被授予竞争考试与‘功绩制’保护者的头衔。”通过文官委员会的设立及相关规定，足见联邦政府改革对竞争考试和“功绩制”原则的重视程度。第三，公务员考试与录用程序规定得较为详细和缜密。根据法律规定，联邦公务员考试的步骤包括：发布资格要求、考试安排、考试公开通知，候选人递交申请表、文官委员会审查申请表和候选人资格；举行考试、评卷和为合格者注册；答复录用机关提出的要求，并选出三名优秀者，然后由相关机关在前三名候选人中挑选和委派等。1978年改革以后，由联邦人事管理总署与一些机构和部门的人事管理机关把花名册的前七人推荐给用人单位。用人单位经过严格的挑选，从七人中选出一人。如果用人单位认为推荐的七人都不合乎要求，可以全部退回，由联邦人事管理总署另行推荐。
与联邦政府相比，地方政府对公务员选任并没有竞争考试的硬性规定，而主要是通过聘任的形式完成对其录用，尤其以中小城市采用的选任城市经理人及其公务员职业群体为典型，但在选聘中仍然重点考察候选人的个人素质和管理能力，遵守“功绩制”原则。在通常的情况下，地方政府城市经理人及由其组成的公务员专业群体主要由市议会聘任，其目的是保证城市经理人及公务员的业务素质，并免于党派与相关利益集团的干扰。在美国地方政府管理领域中，公务员一般具有如下特点：第一，有一定的专业知识，而且“二战”后他们的知识水平有走高的趋向。根据学者的研究统计，“地方政府经理人的任职平均年限和工作经历都在增长。教育水平在不断提高，教育背景从最初的以工程专业为主向多样化发展的同时，更集中在专业化的教育和在职教育。目前，地方政府城市经理人大多具有公共管理方面的教育背景”。第二，有一定的行政权力，而且“二战”后行政权力有扩大的趋向。行政权力突出了以城市经理人为代表的地方公务员在地方政府行政管理中所发挥的作用。他们运用所具备的专业知识，借用企业科学化和效率化管理经验，以专业化的手段全面掌控地方市政管理大权，加速了地方政府公务员的专业化进程。在美国公务员专业化上，地方政府远胜于联邦政府，也正是因为这种专业化程度，美国地方政府公务员的“专才”特点更加突出。
其次，二者的异质性还体现在联邦和地方政府公务员“通才”与“专才”的专业化程度上。政府在录用行政官员上的“通才”与“专才”倾向，原本是英美两国公务员制度的主要差异，并且，在西方公务员制度研究中，有关“‘通才’与‘专才’的论题在文献中是很普遍的”。因受历史传统和政治文化的制约，同时也受中国科举取仕制度的影响，英国自1870年正式建立公务员制度伊始，就带有偏爱“通才”的倾向。英国公务员制度“通才”的特点是主要以牛津和剑桥大学的文科高才生为样本，重视公务员的学历和教育背景、书面考试成绩、综合行政才能、应变能力、分析和解决问题的能力等，而不重视专业技术和技能，不欣赏专家和“专才”。与之相比，美国特殊的地理环境和文化背景，特别是实用主义的政治文化传统，使美国从1883 年联邦公务员制度建立开始，就已显现出偏好“专业化”和“实用性”的特点，政府对能够解决实际问题的专家情有独钟，在公务员录用上偏爱“专才”。在这个意义上说，美国更像是“一个偏爱实用性政府”的国家。美国公务员制度“专才”的特点，更多地强调和突出专家的作用，如法学专家、经济学专家、政治学与国际战略学专家、科技和农技专家等，都在联邦政府公务员的录用和使用中占有优越地位。“二战”后，随着美国经济发展与社会进步，尤其是美国世界领袖大国地位的确立，联邦政府职能不断扩大，社会对专家的需求更加迫切，美国公务员“专才”结构的特点更为突出，优势更加凸显，特别是在一些特殊的管理领域，大量有专业知识和实践经验的专家在高级公务员队伍中供职，显然有助于政府决策的准确与科学。
然而，当我们把美国联邦和地方政府公务员放在一起进行比对的时候，亦会发现，联邦公务员的“专才”特点似乎又不那么明显，相反，地方公务员则更带有“专才”的特质。美国联邦和地方政府公务员的“通才”和“专才”差异，更多地体现在公务员专业化程度上，而在这一点上，以城市经理人为典型的美国地方政府公务员职业群体更突出。因为与联邦政府比较，地方公务员专业化受到了高度重视，其价值观念深入人心，得到了地方社会的普遍青睐。与联邦政府中高级公务员相比，地方城市经理人作为市政行政首脑的特点亦更为突出，他们掌握地方政府行政大权，在处理市政管理工作中拥有很大的自主性。而且“二战”后，随着国际城市经理协会（International City/County Management Association，简称ICMA）对城市经理人职业的承认，把经理人列为地方政府专业管理人员行列，并形成以城市经理人为主的地方政府公务员专业管理群体，其专业化特征尤为明显。具体表现在：第一，他们大多是国际城市经理协会的成员，遵守其职业章程，信守其职业理念、价值观念和职业标准；第二，国际城市经理协会和地方社会对公务员群体的职业能力要求也越来越高；第三，公务员直接参与和处理地方管理所面临的高度复杂而棘手的问题，承担相应的责任。此外，美国地方政府公务员还呈现出年轻化、资历化、白人占主导、教育学历走高（管理学硕士、博士比例较高）和流动性较大的特点。美国地方政府公务员在专业化上所显现出的优势和特点，在联邦政府中或者是不甚明显，抑或并不占主流。
最后，二者的异质性体现在联邦和地方政府公务员“政治身份”与“行政角色”上。本文所讨论的问题，主要涉及在理论上界定政治与行政之间的关系，在政治实践上明晰行政官员“政治身份”和“行政角色”孰轻孰重的问题。按照经典作家包括上文所谈到的威尔逊、古德诺和马克斯·韦伯等的理论阐释，“行政科学”的诞生和公务员制度的创立，在一定程度上可以解决政治与行政之间关系和公务员身份与角色定位的问题，但政治与行政是一个连续的过程，我们很难划定政治决策在哪里结束，而行政执行又在哪里开始。在这一理论前提下，即使公务员制度建立和扮演独立行政角色的公务员队伍形成，其身份的两栖性或者说模糊性依然存在，这种情况在联邦政府层面更为突出。所以，当我们把美国联邦和地方政府进行比对时，仍然会发现，联邦公务员的“政治身份”较为明显，而地方公务员的“行政角色”较为突出，这正是二者的重要差异所在。
在联邦政府，公务员尤其是中高级公务员通过考试任职，他们职务常任，并且掌握各种信息和熟悉政府工作流程。在公务员制度的保护下，他们负责处理日常行政事务、掌握国家管理的具体过程，数目庞大、无处不在而又无事不参与，在政府中处于特殊地位。他们不仅有能力把握政府的行政运作，甚至有能力掌控政府的政治走向，以至学者甚至直接指出，在美国，只有“职业官僚才是真正的联邦政府”。此外，还需要注意的是，“以美国方式发展而成的分权制远没有创造出一个服从总统意志的行政工具”，而且“行政机构的分散性特点使总统在试图指导政府工作时遇到了巨大的挑战”，所以联邦政府规模和权力越大，公务员的权势越膨胀，而总统面临的挑战亦更为严峻。在现代美国联邦行政部门，高级公务员作为知识精英，可以通过参与政治决策的形式来制约总统；作为政府行政主管，他们可以通过提供方案、资料和信息等途径来影响总统决策；作为合法的政策执行者，他们也可以在执行政策与法规的过程中拥有很大的自主权。所以，美国前副总统蒙代尔已注意到，“历史上的每位总统都遇到过这样一个问题，即如何防止职业公务员阉割总统的政策”。
与联邦政府相比，以城市经理人为主体的美国地方政府公务员群体，则更多的是专业化管理群体，扮演着真正的“行政角色”，而不像联邦政府公务员那样，有更多的机会直接或者间接地参与政治。关于这一点，正像王旭教授所指出的那样，“城市政府职能主要在行政领域，而非政治。联邦一级政府主掌重大问题的决策和公共问题，是政治至上的，但对地方一级主要负责公共管理，行政至上”。正因为如此，城市经理人作为地方政府公务员的代表，其承担着市政府行政首脑的责任，拥有行政全权，不存在联邦政府公务员一定程度上向总统负责，抑或与总统之间存在牵制关系的问题，而在地方政府行政管理中自主地发挥着主导或者至关重要的作用。更为重要的是，美国地方政府“城市经理由市议会聘任而不是民选”以及“起用市政管理方面的主要是文科的人才治理城市”的特点，不仅保证了城市经理的高素质和免受政治干扰，而且促进了美国地方政府管理的科学化和公务员群体的专业化。
余论
通过上文的讨论和分析，我们可以看到：美国联邦和地方政府在公务员制度上，既带有同质性又具有异质性。同质性源于行政功能的独立性，而异质性则源于美国二元政府体制的特殊性。
从政治学理论上分析，行政与政治之间既应该相互依存又必须保持分立的关系，只有这样才能保证政府的连续与稳定、行政的高效率与政治的廉洁，这也是“行政科学”研究的核心内容所在。然而，在现代“行政科学”诞生和公务员制度建立以前，世界上几乎所有的国家都未能接受“行政科学”的概念和意识，亦不存在对行政与政治之间关系的科学界定，相反，政治或者政党操控行政现象较为普遍，结果便导致上文所讨论的政府秩序混乱、行政低效和政治腐败。在这一点上，美国也不具有特殊性，所以19—20世纪之交，美国从联邦到地方都掀起了政府或者市政改革运动。尽管当时联邦和地方政府在改革形式甚至改革内容上存在一定的差异，但明晰行政与政治之间的关系尤其是强调行政功能的独立地位，通过建立公务员制度来解决政府秩序、效率和腐败问题，便成为二者改革所要达到的共同目标。正因为如此，才出现我们所讨论的美国联邦和地方政府公务员制度上的同质性问题。
从政府体制上看，美国是典型的联邦制国家。在联邦制下，联邦、州和地方呈现出明显的二元政府体制特征，并且，州和地方政府的自治权很大。从历史传统和政治文化上看，美国是先有州和地方政府，然后才有联邦政府。当年在制宪会议上，13个殖民地的制宪代表为了保留地方自治权，在费城足足争论了几个月，代表们最终以政治妥协的方式接受了联邦制，给州政府保留一定的权力，尤其是保留了具体管理地方市政的行政权力，并把这种保障条款写入宪法。正因为宪法的这种权力分割，美国从建国伊始，其政府体制就带有二元性的特征。一方面联邦政府主要负责管理重大的政治、经济和外交决策等问题，更多地带有政治性；另一方面地方政府负责管理具体的地方公共事务和社会生活等问题，行政性更为突出。也正因为如此，美国联邦政府公务员所具有的政治身份和地方政府公务员所扮演的行政角色便不可能完全相同，所以二者在公务员制度上所显现的异质性，也就不足为怪了。
