历史经验与现实进路：“坚持人民至上”的法治化

张 生，刘舟祺

(1.中国社会科学院法学研究所,北京 100720；2.北京外国语大学 法学院，北京 100089)

《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》(以下简称《决议》)指出，“坚持人民至上”是一项贯穿党的百年奋斗历程的宝贵经验与重要原则。在《决议》中，与“人民至上”这一原则相关的还有“为人民服务”“人民当家做主”“人民主体地位”“全过程人民民主”等概念。为保障“坚持人民至上”原则的落实，应当从历史经验出发，探索“人民至上”原则法治化的现实进路。在党的领导下保障与实现“人民至上”，在“为人民服务”宗旨的基础上发展“人民至上”，在宪法法律与党内法规层面宣示与确认“人民至上”，在人民代表大会制度与全过程人民民主中贯彻“人民至上”。以上四者相辅相成，共同构成“人民至上”原则转化为“人民当家做主”实践的法治化进路。“人民至上”的法治化，是从一百年来党领导人民不懈奋斗、不断进取的历史过程与实践经验中总结而来的。

一、根本政治保障：党的领导是“人民至上”转化为“党领导人民治理国家”的重要推动力量

在论述“开创中国特色社会主义新时代”中的“在坚持党的全面领导上”时，《决议》指出：“党健全党的领导制度体系，完善党领导人大、政府、政协、监察机关、审判机关、检察机关、武装力量、人民团体、企事业单位、基层群众性自治组织、社会组织等制度，确保党在各种组织中发挥领导作用。”这是《决议》对于党的领导的制度化表达与规划。党的十九大报告指出，党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证。健全党的领导制度体系，能够更好地服务于“人民至上”原则的实践。

关于中国共产党的领导地位，《决议》指出，“以习近平同志为主要代表的中国共产党人，坚持把马克思基本原理同中国具体实际相结合、同中华优秀传统文化相结合，坚持毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观，深刻总结并充分运用党成立以来的历史经验，从新的实际出发，创立了习近平新时代中国特色社会主义思想，明确中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导，中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导，中国共产党是最高政治领导力量”。党的领导地位由《中华人民共和国宪法》加以确认。自中华人民共和国成立以来，1954年《宪法》(即“五四宪法”)与1982年《宪法》(即“八二宪法”)均在序言部分确认了一个事实：中国人民在中国共产党的领导下，经过100余年不断奋斗，推翻了帝国主义、封建主义和官僚资本主义的统治，建立了人民民主专政的中华人民共和国。2018年3月11日，第十三届全国人民代表大会第一次会议通过宪法修正案时，在宪法序言确认“党的领导”基础上，进一步在总纲第1条第2款增加“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”，为实现党的全面领导提供了宪法依据与根本法保障。宪法以国家根本法的形式对党领导人民进行革命与建设并最终实现当家做主这一事实加以确认，揭示了中国共产党的领导是中国历史和中国人民的选择，也体现了党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一。党的十九大报告指出：“党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证，人民当家作主是社会主义民主政治的本质特征，依法治国是党领导人民治理国家的基本方式，三者统一于我国社会主义民主政治伟大实践。”

《决议》重申：“坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政。”中国共产党在领导人民制定与实施宪法法律的同时，其自身也必须在宪法法律范围内活动。党依据党内法规约束自身的行为，是党领导法治建设的必然要求。中国共产党自建立以来，就极为重视通过党内法规强化对于“组织”与“纪律”的规定，并在党章中往往以专章进行规定。以“民主集中制”为例，1927年6月《中国共产党第三次修正章程决案》第12条，第一次明确地规定“党部的指导原则为民主集中制”，作为“党的建设”的最高原则来施行，此后历次党章均保留和坚持这一组织原则与指导原则。例如，1928年7月“中共六大”通过的《中国共产党党章》第7条“组织原则”、1945年6月“中共七大”通过的《中国共产党党章》总纲与第二章等，都对“民主集中制”原则的内容进行了不同程度的丰富与发展，这一原则充分体现出中国共产党人通过党内法规进行自我约束的法治意识。党章对于民主集中制原则的规定，对于“组织”规范与“纪律”规范的强化与完善，都被历次修正的党章所吸收。“民主集中制”也被“五四宪法”第2条第2款(即“全国人民代表大会，地方各级人民代表大会和其他国家机关，一律实行民主集中制”)与“八二宪法”第3条第1款(即“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则”)所吸收与确认。

党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证。正如《决议》所言，“全党必须自觉在思想上政治上行动上同党中央保持高度一致，提高科学执政、民主执政、依法执政水平，提高把方向、谋大局、定政策、促改革的能力，确保充分发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用”。只有这样，党的全面领导促使“人民至上”原则转化为“党领导人民治理国家”的政治实践。

二、内在价值取向：“人民至上”是对“为人民服务”宗旨的升华与发展

《决议》在论述“坚持人民至上”时指出：“只要我们始终坚持全心全意为人民服务的根本宗旨，坚持党的群众路线，始终牢记江山就是人民、人民就是江山，坚持一切为了人民、一切依靠人民，坚持为人民执政、靠人民执政，坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，坚定不移走全体人民共同富裕道路，就一定能够领导人民夺取中国特色社会主义新的更大胜利，任何想把中国共产党同中国人民分割开来、对立起来的企图就永远不会得逞。”由此明确了党“坚持全心全意为人民服务的根本宗旨”与“坚持人民至上”两者之间的关系。

2020年5月22日，习近平总书记在参加十三届全国人大三次会议内蒙古代表团审议时强调：“我们党没有自己特殊的利益，党在任何时候都把群众利益放在第一位。这是我们党作为马克思主义政党区别于其他政党的显著标志。在重大疫情面前，我们一开始就鲜明提出把人民生命安全和身体健康放在第一位。在全国调集最优秀的医生、最先进的设备、最急需的资源，全力以赴投入疫病救治，救治费用全部由国家承担。人民至上、生命至上，保护人民生命安全和身体健康可以不惜一切代价。”“人民至上”既是与中国共产党“全心全意为人民服务”的宗旨一以贯之、一脉相承，也是对“全心全意为人民服务”宗旨的升华与发展。从某种意义上来说，“人民至上”还实现了对传统中国“民本”思想的扬弃与超越，从而形成了党领导人民治理国家的根本价值取向。

中华人民共和国成立后，“为人民服务”的宗旨先后在宪法性法律文件与国家根本大法加以确认。1949年9月29日，中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》第18条规定，“中华人民共和国的一切国家机关，必须厉行廉洁的、朴素的、为人民服务的革命工作作风，严惩贪污，禁止浪费，反对脱离人民群众的官僚主义作风。”1954年《宪法》第18条规定，“一切国家机关工作人员必须效忠人民民主制度，服从宪法和法律，努力为人民服务。”1982年《宪法》第27条第2款规定，“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”此外，第22条第1款在规定文化事业与文化活动相关内容时，第29条第1款在规定武装力量相关内容时，第76条第2款在规定全国人民代表大会时，都分别强调了应当“为人民服务”，进而将一切国家机关和国家工作人员“努力为人民服务”的原则性规定予以具体化与专门化。

追溯“为人民服务”这一宗旨的历史，可以追溯至1939年2月毛泽东写给张闻天的一封信。在这封信中，毛泽东通过批评孔子是“不勇于为人民服务的”，第一次明确提出了“为人民服务”这一理念。此后，在1942年5月延安文艺座谈会上和1944年9月8日中央警备团战士张思德追悼会上，毛泽东对“为人民服务”这一提法作出逐步完善与系统阐发。1945年4月，毛泽东在党的七大报告中正式提出“全心全意为人民服务”，并将其作为党的宗旨。1945年党的七大通过的《中国共产党章程》在总纲中对这一提法予以吸收：“中国共产党人必须具有全心全意为中国人民服务的精神，必须与工人群众、农民群众及其他革命人民建立广泛的联系，并经常注意巩固与扩大这种联系。每一个党员都必须理解党的利益与人民利益的一致性，对党负责与对人民负责的一致性。”这一宗旨被后来历次修正的党章所坚持与保留。由此，中国共产党终于运用党内“根本大法”的形式，确立“为人民服务”与“人民当家做主”的根本宗旨，为“人民至上”原则的提出奠定了党内法规的基础。相较于宪法对于“为人民服务”的规定，宪法将原本由《中国共产党章程》对中国共产党党员的要求，转为对于一切国家机关和国家工作人员的要求，其适用范围得到了极为充分的扩展。

通过根本大法与党内法规的确认，“为人民服务”不仅成为贯穿中国共产党百年发展历程的基本原则，也成为由宪法确定的国家机关及其工作人员的行为准则。在宪法法律和党内法规中体现“人民至上”的原则，能够更好地服务于“人民当家做主”，更好地推进党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。

三、最高效力确认：历次宪法是彰显“人民至上”的权利宣言与规范保障

在论述“开创中国特色社会主义新时代”中“在全面依法治国上”时，《决议》指出：“党强调，全面依法治国最广泛、最深厚的基础是人民，必须把体现人民利益、反映人民愿望、维护人民权益、增进人民福祉落实到全面依法治国各领域全过程，保障和促进社会公平正义，努力让人民群众在每一项法律制度、每一个执法决定、每一宗司法案件中都感受到公平正义。党领导健全保证宪法全面实施的体制机制，确立宪法宣誓制度”，由此可见，宪法的全面实施与“体现人民利益、反映人民愿望、维护人民权益、增进人民福祉落”息息相关。

中国共产党领导人民制定的宪法，始终通过确立政权归属来体现人民当家做主的地位。这一努力可以追溯到中华苏维埃共和国时期。1930年9月12日，中共中央提出的《中华苏维埃根本法(宪法)大纲草案》，经由中国工农兵会议第一次全国代表大会中央准备委员会全体会议通过。该草案第1条(序言)载明，工农革命“这一革命战争的目的，是要推翻帝国主义国民党军阀的统治，而建立全国工农群众自己的政权”。尽管在当时制定详细的宪法具体条文的时机尚不成熟，但是首先应当明确的是“苏维埃国家根本法的原则，使全国劳动民众深刻的认识苏维埃是真正的他们自己的政权，热烈地坚决地为这一政权而奋斗”。在这一基础上，1931年11月7日中华苏维埃第一次全国代表大会通过的《中华苏维埃共和国宪法大纲》，其中第2条规定：“中国苏维埃政权所建立的是工人和农民的民主专政的国家。苏维埃全部政权是属于工人、农民、红军兵士及一切劳苦民众的。”1949年《共同纲领》的序言中也载明了“中国人民由被压迫的地位变成为新社会新国家的主人……中国人民政治协商会议代表全国人民的意志，宣告中华人民共和国的成立，组织人民自己的中央政府”。第12条规定：“中华人民共和国的国家政权属于人民。”这里所强调的人民“自己的政权”或者“自己的中央政府”，正是“人民当家做主”的体现。中华人民共和国成立后的历次宪法也对这一思路进行宣示与确认，1954年《宪法》第2条第1款与1982年《宪法》第2条第1款，都明确规定“中华人民共和国的一切权力属于人民”。不仅如此，1982年《宪法》还在序言部分专门指出，在中华人民共和国成立后，“从此，中国人民掌握了国家的权力，成为国家的主人”，对《共同纲领》的序言内容加以确认。

从《中华苏维埃共和国宪法大纲》到《中国人民政治协商会议共同纲领》,再到《中华人民共和国宪法》，中国共产党领导制定的每一部宪法性法律文件，都是劳动大众的权利宣言。无论是无产阶级专政，还是人民民主专政，都是为了实现最广泛的民主；无论是全国苏维埃大会，还是边区政府参议会，或者中国人民政治协商会议、全国人民代表大会，最高权力机关代表着最广泛的民意与民情，得到的是最广泛的人民授权与参与；政权归属于一切劳动人民，一切权力属于人民。由此可见，中国共产党领导制定宪法的历史进程中，对于人民当家做主的主人翁地位是摆在宪法第一位的，对于人民权利保障是摆在宪法第一位的。

2012年12月4日，习近平总书记在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上发表重要讲话时强调，“只要我们切实尊重和有效实施宪法，人民当家作主就有保证，党和国家事业就能顺利发展”。由此可见，宪法实施对于落实“人民当家做主”与“人民至上”原则的重要意义。

四、重要制度载体：人民代表大会制度是人民至上与全过程人民民主的制度展开与实践途径

在论述“开创中国特色社会主义新时代”中“在政治建设上”时，《决议》指出：“必须坚持人民主体地位，保证人民依法实行民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督。党坚持和完善人民代表大会制度，支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力，支持和保证人大依法行使立法权、监督权、决定权、任免权，果断查处拉票贿选案，维护人民代表大会制度权威和尊严，发挥人民代表大会制度的根本政治制度作用。”党坚持和完善人民代表大会制度在革命史上有所渊源。

1927年11月9至10日，中共中央临时政治局扩大会议通过了《中国现状与党的任务决议案》。1927年12月11日，中国第一个由中国共产党领导的城市政权机构——广州苏维埃宣告成立。广州苏维埃政府成立后，立即发布了《广州苏维埃宣言》，明确宣告中共放弃国民党的旗帜，走苏维埃的道路。暴动胜利之时，农民协会应转变为农民代表会议(苏维埃)。此后，革命根据地的政权组织形式开始由农民协会向工农兵代表会议转变。井冈山、广州、黄冈、麻城等地先后建立了以工农兵代表会议为最高权力机关的政权。1928年6月18日至7月11日，中共六大在莫斯科召开，会议通过《政治决议案》明确指出，“力争建立工农兵代表会议(苏维埃)的政权，这是引进广大的劳动群众参加管理国事的最好的方式”。这便是党探索人民代表大会制度的开端。

在中华苏维埃共和国时期，中央苏区于1930年9月26日颁布了《中国工农兵会议(苏维埃)第一次全国代表大会苏维埃区域选举暂行条例》共五编，对选举的代表名额、选区划分、程序等作出具体规定。1931年11月到1934年1月，中央苏区还先后进行了三次民主选举。1931年11月公布的《中华苏维埃共和国第一次全国工农兵代表大会宣言》指出，“中华工农兵苏维埃第一次全国代表大会宣布成立中华苏维埃共和国，并产生中华苏维埃临时中央政府，一切权力都归苏维埃掌管”，“现在阶段的苏维埃，是工农民主专政的政权，这一政权对于占全国人口绝大多数的工人和农民群众实行彻底的民主”。11月7日，中华苏维埃第一次全国代表大会通过的《中华苏维埃共和国宪法大纲》第2条规定，“在苏维埃政权下，所有工人、农民、红军士兵及一切劳务民众都有权选派代表掌握政权的管理”。第3条规定，“中华苏维埃共和国之最高政权为全国工农兵会议(苏维埃)大会，在大会闭会的期间，全国苏维埃中央执行委员会为最高政权机关”。1934年2月17日公布的《中华苏维埃共和国中央苏维埃组织法》第二章对全国苏维埃代表大会进行了专章规定，其中第2条规定“全国苏维埃代表大会是中华苏维埃共和国的最高政权机关”，第3条规定“全国苏维埃代表大会的代表，由各省苏维埃代表大会、中央直属市、直属县苏维埃大会及红军所选举出来的代表而组成”。由此确立了全国苏维埃代表大会的法律地位及其代表来源的广泛性。

在陕甘宁边区政府时期，“三三制”是共产党人在政权建设方面的重大制度创新。1941年5月1日，中共边区中央局提出、中共中央政治局批准的《陕甘宁边区施政纲领》第5条规定：“本党愿与各党各派及一切群众团体进行选举联盟，并在候补名单中确定共产党员只占三分之一，以便各党各派及无党派人士均能参加边区民意机关之活动与边区行政之管理。”这一时期，参议会是最高权力机关，参议员由人民直接选举，政府机关主要领导人由同级参议会选举产生。1944年底，时任陕甘宁边区参议会副议长的谢觉哉曾提出将边区参议会改为人民代表会议。1945年9月，边区参议会和政府决定先将乡参议会改为乡人民代表会议。1946年4月23日，陕甘宁边区第三届参议会第一次大会通过的《陕甘宁边区宪法原则》规定，“边区、县、乡人民代表会议(参议会)为人民管理政权机关”，以宪法性立法文件的形式确立了人民代表会议制度。

解放战争期间，1948年8月7日至19日，华北临时人民代表大会在石家庄电影院秘密举行，出席大会的代表共542人，其中党员376人，非党人士166人，代表了华北的山西、河北、平原、察哈尔和绥远五省的4500余万人民，“出席代表包括了工人，农民，革命军人，妇女，工商业家，自由职业者，新式富农，社会贤达，开明绅士以及民主同盟盟员，少数民族和国民党统治区人民代表”。会议先后历时十三日，并选举了华北人民政府委员，组成了华北统一的民主政府——华北人民政府。华北人民政府正是中华人民共和国中央人民政府模式的探索，华北临时人民代表大会也是全国人民代表大会的先声。

随着新中国人民政权的建立，1949年9月，中国人民政治协商会议第一次会议召开。毛泽东发表著名演说《中国人民站起来了》，指出“现在的中国人民政治协商会议是在完全新的基础之上召开的，它具有代表全国人民的性质，它获得全国人民的信任和拥护。因此，中国人民政治协商会议宣布自己执行全国人民代表大会的职权”。《共同纲领》于1949年9月29由中国人民政治协商会议第一届全体会议通过，其中第12条规定“人民行使国家政权的机关为各级人民代表大会和各级人民政府。各级人民代表大会由人民用普选方法产生之”。《共同纲领》序言就明确指出中央政府的产生基础是代表全国人民意志的政协会议，而中央与地方各级政府均应当受到《共同纲领》的约束。政协会议与《共同纲领》为全国人民代表大会的建立与发展提供了实践性基础、宪法性基础与制度性基础。

2014年9月5日，在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话中，习近平总书记回顾了人民代表大会制度确立的历程：“60年前，我们人民共和国的缔造者们，同经过普选产生的1200多名全国人大代表一道，召开了第一届全国人民代表大会第一次会议，通过了《中华人民共和国宪法》，从此建立起中华人民共和国的根本政治制度——人民代表大会制度。中国这样一个有5000多年文明史、几亿人口的国家建立起人民当家作主的新型政治制度，在中国政治发展史乃至世界政治发展史上都是具有划时代意义的。”“五四宪法”与“八二宪法”的第2条第2款，明确规定了人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。各级人民代表大会，正是将人民“当家做主”的宪法宣示落到实处的渠道。人民代表大会制度，就是“一切权力属于人民”的落实，是实现全过程人民民主的重要制度载体，是“人民至上”原则的制度展开与实践途径。

全过程人民民主，是与党的全面领导与全面依法治国相适应的民主政治制度。因此，《决议》才6次提及“人民代表大会”、3次提及“全过程人民民主”，并强调道：“积极发展全过程人民民主，健全全面、广泛、有机衔接的人民当家作主制度体系，构建多样、畅通、有序的民主渠道，丰富民主形式，从各层次各领域扩大人民有序政治参与，使各方面制度和国家治理更好体现人民意志、保障人民权益、激发人民创造。”