第一书记赋能乡村振兴的驻村帮扶机制构建路径研究

孟丽莎，姜广东，张为杰

（1. 东北财经大学 产业组织与企业组织研究中心，辽宁 大连 116025；2. 东北财经大学 经济学院，辽宁 大连 116025）

一、引 言

选派第一书记驻村帮扶，推进乡村振兴战略，是党中央在我国社会经济发展进入新时代中国特色社会主义建设阶段后，为实现“两个一百年”奋斗目标作出的重要决策，也是促进我国建设“三农”，实现农业农村现代化的制度创新。选派优秀干部到村任第一书记开展帮扶工作始于2001年安徽省从省直机关选派年轻党员干部到村任第一书记扶贫的实践。此后很多省份开展了选派干部驻村帮扶工作。为了进一步指导和促进选派干部到村任第一书记驻村帮扶，2015年4月30日，中共中央组织部、中央农村工作领导小组办公室、国务院扶贫开发领导小组办公室发布了《关于做好选派机关优秀干部到村任第一书记工作的通知》（以下简称《通知》），选派第一书记驻村帮扶精准脱贫在全国广泛开展起来，形成了一支干部驻村帮扶队伍，长期在乡村开展帮扶工作。第一书记驻村抓党建、促脱贫、促发展，取得了明显成效。它对于加强农村基层组织建设、解决一些村“软、散、乱、穷”等突出问题，对于精准脱贫和乡村振兴起到了积极作用。2020年我国顺利完成脱贫攻坚任务，实现了全面建成小康社会目标。其后，推进实施乡村振兴战略成为第一书记驻村帮扶的中心任务。2021年5月，中共中央办公厅印发《关于向重点乡村持续选派驻村第一书记和工作队的意见》，要求健全常态化驻村工作机制，这表明第一书记驻村制度将继续在乡村振兴战略中发挥重要作用。研究第一书记赋能乡村振兴的驻村帮扶存在的问题和构建相应的实践机制，对于促进第一书记赋能乡村振兴具有重要现实意义。

二、文献综述

学术界对第一书记赋能乡村振兴的驻村帮扶问题研究，源于从政府机关和事业单位选派干部驻村任第一书记扶贫的实践。已有的研究主要集中在四个方面：选派干部驻村任第一书记的起因、第一书记驻村帮扶的绩效、第一书记驻村帮扶制度的实践困境、第一书记管理问题等。

对于大规模选派干部任驻村第一书记开展帮扶工作的原因，一些学者从不同的角度进行了研究。吴忠从乡村社会治理的角度分析了第一书记驻村工作制度安排的初始原因。他认为，在我国工业化和城镇化进程不断加快的当下，乡村社会政治经济和文化多个领域正在发生着历史性的变革，在广大的中西部落后的乡村地区及一些发达地区的乡村，存在乡村政治碎片化问题，一些地方存在着基层组织涣散、有效治理组织主体缺失，致使乡村社会秩序不断趋于失序，需要从基层组织整治和重塑乡村治理。基于动员式治理的经验、效率和成果，选派优秀干部到村任第一书记，加强乡村治理和发展经济，就成为符合逻辑的选择。刘湖北和闵炜琪从扶贫的角度分析，认为改革开放后国家在扶贫方面虽然提出了一系列扶贫开发政策，但扶贫效率不高，方式过于简单。习近平总书记提出精准扶贫精准脱贫的贫困治理策略，为扶贫制度创新提供了指导。进而在扶贫开发中通过选派第一书记驻村工作，加强贫困治理。王亚华和舒全峰从领导力的角度进行分析，认为实行第一书记制度和政策，旨在通过向贫困村和基层组织薄弱涣散村注入领导力资源，加强基层组织建设。以上表明，研究者在第一书记驻村制度的出发点问题上有不同的观点。

第一书记的作用与驻村帮扶绩效是学术界研究的重要方面。研究者通过社会调查，主要观点和结论是：首先，第一书记驻村工作改善了民生，促进了农村经济发展。陶正付和李芳云对山东省委2012年至2015年选派的4批共2 183名优秀干部，各市县派出的三万多名第一书记驻村工作的情况进行调查研究，得出结论认为，第一书记在强化基层基础、加快脱贫致富、改善民生等方面取得了显著成效。其次，提升了农村基层优秀领导力。王亚华和舒全峰研究了第一书记增加农村基层领导力的效果。他们认为，贫困村普遍存在着精英人才和劳动力外流，而基层实现不了优秀领导力内生的问题。在这种情况下，第一书记由于本身文化水平较高、社会资源广泛，其群体特征增强了基层优秀领导力。最后，第一书记驻村制度促进了农村基层组织建设和其他方面相应变革。王瑞认为，第一书记驻村帮扶激发了乡村基层组织的活力，创新了工作机制，改善了基础设施，经济发展取得了初步成效。蒋永甫和莫荣姝调查了广西崇左市“第一书记产业联盟”中第一书记在农业产业化中的作用，认为第一书记能够帮助基层进行产业规划，能够带领村“两委”组建合作社，通过牵线搭桥引进企业并拓展市场销路。李静通过对渑池县2010 年选派到“双薄弱村”的65名第一书记任职工作情况进行调查，也得出了相似的结论。杨芳认为，第一书记政策的实施，为新农村建设注入了新的活力，促进了乡村治理模式变革，逐步形成了国家、村委和村民共同治理的新模式。林国华和范攀对安徽临沂某个乡镇8个“第一书记”调查发现，第一书记政策有助于促进农民增加收入、壮大集体经济、加强基层组织建设和乡村环境治理。这些研究表明了从机关选派优秀干部到经济贫困村和组织薄弱涣散村驻村工作，是一个能够促进基层组织建设和推动精准扶贫的举措，在乡村振兴中起到了积极作用。

研究者经过调查研究发现，第一书记驻村工作在发挥积极作用和取得初步成效的同时也存在着很多问题和困境。首先，第一书记存在着适应性障碍，出现了工作失误等问题。第一书记的文化程度、所学专业、工作经历和个人能力等不相同，被不加区别地选派到实际情况差异巨大的乡村，又被赋予同样的职责任务，导致了第一书记驻村工作适应性障碍。中共四川宜宾市委党校课题组对宜宾市选派的471名第一书记进行调查发现，第一书记在年龄、学历、工作经验、责任心等方面上有很大差异。派出单位对于选派干部重视程度不一，一部分缺乏基层工作经验、沟通能力差、缺乏工作热情的人员也被选派到村任第一书记，导致第一书记作用发挥不明显。有的人在工作中出现了一些损害群众利益的问题。陈国申等在调研中了解到，广西某村第一书记帮扶工作中，由于越权决策，一人说了算，导致村集体数十万元损失。其次，第一书记履职中存在的责权不对称的困境。研究者发现，第一书记担负的职责和被赋予的职权和资源存在严重不对称，导致了第一书记履行职责和发挥作用时受到严重掣肘。许汉泽和李小云对豫中J县第一书记扶贫攻坚调研发现，在扶贫场域中存在着至少两个层次的结构性排斥：第一，目标设置权责不匹配与派出单位资源供给缺乏。第二，第一书记嵌入乡村治理组织与“乡—村”闭合关系的矛盾。在长期形成的乡村治理结构下，第一书记作为外来人员将会受到既有“乡—村”闭合社会关系的排斥。上级组织和派出单位的支持力度不足，第一书记驻村工作中也就很难得到重视和支持，因而其履行职责也就会处处受到掣肘。

研究者还发现，第一书记基层工作经验缺乏和产业扶贫经验不足，也是造成第一书记驻村帮扶困难的原因。李侑峰和韦小玲认为，很多第一书记没有基层工作经验，也缺乏发展产业的能力。上级组织要求第一书记进行产业扶贫，实际上加重了第一书记肩上的担子。谢小芹提出“双轨治理”的分析框架对第一书记驻村制度进行分析。她认为，完善“双轨治理”需要同时进行自上而下的基层政权建设和提高乡村自治能力，提倡国家和村庄的合作治理，使得村集体组织成为政策下村时的良好“接应”点。

综上，学术界对第一书记驻村帮扶精准扶贫和乡村振兴问题的研究取得了丰富的成果，这些成果为认清我国当前第一书记驻村工作的现状和存在的问题提供了有用的资料。但是，学术界对于第一书记问题的研究还不够深入，在理论分析上还存在不够系统的问题，缺乏系统性。已有的研究文献表明，对于第一书记驻村帮扶的实践机制问题的研究成果较少。为了满足提高第一书记驻村帮扶成效的需要，对于第一书记驻村制度实践机制问题还需要从理论上进行深入系统的研究。本文以第一书记赋能乡村振兴为出发点，在对第一书记驻村帮扶影响因素分析的基础上，研究第一书记赋能乡村振兴的驻村帮扶困境和实践机制问题。本文的主要贡献在于通过分析第一书记驻村帮扶绩效的影响因素，提出构建第一书记驻村帮扶的协同治理机制的对策，为制定第一书记赋能乡村振兴的驻村帮扶政策提供参考。

三、第一书记赋能乡村振兴的驻村帮扶绩效

从2015年4月发布《通知》到2022年5月，我国全面开展第一书记驻村帮扶工作已达7年。根据《人民日报》、新华每日电讯、中国网等媒体报道的数据，选派优秀干部驻村任第一书记的人数从2001年到2004年逐渐增加，2015年第一书记驻村工作全面展开后，驻村帮扶的第一书记人数大幅度增加。据有关资料统计，2021年9月初，全国有二十多万名第一书记奋战在脱贫攻坚第一线，累计近五十万名选派干部担任第一书记，加上驻村工作队成员，累计三百余万名选派干部从事脱贫攻坚和乡村振兴伟大事业。第一书记日夜奋战在广大乡村，与乡村干部群众一起，大力开展乡村基层组织建设、精准脱贫和强村富民、发展乡村产业和集体经济，努力推进乡村全面振兴。以精准脱贫和全面建成小康社会为标志，第一书记驻村帮扶赋能乡村振兴取得了显著成效。

（一）加强精准扶贫，促进精准脱贫，实现了全面建成小康社会目标

“三农”问题中的一个重要问题是农民问题，农民问题中最重要的是收入问题。随着我国农村经济体制改革不断推进，农业产业化和现代化水平也在提高，现代农业的发展也给农民提高收入水平创造了条件。在2020年农村贫困人口全部实现脱贫以前，精准扶贫和精准脱贫是我国在消除贫困问题上采取的最有效策略。大规模选派机关优秀干部到村任第一书记，帮助乡村干部完成精准脱贫任务，并在此基础上带领乡村干部群众实施乡村振兴战略。在我国扶贫开发和贫困治理过程中，采取过三种农村贫困线标准，分别为低水平生存标准、基本温饱标准和结合“两不愁三保障”的现行贫困线标准。在低水平生存标准下，我国贫困人口从1978年的2.5亿人下降到2007年的1 479 万人；在基本温饱标准下，贫困人口从2000 年的9 422 万人下降到2010 年的2688 万人；在现行贫困线标准下，贫困人口在2012年为9 899万人，在2020年底全部脱贫，同时，832个贫困县全部摘帽，12.8 万个贫困村全部出列，从而完成了消除绝对贫困的艰巨任务。在脱贫攻坚中，在农村绝对贫困人口收入不断提高的同时，贫困地区的基本生产条件得到改善，为推进乡村振兴奠定了坚实基础。第一书记配合村“两委”，带领农村广大干部群众，奋战在脱贫攻坚第一线，不辞辛苦，不畏艰难，包村包户，扶贫又扶志，想方设法，圆满完成了脱贫攻坚任务。因此，打赢脱贫攻坚战，既是各级党组织、党员干部和社会各界共同努力的硕果，也是第一书记赋能乡村振兴取得的一个重大成就。

（二）建强了农村基层组织，完善了农村社会治理体系，提高了现代治理能力

建强村基层组织是第一书记驻村帮扶的重要任务。第一书记配合乡镇党委，在五年一次的村“两委”换届选举中做好村干部的选举保障工作，将群众拥护的有能力带领村民致富带头人，通过公正、科学的选举程序选出来，科学合理配置村干部，使大批“瘫”班子站起来、“散”班子聚起来、“弱”班子强起来，村民致富有了带头人，群众利益受到了保障，乡村经济的发展有了组织基础，因此，第一书记驻村帮扶加强了党在乡村的组织基础。在乡村治理上，第一书记驻村帮扶的另一个重要的任务是提升基层干部乡村社会治理能力，为村民营造一个和谐安定的幸福生活环境，同时，提高村民民主管理意识，实现乡村社会自治、德治、法治相统一。在加强乡村社会治理方面，第一书记普遍致力于打击黑恶势力，强化村“两委”社会治理能力，提升村民民主管理意识，积极推动村务工作民主管理，落实“四议一审两公开”制度。第一书记驻村帮扶，加强了党在农村的领导力和组织力。

（三）提升了为民服务水平，群众获得感普遍增强，党群关系更加密切

群众的事情没有小事，群众的利益是党的最大利益。第一书记促进村干部改变了工作作风，提高了为村民服务意识，努力为村民办实事，为困难群众排忧解难。他们立足乡村实际，想群众之所想，急群众之所急，利用自身的知识、技术、社会资源，帮助群众解决住房、饮水、出行、通信、医疗、养老、教育、农业生产等方面遇到的种种困难，真正做到了乡村干部的好帮手、村民群众的贴心人。第一书记通过扎实的努力、贴心的服务、无私的奉献，把党对群众利益的重视充分落到实处，极大地提高了党在群众心中的地位，有力地密切了党群关系。石柳愿通过调查研究，发现第一书记驻村期间充分发挥了党与群众之间的桥梁作用，党群关系更加令人欣慰。第一书记深入农村，扎实工作，无私奉献，从根本上巩固了党在农村的领导核心地位。

（四）发展产业，推动了乡村产业振兴

第一书记驻村帮扶，一个重要任务是发展产业，帮助乡村规划和引进产业项目，壮大集体经济。他们积极探索乡村产业发展的道路，深入研究乡村的资源环境优势，因地制宜，谋划和发展了一大批特色农业项目，对于实现精准脱贫和乡村产业振兴起到了积极作用。第一书记规划和发展乡村产业，一般是沿着扶贫产业和集体产业两个方向展开的。扶贫产业收益专用于建档立卡户，是针对贫困户脱贫发展起来的产业，它的发展壮大能够确保贫困户稳定脱贫，在贫困户脱贫后，扶贫产业转化为帮扶产业，主要任务是增加脱贫人口的收入，对于防止返贫和巩固脱贫成果具有积极作用。集体产业收益主要用于壮大集体经济，增加相对低收入群众的收入。二者虽然有分工但是并不矛盾，而是共同促进乡村产业发展，为促进乡村振兴奠定基础。全承相等认为，实现产业化经营与扶贫开发的对接，是实现精准扶贫的一个关键问题。第一书记对促进乡村产业发展起到了显著的作用。周保吉认为第一书记作为一种外来帮扶力量，给贫困村带来新的生产要素和投资，促进当地产业发展，提高贫困群众收入，帮助贫困地区脱贫致富。

概而言之，第一书记在精准扶贫和乡村振兴场域积极响应打赢脱贫攻坚战号召，与乡镇党委干部和村干部密切配合，开展了建强基层组织、发展扶贫产业、强村富民、建设美丽乡村、提升为民服务等方面的工作，取得的成绩十分显著，为实现乡村振兴作出了巨大努力和显著贡献。

四、第一书记驻村帮扶绩效的影响因素

第一书记赋能乡村振兴，涉及干部选派、工作能力、乡村资源、组织支持、干群关系、社会资本等方面。第一书记驻村帮扶绩效受到多方面因素影响。其中，既有第一书记个人能力、工作态度、社会关系等自身方面的因素，也有组织支持、政策引导和资源支持等外在因素。分析这些影响因素，有利于加强第一书记管理，提高工作绩效。影响第一书记赋能乡村振兴驻村帮扶绩效的因素可以划分为主观因素和客观因素、自身因素和外在因素等，这里主要分析自身因素和外在因素。

（一）影响第一书记驻村帮扶绩效的自身因素

第一书记驻村帮扶工作会面临与原来工作单位十分不同的环境。为了完成上级组织交给的任务，他们必须具备相应的条件和能力。只有第一书记具有较高的政治素质、热爱农村工作、善于做群众工作，同时有较强的事业心、责任感，甘于奉献，才能具备履行职责的主观条件和工作能力。在所有因素中，政治觉悟、工作能力、事业心、责任心、奉献精神是不可缺少部分。其中，政治素质好，有高度的政治觉悟，是保证第一书记坚决贯彻党的方针政策的基本条件，它能够使第一书记在工作中始终坚持正确的政治方向，确保其在品行、政治上符合要求，能够为村“两委”干部、党员群众树立榜样，影响和带动更多的干部群众。第一书记应对具备较强的工作能力，这是履行职责和完成任务的必要条件。选派第一书记驻村工作，目的就是发挥其帮扶乡村振兴的能力。第一书记需要整合社会资源，发展乡村产业，增强集体经济实力，促进群众增收致富，使群众获得更多的实惠，这些都需要第一书记具备较强的能力。第一书记工作能力强，就可以把许多应当做好的事情做得更好，甚至把几乎不可能做的事情变为可能，化不利环境为有利环境。第一书记的事业心、责任感、奉献精神，是第一书记驻村帮扶的自身因素，既受个人意志的影响，也会受激励机制的影响。

（二）影响第一书记驻村帮扶绩效的外在因素

第一书记在乡村驻村帮扶期间，需要为完成组织交给的任务和履行承担的职责而努力。组织赋予第一书记的职责任务主要是：建强农村基层组织、精准扶贫与发展产业（强村富民）、提高社会治理能力和为群众服务。第一书记在乡村振兴中发挥出巨大的作用和取得显著成绩，除了需要发挥自身能力，还需要外在因素推动。外在因素主要有：

⒈管理制度

第一书记管理制度是上级组织对第一书记开展驻村工作进行管理的制度，它规定了第一书记的职责任务，规定了第一书记的驻村纪律和行为规范，规定了派出单位对第一书记承担的管理职责、保障责任、考核办法及激励措施，也规定了县（市、区、旗）党组织、乡镇党委对第一书记驻村工作加强领导、日常管理、培训、考核，以及给予第一书记大力支持等要求，这些方面形成第一书记赋能乡村振兴中驻村帮扶的一个巨大合力。管理制度的作用在于明确各方面的职责，促进形成第一书记驻村帮扶环境，创造所需要的基本条件，同时，有利于加强乡村振兴中各个协同主体的责任。科学的管理制度对第一书记赋能乡村振兴取得良好的绩效具有明显的正向影响。

⒉派出单位的支持

社会资源也被称为社会资本，是指可以带来价值的社会网络关系、社会信任及各种外部资源的总称。第一书记具有的首要的社会资源是其派出单位及其关系网络。派出单位通常是政府机关、事业单位和国有大中型企业，具有较多的社会关系。第一书记驻村帮扶，需要整合各种社会资源，包括人力、技术、资金和市场等，共同促进乡村振兴。派出单位大力支持第一书记，向第一书记提供驻村帮扶所需要的资源，第一书记就可以得到更多的支持和激励，从而在帮扶乡村振兴中发挥更大的主动性、创造性，取得更好的驻村帮扶成效。

⒊县（市、区、旗）党政机关和乡镇党委的支持

县（市、区、旗）党政机关和乡镇党委既有组织领导、协调和管理第一书记的职能，也有为第一书记驻村帮扶提供组织支持的责任。县（市、区、旗）党委协调相关部门，制定乡村振兴的具体规划和实施措施，给第一书记驻村帮扶提供产业项目资金支持。乡镇党委具体负责管理第一书记，在做好日常管理的前提下，加强对第一书记驻村工作指导，协调与指导乡村干部支持第一书记驻村帮扶。特别是，乡镇党委可以要求村“两委”支持第一书记在村里开展建强组织、发展产业、加强乡村社会治理和为民办事服务的工作。

⒋乡村社会环境和优势资源

乡村社会是一个以农业生产为主，以乡里熟人关系、血缘关系、邻里关系为基本纽带的人口相对集中的居民群体。作为一个经济社会综合体，乡村社会管理实行党领导下村民自治、德治、法治密切结合的管理制度。随着自治、德治、法治的协调统一，乡村社会环境正在发生前所未有的变化，一个适应新时代中国特色社会主义市场经济发展的乡村社会正在形成。第一书记驻村帮扶首先要深入了解乡村、融入乡村社会，与乡村干部群众建立一种相互信任关系，获得干部群众的支持。乡村的自然资源和人为环境是第一书记驻村帮扶的重要基础。第一书记充分利用乡村的自然资源和人文资源是完成驻村任务的有效途径。如果没有干部群众的大力支持，那么第一书记就很难有所作为，谈不上在赋能乡村振兴中做出显著成效。因此，能否得到乡村干部群众的信任和支持，将影响第一书记的工作绩效。第一书记驻村帮扶的一个重要任务是发展产业，实现乡村产业振兴。乡村产业发展壮大，不仅可以增强集体经济实力，还能够为村民提供就业机会，促进农民增收致富，这对于巩固脱贫攻坚成果和提升相对贫困人口的收入水平是一个有效的途径。发展壮大乡村产业，需要充分挖掘和利用乡村优势资源。有特色的乡村产业，例如乡村旅游、休闲娱乐、农产品加工等，都要以乡村的优势资源为基础，通过产业规划，吸引资本，引进管理人才，实现乡村特色产业的发展。因此，乡村的优势资源对于第一书记驻村帮扶绩效具有十分重要的影响。

影响第一书记帮扶绩效的外在因素很多，根据外在因素的特点还可以划分为客观因素和人为因素。客观因素是自然形成的，但是，人们可以通过努力加以改造，把不利的因素变为有利因素。人为因素是人们能够通过努力加以改变的因素。在第一书记驻村帮扶中，制度、各级组织和相关部门的支持，都属于人为因素。人为因素的有效整合有利于调动第一书记驻村帮扶积极性，有利于促进各方面协同治理乡村社会，形成乡村振兴的合力。

五、第一书记赋能乡村振兴驻村帮扶的困境

第一书记驻村帮扶在获得组织支持和社会资源支持的同时，也存在一些不利因素和障碍。第一书记驻村帮扶不仅受到权责不匹配、派出单位支持不足的限制，作为一支外部力量，还要面对复杂的乡村社会矛盾，在实际工作中既有身份转化困境，也面临与多方主体之间的关系博弈和政策支持有待加强等方面的困境。结合已有的研究成果和课题组田野调查，我们认为第一书记驻村帮扶中存在的障碍和困境主要有以下五个方面：

（一）“选择性合作”困境

第一书记驻村帮扶首先要面对村干部和村民，他们通常情况下不能越过村干部直接找村民，而是在村干部的协助下帮扶村民。村干部是第一书记驻村帮扶首要的合作对象，合作顺利可以促进驻村帮扶，提高绩效，否则，第一书记会被孤立和排斥，帮扶工作难以开展。第一书记受上级组织的派遣和任命，代表了国家力量和上级组织，他们一般都有较高的学历，在原单位也担任某些职务或者具有职称。但是，如何处理好与村干部的关系，对他们来说是个新问题，很多人缺乏农村工作经验。通常情况下，村干部是由村里有声望、有地位、社会关系强以及能力强的村民担任，他们对村民每家每户知根知底，他们擅于调解村民之间的矛盾，在遇到关系村民利益的事情时敢于决策。但是，经济学关于经济人假设同样适用于村干部，作为一个经济人，村干部自然存在着经济人的行为倾向，因而在处理村民事务时有利于自身利益的事情积极干，出力多收效少的事情躲着干，对自身不利的事情坚决不去干，对群众有利对自身利益少的事情躲着干或者不去干。这种有选择的做法也体现在对第一书记的支持与合作中。从第一书记和村干部的合作关系看，一方面，第一书记工作离不开村干部的协作，村干部在一些自己难以做好的事情上让第一书记参与并承担一些责任；另一方面，一些村干部为了自己的利益通常会排斥第一书记。这种现象在第一书记驻村期间时有发生。这种“结构性排斥”行为，我们称之为“选择性合作”困境。

（二）权责不匹配问题

权责匹配是科学管理的一个基本要求，是提高管理绩效的重要条件。第一书记驻村帮扶任务艰巨，需要帮扶的任务多、责任重，而上级组织和派出单位给予的资源有限。这种权责不匹配的问题困扰着第一书记，也成为第一书记驻村帮扶难以顺利开展的重要原因。许汉泽和李小云发现，不仅存在乡镇干部与村干部排斥第一书记的现象，还存在上级组织给第一书记的职权和帮扶资源支持不足问题。由于权责不匹配，第一书记在建强组织、带领群众发展产业和其他帮扶中困难重重。因此，第一书记权责不匹配是第一书记赋能乡村振兴驻村帮扶困境的重要原因。

（三）基层组织建设困境

强化基层组织是第一书记驻村帮扶的首要职责任务。《通知》中的这个规定为第一书记驻村帮扶提供了方向和重要抓手。然而，对于外来的第一书记而言，在现有的体制机制下做好农村基层党组织建设并不顺利。农村基层组织是农村各项事业及农村社会治理的领导组织。建强农村基层组织，增强党支部战斗力，是实现乡村振兴战略的组织保障。第一书记受上级组织的委托和派遣，以精准扶贫和乡村振兴为目标，狠抓基层党建，增强村党组织的战斗力，进而带领村“两委”积极贯彻党和国家的惠农富农强农政策，促进农村社会经济和文化事业发展，推动精准扶贫和乡村振兴战略。第一书记在基层组织建设中并不一帆风顺，其困难大量存在：首先，第一书记是外来干部，对村里的各种事情并不十分清楚，组织建设工作首先需要村支部书记的支持，如果得不到村干部尤其是村党支部书记的支持，村干部对开展党的组织生活不支持、不主动、不配合，那么建强村党组织的措施就很难落实，第一书记根本无法开展工作。因此，第一书记驻村开展基层组织建设工作，必须与村党支部书记密切合作。课题组对L省S县的三个乡镇部分村党组织的调查发现，一部分村党支部严格按照上级党委的要求和规定开展了“三会一课”，配合第一书记做好了基层组织建设工作，还有一部分村党组织因为农村的特殊情况没有按照规定和要求去做，组织活动走形式，基层组织建设遇到了障碍。农村党员的年龄结构不利于顺利召开党员大会，不利于党支部顺利地开展“三会一课”等组织活动。村中老党员占多数，老党员参加党课的积极性较高，但是，他们身体健康状况堪忧，有的行动困难，存在着潜在的安全风险。农村党员活动场所设施薄弱问题较为普遍，制约了村级组织的正常活动。除此之外，还有一些因素制约了发展新党员，例如裙带关系思想妨碍了发展党员队伍，影响了村党组织的发展壮大。

（四）资源整合压力大

整合资源是第一书记面临的难题之一。发展乡村特色产业，实现产业兴旺，对于精准脱贫和乡村振兴具有关键作用。只有乡村产业兴旺发展了，才能巩固脱贫成果和促进乡村全面振兴。发展乡村产业除了需要有关部门统一部署和专项资金支持外，还需要第一书记整合社会资源以便获得项目资金。第一书记整合社会资源的能力存在显著差异。来自社会资本丰富、财力雄厚的单位或者有实权单位，第一书记整合社会资源、引进项目资金的能力明显高于来自其他人。派出单位的经济实力和对驻村工作重视程度也影响甚至决定了第一书记整合社会资源的能力大小。派出单位支持力度大，给第一书记提供了驻村帮扶专项资金，第一书记在驻村帮扶中容易取得显著成效。然而，大多数驻村第一书记整合资源的能力相对弱，发展产业的资金主要来自所在县、市、区政府部门配套投入的专项资金。这些资金投入对于第一书记帮扶乡村产业具有十分重要意义，是广大第一书记在驻村帮扶中取得成效的重要基础。第一书记通过整合社会资源引进的项目资金往往是上级部门考核第一书记工作绩效时的主要依据。这种过于强调第一书记整合社会资源发展产业项目的做法，使得第一书记产生了巨大思想压力。

（五）考核困难与激励不足

严格的考核制度和有效的激励措施是实现有效管理的基础。《通知》规定了第一书记考核措施，具体规定是：“第一书记参加派出单位考核，由所在县（市、区、旗）党委组织部提出意见。任职期满，派出单位会同县（市、区、旗）党委组织部进行考察，考核结果作为评选先进、提拔使用、晋升职级的主要依据，对任职期间表现优秀的在同等条件下优先使用。对工作不认真、不负责的给予批评教育，造成不良后果的及时调整和处理。”这里指出了考核办法及考核结果运用办法。但是，对于第一书记的考核内容和标准没有作出详细的规定，这就给第一书记绩效考核工作带来了难度，也造成了考核标准不统一、激励措施差别大。在对第一书记考核问题上存在着一些困难，考核指标难以确定，即使考核指标确定了，还存在着考核指标计量困难，难以确定准确的考核结果。同时，如何处理年度考核与期满考核的关系，如何对考核结果进行科学运用，很多派出单位并没有制定出有效的科学办法。对于第一书记来说，驻村工作能否取得优秀的评级，常常受到帮扶资源、组织部门、派出单位的重视程度、社会关系等因素影响，评价的科学性、公正性有待加强。

六、结论及对策建议

（一）主要结论

第一书记在精准脱贫和乡村振兴中发挥了显著的促进作用。在第一书记发挥巨大的帮扶作用的同时，不难发现，一些第一书记的作用发挥得很好，但也有一些第一书记没有发挥出应有的作用，帮扶效果不明显。第一书记驻村帮扶绩效的大小受到多种因素的影响。研究发现，在第一书记驻村帮扶中，由于存在对第一书记管理不到位、激励不足、支持不力、绩效考核与运用等方面存在问题，影响和限制了第一书记驻村帮扶。建立和完善第一书记驻村帮扶机制，才能更好地促进第一书记在乡村振兴中发挥更大的作用。为此，我们建议构建包括选派机制、激励机制、管理机制、保障机制和考核机制等为主体的协同治理机制，以此完善第一书记驻村制度的实践机制，化解驻村帮扶困境，促进第一书记更好地赋能乡村振兴。

（二）对策建议

1. 完善选派机制，加大派出单位对第一书记的支持力度

严格审核，因村选派。在选派时加强政治觉悟、工作能力、责任心、事业心等方面的审核，针对乡村的不同情况，选派具有相应帮扶能力的优秀干部。也就是说，在选派干部时，要把有觉悟、有办法、想干事、能干事、作风硬的干部选派到村任第一书记。选派干部到村任第一书记，是为全面建成小康社会和实现乡村振兴输送所需的人才资源，驻村帮扶建设“三农”和弥补国民经济“短板”。他们到农村帮扶乡村振兴，对于他们来说是一个很好的工作历练，有利于为国家培养干部，储备人才。因此，在选派干部时需要严格审核，将觉悟高、能力强、有责任心、乐于奉献的优秀干部选派到村任第一书记。在完善选派方式的同时，要因村派人，量才驻村。选派干部驻村要结合乡村的实际需要，做到有的放矢，不盲目选派。也就是说，在选派干部驻村时，根据乡村的类型，结合选派单位的优势，综合考虑干部素质、能力、阅历、工作经验等特点，选派一批懂党建、抓经济、善治理的优秀干部驻村任第一书记。要把党群工作能力强、综合素质高的干部选派到基层组织薄弱村，帮助建设党的基层组织，带动村党组织建设工作上台阶。选派有政法工作经历、善于处理治安难题的干部进驻社会治安混乱村，提高乡村社会治理水平和治理能力；选派懂经济、懂管理、有技术的干部进驻经济薄弱村，帮助谋划发展项目，促进乡村产业发展。

加强派出单位对第一书记资金支持力度。作为第一书记的“娘家人”，派出单位的组织支持、资金帮助、社会关系支持以及激励措施，对于第一书记驻村工作中开展帮扶的积极性、主动性和创造力会产生强大的动力。课题组对第一书记驻村工作调查发现，32.28%的被调查者认为“派出单位支持不够”；80%的被调查者认为，他们在驻村工作中遇到的最大困难是“缺乏专项资金支持”。为此，可以考虑建立派出单位第一书记驻村帮扶专项资金制度。

2. 完善激励机制，增强乡村振兴相关主体协同治理动力

尽管第一书记是来自机关单位、事业单位和大型国有企业中思想觉悟高、素质好、能力强的优秀干部，他们无畏艰苦、热心农村事业和无私奉献，但是，他们毕竟存在着衣食住行等基本需要和尊重需要、自我发展等高级需要，因此，激励机制的设计要重视满足他们这些不同层级的需要，才能有效调动其驻村帮扶积极性。特别是满足其高级需要，即受人尊重和自我发展的需要，更能调动其驻村帮扶积极性。已有的激励措施，例如第一书记驻村帮扶期间的工资福利待遇不变，并根据驻村天数进行一定数量的生活补贴，满足了第一书记的基本需要。但是，他们更为看重的是荣誉、社会责任、人生理想和价值，是工作成就带来的喜悦和受人尊重。这些方面的激励才是第一书记驻村帮扶工作积极性的最重要的激励因素。因而，加强这些方面的激励将会对第一书记产生持久的强大的动力。为了激励第一书记，我们建议：首先，加大精神奖励，对于工作成效显著者，赋予他们优秀驻村工作者光荣称号，并进行表彰宣传。根据马斯洛的需要层次理论和赫茨伯格的双因素激励理论，这种精神需求的满足可以极大地激励人们的工作热情。其次，建立支持机制，也就是要为第一书记提供所需要的组织支持、资金支持，为第一书记在驻村工作提供相应的资金支持。此外，为了营造第一书记驻村帮扶环境，在加强第一书记激励措施的同时，还要对村“两委”干部进行激励。一个有效的措施是将第一书记驻村帮扶绩效与乡村干部的奖励挂钩，包括对乡村干部进行物质奖励和荣誉奖励。对乡村干部的激励制度设计能够促进其为第一书记驻村帮扶创造良好的环境，协助第一书记更加有效地开展驻村帮扶工作。

3. 完善管理机制，强化第一书记管理

管理制度是提升第一书记驻村帮扶成效的保障。对第一书记驻村工作进行有效的管理，有利于促进第一书记自觉遵守驻村工作制度，积极主动地履行职责，有效地完成上级组织赋予的职责任务。对第一书记实行有效的管理，需要强化监督机制，也就是采取有效措施进行管理，定期或者不定期对第一书记及相关主体的工作进行检查，以便发现问题及时处理。为此，首先，县（市、区、旗）委组织部会同相关部门制定科学的管理制度，严格考勤制度，确保第一书记按规定驻村帮扶。其次，加强监督检查，对第一书记工作和相关主体的工作实现定期检查与不定期检查相结合。最后，要对检查结果中的问题进行处理，例如曝光、不点名批评、要求整改等。

4. 建立协调机制，加强组织协调

为了有效地解决第一书记驻村帮扶中的困难，帮助第一书记完成驻村帮扶任务，促进其发挥潜力，派出单位和县（市、区、旗）组织部门要加大对第一书记支持力度，建立有效的协同治理机制，一方面，做好组织协调工作，做好第一书记与乡村干部的有效对接；另一方面，加强第一书记培训，为第一书记增强乡村工作能力提供指导，满足第一书记驻村帮扶对组织协调、提升工作能力等方面的需要。建立组织协调机制，为第一书记驻村帮扶提供组织保障。在“嵌入”治理理论看来，第一书记是基层组织以外嵌入到基层组织的非正式人员，他们的人事关系不在乡村，只是在一段时期因乡村振兴的需要，在上级组织的任命下嵌入到基层组织，因此，难免存在“外来人”的尴尬身份。组织协调是化解这种融入困境的有效机制，也是唯一有效的途径。因此，需要完善协调机制，加强组织协调。

5. 建立保障机制，加强第一书记驻村资源保障

加强资源保障，实现权责统一，完善保障机制。第一书记有明确的职责任务，完成这些职责任务需要第一书记协同乡镇党委和村党支部，采取有效措施，积极开展有关工作。因此，需要各级党组织协调相关部门，保证乡村振兴中所需要的各类资源，让驻村第一书记带着资源开展帮扶。因此，建立和完善资源保障机制，是实施第一书记驻村制度的基本条件和必要措施。

此外，还需完善信息机制，加强信息交流，有效解决沟通障碍。第一书记驻村制度的实施离不开各级组织之间的信息沟通。信息在各级组织之间顺利流动有利于协同治理机制的运行。从第一书记的工作特征看，他们是代表上级组织在农村基层开展帮扶工作的干部，处于代理人位置，上级组织是委托人，委托人与代理人存在着信息不对称的问题。因此，由于信息不对称问题，不利于上级组织加强第一书记管理。上级组织只有对第一书记的情况有比较多的掌握，才能为他们的驻村工作创造更加有利的条件。因此，需要建立有效的信息传递渠道，上级组织部门才能更加有效地了解和解决第一书记驻村帮扶遇到的困境和问题。可以考虑的做法是：县委组织部每半年一次派人到乡镇听取第一书记工作汇报，为第一书记反映工作中遇到问题创造平台，并对反映的问题进行及时处理。同时，设立第一书记热线，为第一书记反映问题提供畅通的信息渠道。