新中国成立初期东南亚华侨复员的中外交涉与国际合作*
2022-11-08路阳
路 阳
引 言
第二次世界大战的爆发导致了大规模国际人口迁移现象，太平洋战争则对东南亚地区的华侨群体产生了巨大影响。抗日战争期间，许多华侨直接回国参战，投身民族救亡事业。随着日军进犯东南亚等地，大量海外华侨因战争而离开侨居地回到中国。由于经济、政治、战争等原因而自侨居地返回中国的华侨，构成了抗战以来的新一批归国华侨群体。二战时期归国华侨群体的规模及战后等待复员出国的华侨数量，由于受到统计口径、调查条件、华侨人口变动等因素的影响，统计数据之间存在较大差距。从当时的情况看，东南亚华侨数量众多，战时回到中国又在战后等待复员的华侨也最多。
抗战胜利后，为顺应华侨返回东南亚原侨居地的诉求，中国国民政府积极参与有关国际难民问题的国际磋商及解决机制，与联合国善后救济总署(United Nations Relief and Rehabilitation Administration，UNREA，简称“联总”)、国际难民组织(International Refugee Organization，IRO)等机构通过国际合作方式积极推进华侨复员工作，先后有3万余名华侨顺利复员至东南亚侨居地，但新中国成立前仍有1万余名登记在册的华侨等待复员。由于当时国际形势和中国外部环境的限制，新中国政府并未与国际难民组织这一联合国的专门机构建立官方联系，但与该组织在华机构开展了务实、弹性的功能性合作，最终圆满解决了华侨复员这一历史遗留问题。
总体来说，华侨复员问题产生和发展于美苏两极格局下的冷战前期，以及二战后东南亚地区新兴民族国家建立、中国国内政权交替这一历史进程中，同时涉及中国政府、东南亚各侨居地政府、相关国际机构及华侨群体等多方的互动与影响。当前，学术界对华侨复员问题有所关注，但主要集中于二战结束后至新中国成立前这一时段。从国内研究来看，中国学者多注意到二战后国民政府侨务政策的变化及其对华侨复员工作的筹划和实施过程，现有研究多为民国时期华侨复员缅甸、新加坡、英属马来亚、泰国和越南的个案研究，也有研究从福建、广西等地域视角考察新中国成立前的华侨复员问题。同时，有研究者对联总、国际难民组织等国际机构的历史、职能和作用等进行了一般性的梳理和介绍，但对此进行专门的个案研究并不多见。对于新中国成立初期的华侨复员及中外交涉问题，国内从事中国外交、国际关系及华侨华人等领域研究的学者均未给予充分关注。从国外研究来看，战后难民问题成为国际学术界关注的热点问题，取得了很多有价值的学术成果。国外学者对于包括国际难民组织在内的国际难民机制的组织沿革、工作职能以及在华侨复员和难民遣送方面的作用有所关注。美国学者雷迪斯·奥恩(Meredith Oyen)对国际难民组织在华开展华侨复员工作的历史过程进行了专门考察，重点围绕该组织对联总工作的承续以及新中国成立后在华的运作展开论述，这也是目前学界对这一问题最有价值的研究成果。总体来看，由于文献资料缺乏等原因所限，学界并未对新中国成立初期中国政府解决华侨复员的政策立场、国际难民组织远东局及各地办事处开展的华侨复员工作等问题给予关注，这正是本文力图深入分析的重点问题和研究意义所在。
本文的研究重点在于，关注在二战后东南亚地区剧变、美苏冷战格局及中国政权交替这一宏观背景下，作为重要国际难民保护机制的国际难民组织，在新中国成立初期开展的华侨复员工作实践，以及中国与该组织就此进行交涉并开展合作的具体过程。基于中国外交部档案、部分地方档案及相关文献资料，笔者对新中国成立初期的归国华侨概况、中国政府有关华侨复员的政策立场、中国与国际难民组织的交涉过程、国际难民组织华侨复员工作实践、国际难民组织在华机构的变迁与遗留问题的解决等加以考察，力图再现这一时期华侨复员与中外交涉历程的真实面貌。
一 新中国成立前国际难民组织的华侨复员工作
二战的爆发使得全球产生了大量的难民和流离失所者，国际社会为解决这一问题进行了积极探索，国际难民组织作为联合国处理难民问题的专门机构应运而生。1946年11月，国际难民组织筹委会(Preparatory Commission of the IRO，PCIRO)成立，并于1947年7月1日开始接替联总等机构负责难民安置、遣返等工作。1948年8月20日，国际难民组织正式成立，并在同年11月18日成为联合国新设立的非永久性专门机构。作为世界上第一个全面处理难民问题的国际机构，国际难民组织为处理大规模的难民问题制定了标准，包括难民的登记、难民地位的确定、遣返、重新安置、法律和政治保护等。
国际难民组织下设的各分支机构遍布世界各地，并于1948年9月在中国上海设立远东局，负责远东地区各国国际难民遣送事宜。作为联合国各专门组织在远东地区最大的机构之一，远东局下设上海办事处(也称“上海署”，内设总务、会计、人事、保养、统计等处室)和香港分局，并在广州、汕头、厦门、福州、天津等地设立办事处。华侨复员出国和外国难民遣送是远东局及其下设机构最重要的业务和职责，而广州、汕头、厦门和福州四地办事处的主要职责就是开展华侨复员工作。1947年，国民政府正式加入国际难民组织，作为会员国积极参与难民遣返等决策及运送进程，以顺利解决难民问题。
1947年5月19日，国民政府代表在国际难民组织筹委会有关远东难民及华侨遣送问题的会议上提议：“由本会催请各有关政府尽早准许华侨回返居留地，并在现行移民条例下承认华侨战前身份。”与会各方一致通过该提案。行总的遣侨工作于1947年9月结束，于10月1日将原有业务联同为华侨遣送配备的救济物资一并交由国际难民组织远东局正式接办。当时国内有评论指出，无论南洋华侨遣返原居留地，还是因战事流离海外的国民回国，“凡此遣送工作须准备办理繁复之外交手续，中国参加国际难民机构后，可由国际机构共同办理而免各国一一交涉之烦”。1945年11月至1947年3月，国民政府侨务委员会办理的出国华侨复员登记总人数为81，799人；其中证件合格者73，900人，证件遗失者7，899人。1948年3月，国民政府行政院审议通过新修订的《国内外难侨遣送办法》，工作方式由此前的联总与行总协作模式，调整为远东局与国民政府社会部互相配合、其他部门分工参与的方式，协调配合继续开展华侨复员工作。
远东局及各地办事处既要与中国政府相关机构密切合作，推动华侨复员组织与实施工作有序地进行，也需要与东南亚各地政府沟通协调，以推动华侨顺利返回侨居地。关于民国时期远东局遣送华侨的大致流程和工作，仅以《侨声》1949年1月的刊文为例来说明：“查每一侨民出国，手续繁琐，除由该组织先派专员前赴各华侨众多之地区如海口、三埠、昆明、柳州等处审查确定其复员资格外，并于公布集中日期集中华侨招待所检验体格，种痘注射各种防疫疫苗，向卫生部海港检疫所领取出国卫生证明书，外交部领取出国临时旅行证，总计需时约达两周。在办理上项手续期内概由该组织招待食宿，并发给毛毯、衣服、营养品等物。查每批华侨由港乘船出国，所有舟车旅费一概亦由该组织负担，复派专员、医生、护士护送，沿途照料，管理完善。”
由于历史发展、当地状况和移民政策等的不同，各侨居地当局在华侨复员问题上的政策立场存在差异。各国多以交通、住房、粮食等理由拒绝或延缓华侨复员，或严格限制入境华侨的资格和条件。除了国民政府与东南亚各国进行交涉外，国际难民组织也积极参与交涉过程，以推动华侨遣送工作。1948年，该组织与缅甸、新加坡、马来亚、荷属东印度和印支半岛等侨居地当局达成推动华侨复员的协议，而与菲律宾的谈判未能达成协议。
国际难民组织开始运作后，继续执行原联合国善后救济总署的难民安置、复员与转运等工作。遣返、重新安置以及本地安置是战后难民安置的三种主要解决办法。1947年7月至1949年12月底，国际难民组织(含前身筹备委员会)共遣送68，77人返回海外原籍地(former homelands)，另有688,284人被重新安置到第三国。中国政府与相关国际组织开展的华侨复员工作也属于遣返这一类。截至1947年5月底，由联总和行总遣送出国的华侨为21，255人，另有自费出国华侨19，573人，以上复员华侨总数为40，828人；另有约3.7万华侨在广州、厦门等地等待遣送出国。1948年初，据国民政府侨务委员会统计，“二战时自国外返国而因外国战后移民政策之限制，未能复员的华侨总数达五万人以上”。1946年10月至1949年底，联总及国际难民组织共向东南亚国家和地区遣返华侨合计达31，152人；其中联总遣送20，897人，国际难民组织遣送10，255人。从各侨居地华侨复员人数规模来看，依次是英属马来亚(16，647人)、缅甸(10，090人)、印尼(1，617人)、泰国(1，354人)、英属婆罗洲和沙捞越(1，340人)和越南(104人)。外交部档案显示，新中国成立前，因国共内战及东南亚部分侨居地当局对华侨的限制，仍有1万余名华侨等待通过国际难民组织这一渠道复员。
二 新中国政府与国际难民组织在华侨复员问题上的交涉
重返侨居地是二战后许多身在国内的东南亚华侨的强烈愿望。新中国成立后，中国政府充分认识到华侨复员对海外华侨的重要性，理解和支持侨胞重返侨居地的诉求，也意识到由于中国与东南亚多国未建立外交关系，这一问题难以通过官方的双边渠道加以解决。国际难民组织作为联合国负责战后难民工作的专门机构，其在华机构在华侨复员问题上发挥了重要作用。为此，中国政府采取了坚持原则立场、又务实弹性的政策立场，在不谋求与国际难民组织建立正式官方联系的前提下，默认远东局及其各地办事处客观存在和实际运作这一现实，通过与其开展非官方的功能性合作，推动华侨复员工作的顺利实施。
(一)新中国政府认识到华侨复员对侨胞的重要性
中国政府始终把海外侨胞视为推动民族独立和国家发展的重要力量。新中国政府在理论上基本延续了国民政府对华侨的权利和义务，将海外侨胞视作中国国民，对华侨负有保护责任，强调保护华侨的正当权益。1949年9月，中国人民政治协商会议第一次全体会议通过的《共同纲领》明确指出：“中华人民共和国中央人民政府应尽力保护国外华侨的正当权益和利益。”1949年10月22日，中央人民政府政务院华侨事务委员会成立，作为专门侨务机构开展华侨权益保护等各项工作。针对菲律宾、泰国和马来亚等地出现虐待和迫害华侨等问题，中国外交部多次提出严重抗议和警告。由于中国当时与各侨居国尚未建立正式外交关系，也缺乏经济和军事实力，对海外华侨的保护主要体现在接纳和安置归国难侨。截至1951年1月2日，共有2，210名马来亚难侨被驱逐回国，新中国政府采取了妥善安置措施。
很多华侨希望尽快返回东南亚侨居地，海外华侨的政治认同和经济支持对刚成立的新中国非常重要，而终止华侨复员工作很可能遭到海外华侨的反对。中央政府对华侨权益及侨务政策高度重视，这在福建、广东等省的各级地方政府华侨复员工作实践中也得以体现。例如，厦门市政府1950年的报告指出，“他们(指等待遣返缅甸的华侨及眷属——笔者注)在缅甸或留有资产交人代理，或有嫡亲与可靠朋友，到缅甸后生活当无甚困难，但滞留国内则因缺乏侨汇接济，生活颇成问题。”在厦门市人民代表大会上，等待遣返的缅甸华侨曾多次提案，请求地方政府与远东局厦门办事处代表接洽，并在未来中缅两国建交后直接交涉华侨复员缅甸事宜。1950年9月20日，中共福建省委在向华东局请示华侨复员问题时认为，“此事有利华侨，如加阻止将引起华侨不满”，并就华侨复员提出具体意见。总体来看，福建、广东等省海外侨胞较多，当地各级党委和政府高度重视归国华侨的生活及海外华侨的生存发展，对华侨复员的意愿也相当了解。由于新中国与东南亚华侨侨居地并无官方联系，同时认识到华侨复员有利于华侨生存发展，故在这一问题上采取了符合实际的政策措施。
(二)新中国政府对参与国际组织问题的国际因素考量
新中国成立初期的对外政策是中共领导人在当时的特殊历史阶段做出的选择，主要为“一边倒”“另起炉灶”和“打扫干净屋子再请客”三项原则。这一时期外交政策的实施既有中苏共同意识形态作为基础，也与中国内政外交的现实利益相关，实际上是国家利益与意识形态并举的政策，而这也对中方在参与国际组织问题上的政策立场产生了直接影响。
中国是联合国的创始会员国，也是安全理事会五个常任理事国之一。新中国成立后，理所当然应当代表中国人民取得在联合国的合法席位。中国政务院总理兼外交部长周恩来多次致电联合国秘书长赖伊(Trygve Lie)等人，就新中国政府在联合国及相关机构的合法席位等问题进行交涉，阐明中国政府的严正立场。1950年8月26日，周恩来致电赖伊表示：“时至今日，联合国仍容许中国国民党反动残余集团的非法代表在联合国的各个机构之内”，“这不但违背了联合国宪章，而且漠视了中华人民共和国四万万七千五百万人民的正义要求”。新中国政府曾致电国际电讯联盟、国际货币基金组织、国际复兴发展银行等国际组织及其负责人，要求将国民党“代表”从这些机构中驱逐出去。在加入国际组织的问题上，中国政府以相关组织的性质和作用等为标准而采取了区别对待的政策。冷战及朝鲜战争的爆发，导致新中国恢复联合国及相关国际机构代表权的合理主张因美国等西方国家的反对阻挠而未能及时解决。
二战后，国际难民问题日益高度政治化，成立国际难民组织是联合国对这一问题的制度化回应。有学者指出，国际难民组织的建立就是意识形态不同的大国之间激烈谈判的结果，也标志着战后有效合作的希望与冷战现实之间的过渡。美国作为战后国际难民机制的主要缔造者，不仅负担该组织运作成本中的最大份额，也几乎完全占据对该机构的领导优势。国际难民组织的主要目标是帮助难民和流离失所者返回其原居国，但在美苏关系发生根本性变化之后，其政策发生了明显的转向，日益强调援助来自东欧、试图摆脱苏联的控制并在美国占领区寻求庇护的难民。苏联将这一组织视为西方的政治工具而未执行早期签署的协议，苏联和东欧国家此后也不再参加联合国的难民救济工作，后来也拒绝协助联合国难民署的运作。国际难民组织虽然得到许多联合国会员国的支持与参与，却为苏联和东欧国家所反对，这无疑会影响中方对于该组织的政策立场。
与此相关的另一重要问题是，新中国政府如何处理联合国以及包括国际难民组织在内的相关国际组织的在华机构。随着朝鲜战争的爆发以及“中国代表权”问题的出现，新中国政府如何与联合国相关组织的在华机构展开沟通和对话，积极应对其相关活动，并处理好有关机构人员的身份事宜，无疑成为当时中国与联合国在华机构关系的核心问题。上海解放后，对于联合国驻上海机构的正常公务活动，上海市外侨事务处等有关部门均提供方便，并予以必要协助，但是不受国民政府与它们所订协定、所作承诺和所予特权的约束。作为联合国的专门机构，国际难民组织远东局及其各地办事处等机构的组织存续和工作实践问题也受到这一环境条件的客观限制。
(三)新中国政府对国际难民组织问题的基本立场
早在1948年12月，国际难民组织香港分局负责人就曾向民盟人士探寻中共方面对于该组织在华机构的政策立场以及流散在各大城市外国侨民的政策措施，以准备应对中国政权变动对于该组织在华开展工作的可能影响。 1950年1月，远东局局长安献今(Findlay Andrew)等人曾致信周恩来，说明国际难民组织的宗旨及远东局从事的华侨复员、外侨遣返工作，并希望自香港返回上海继续开展工作。这封信可以视为其谋求与中方进行交涉互动，为远东局继续开展工作及未来与中国建立联系的铺垫，而中方对于该信件未予回复，并向上海外事处提出了具体指导意见。从现有档案文献来看，中方在处理国际难民组织及其在华机构问题上态度并不积极，表现得十分谨慎。
这里要思考的一个问题是：新中国为何没有加入国际难民组织这一负责解决战后难民问题的联合国专门机构?为何未考虑取得国民党政权在该组织的席位？ 笔者认为，其原因大致归于以下四个方面：一是美国在国际难民组织中的影响力巨大，具有较强的领导优势；二是苏联和东欧国家未参与该组织的运作实践，其政策立场自然对中方产生影响；三是从新中国参与国际组织的标准来看，“凡属帝国主义国家发起组织、操纵者，原则上不参加”，而国际难民组织属于这一类型；四是该组织的核心任务是解决战后难民问题，从性质上属于联合国的非常设性专门机构，其历史使命行将完成。上述因素无疑对中国政府如何处理与国际难民组织关系产生直接影响。
与此相关联的是，中方对远东局及其各地办事处的地位，并未给予法律上的承认，也没有与其建立正式的官方关系。新中国成立后，远东局及其各地办事处因自身工作需要，开始与中国的地方政府(军管会)及侨务部门接触，意图与之建立联系以取得中方对其工作的支持。1950年1月，远东局汕头办事处根据上级指示计划向汕头市政府、地方教会赠送200余箱罐头以救济当地贫民。负责统管广东全省外事工作的广州市军管会外侨事务处就此事向外交部专电请示该物资的处理意见。广州市外侨事务处的意见称，“对该机构(远东局汕头办事处——笔者注)之存在，我们则应采取不承认亦不否认，将来再说的态度。”1月24日，外交部回电同意该处理办法，并提出两条具体意见：一是“无任何附带条件始可接受物资”；二是“给予该机构负责人个人名义收条”。远东局各办事处也因华侨复员事宜与中国的地方部门有所联系。
从国际难民组织的角度来看，虽然新中国政府当时没有获得广泛的国际认可及联合国代表权，但是该组织一旦停止在华工作可能被中国政府视为某种非善意的表现，在现实中会无助于开展难民遣送工作。1950年5月，远东局局长安献今撰写华侨遣返工作计划报告，提请国际难民组织日内瓦总部批准。同月，远东局顾问卢广绵以私人身份前往上海市军管会外侨事务处，提出该局准备结束工作并将国际难民遣送、救济工作交予中国地方政府的打算，以试探中方的态度和立场。此后，卢广绵又向该处呈送远东局《结束沪上国际难民救济办法草案》，希望中方在接受其剩余物资或资金后完全承担救济和遣送难民责任。针对这一情况，上海市军管会外侨事务处专门约见远东局负责人廖忠乾(Colonel M.C. Liang)，严正申明中方的立场和态度。中方指出，救济、遣送国际难民是国际难民组织的职责和任务，远东局应继续做好这一工作。对此，廖忠乾代表远东局表示接受中方意见。国际难民组织与远东局负责人在香港讨论后，决定延长华侨遣送工作至1950年底。1950年底，中国外交部又明确指出：“国际难民组织在我国内办理华侨及国际难民之救济及遣送事宜，素未得我人民政府同意或承认，但亦未予禁止。”
总体而言，中方在未与国际难民组织建立官方联系的前提下，默认远东局及其各地办事处客观存在和运作这一现实，明确其在救济和遣返国际难民方面的责任和义务。这一政策立场为中方与该组织进行交涉及合作提供了空间和条件，有利于华侨复员问题的最终顺利解决。
三 新中国成立初期国际难民组织的华侨复员工作及其与中国的合作
新中国成立后，国际难民组织远东局及其各地办事处的华侨复员工作主要包括以下几个方面：一是联络待遣华侨，并为其提供食宿等基本保证；二是与各级地方政府部门建立联系，为待遣华侨办理出国等相关手续，并争取中方对其工作的支持；三是与东南亚各侨居地政府交涉华侨入境条件、名额、程序等事宜，帮助华侨顺利返回侨居地。远东局积极与各国政府进行交涉，并担任自中国沿海港口至外洋的华侨运送工作，负责接洽并安排船只运送华侨至侨居地，为顺利实施华侨复员工作做出了重要贡献。
(一)国际难民组织开展的华侨复员工作
随着国共内战的持续，南京国民党政权曾向联合国提出建议，将联合国在沪办事处与专门机构迁往广州。1949年1月25日，远东局接到国际难民组织日内瓦总部电示，“惟因鉴于目前上海方面工作之需要,故命办事处继续留驻上海工作。”国际难民组织注意到中国未来的发展变化及可能对其在华开展工作所产生的影响，为此制定了必要的特殊干预措施和具体应对建议。新中国成立后，远东局各地办事处主要与远东局香港分局联系汇报工作。中国外交部1950年的报告指出：“该处(广州办事处——笔者注)在组织上其行政经营人员调动及经费支配等均受上海之远东局下辖理，但实际上，尤其在解放后，该处与其上级之联系主要系在香港方面之远东分局。”
鉴于中国国内政治局势发生变化及实施华侨复员日渐困难，远东局广州、汕头、福州和厦门四个办事处的工作人员不断减少。例如，广州办事处1947年成立之初有职员19人，1948年6月减为13人，至新中国成立时仅余5人。汕头办事处1949年前有职员15人，至1949年9月减至6人。至1950年，远东局四地办事处负责华侨复员工作的工作人员仅有10余人。
从国际和地区形势来看，国共内战行将结束，新中国的成立标志着东亚国际关系的新变化。美苏冷战爆发后，新中国以“一边倒”为主要外交政策，中国与东南亚各国的关系进入新的阶段，这也成为新中国处理华侨复员问题所面临的外部环境。许多侨居地当局将新中国及华侨视为对当地的某种威胁。例如，英国殖民当局将新加坡、马来亚的动乱归因于华侨；北婆罗洲和沙捞越当局对于华侨劳工有现实需要，但因所谓的共产主义威胁而倾向于新的临时性劳工移民，而不是二战前回到中国的华侨；同时，缅甸、印尼和菲律宾当局也以各种理由对华侨复员问题加以限制，使复员工作面临挑战。截至1949年底，在远东局登记的待遣返华侨为12，213人，其中赴缅甸4，018人，赴印尼3，358人，赴菲律宾2，853人，赴马来亚1，437人。由于有少量华侨当时居于中国台湾地区，在厦门、福州、汕头和广州四地等待远东局遣返复员的华侨达10，787人，占总人数的近九成。
截至1950年5月底，国际难民组织联系登记的待遣送华侨总数达11，648人，其中缅甸华侨4，000人，印尼华侨3，358人(含在台湾的841人)，菲律宾华侨2，853人，马来亚和新加坡华侨1，437人。远东局局长安献今在1950年5月向国际难民组织日内瓦总部提交的遣送华侨计划报告中指出，1949年12月至1950年5月共零星遣送华侨80人，其中赴缅甸63人，赴印尼15人，赴马来亚联邦2人。缅甸华侨因在遣返复员东南亚的华侨中所占比例较大，故帮助华侨赴缅是华侨复员工作的重要内容。截至1950年5月，缅甸政府此前批准接收3，000名华侨，尚有1，400人仍滞留在中国，其中200人在广州等待遣返。除通过国际难民组织实施的遣返外，其余多数华侨或自行赴缅或选择留在国内定居生活。可见，随着中国政治形势发展及各侨居地华侨政策发生变化，新中国成立初期华侨遣送工作日益困难，总体上陷入停滞状态。
新中国成立之初，中国不仅与东南亚的新兴国家(缅甸、印尼除外)没有建立正式外交关系，也缺乏与美国、法国、荷兰等原殖民地宗主国(除了英国有代办关系外)的官方沟通渠道。因此，国际难民组织在遣送华侨返回东南亚各侨居地的过程中扮演着重要的角色。1950年5月，远东局局长安献今在提交给国际难民组织日内瓦总部的报告中指出，受政府对华人入境要求严格及不接受遣返等因素影响而难以推进菲律宾、马来亚和新加坡三地的华侨复员工作，因此他建议由总部致函缅甸、菲律宾、马来亚和印尼政府，促使其接收更多华侨返回原居留地。同年7月，上海市军管会外侨事务处处长黄华在给中国外交部办公厅的电报中指出，远东局香港分局局长柯立逊(Wm. N. Collison)曾受国际难民组织委派，前往印尼、缅甸等地接洽华侨的遣送事宜。经过沟通，印尼政府同意先接收前述1，400名华侨进入印尼(其中台湾800人，福州500人)，缅甸政府同意接收华侨约1，000名。中国外交部同年7月29日的报告则指出，1950年7月待遣复员华侨约有1.2万余人，其中返缅甸4，000人已洽妥待遣，返印尼3，200余人亦有希望遣返，其余遣返菲律宾、马来亚等地的4，200余人因菲英当局阻碍则有困难。从后续进展来看，缅甸、印尼等东南亚各国政府对华侨复员总体上态度立场较为消极，虽经国际难民组织沟通协调，至远东局各地办事处结束在华工作前华侨复员工作仍进展缓慢，尚有许多华侨未能复员。
关于新中国成立初期华侨复员的最终数量，目前还难以作出准确的估计。联合国有关国际难民组织的报告指出，国际难民组织在1950年共遣送2，917名流离失所者回到原居国，鉴于远东地区的政治局势，华侨复员到印尼、缅甸和其他国家的数量相较于前几年也有较大减少。1950年，该组织共遣送607名华侨到缅甸、印尼、印度支那半岛和新加坡等地，占当年该组织遣送总人数的1/5。从联合国年鉴和中国外交部档案可知，联合国善后救济总署共遣送华侨20，897人，国际难民组织远东局遣送华侨10，862人，两者合计为31，759人。也有文献指出，1946—1949年，国际难民组织远东局及联合国善后救济总署从中国境内遣送华侨4万余人回到东南亚各地。中国外交部档案则指出，解放前至1951年3月，国际难民组织远东局共遣送华侨至东南亚各地11，122人，其中马来亚1，399人，新加坡1，675人，沙捞越188人，越南16人，印尼1，758人，缅甸6，086人。
由于在复员过程中遇到各种困难和问题，一部分华侨因时间拖延等因素不待远东局遣返而选择自行复员，另有一部分华侨回到原籍地家乡谋生而不再寻求出国。如厦门市档案馆的档案资料显示，远东局厦门办事处负责遣送的华侨，多为从昆明、重庆等地前来的缅甸华侨。由于时间拖延，多数华侨采取自费方式由暹罗入境返回缅甸；另有华侨选择留在国内，部分华侨返回福建的海澄、同安、安溪、龙岩等地定居生活。上述情况在汕头、广州和福州等华侨集中的地方也不同程度地存在，相当一部分二战后的华侨因各种原因选择留在国内家乡，成为新中国的归侨公民。
(二)中方为国际难民组织在华工作提供必要协助
从各地的实践来看，中方对于国际难民组织开展的华侨复员工作，总体上持默认其存在而不直接干涉的立场。同时，在涉及有关华侨登记、防疫和住宿等事宜时，一般由当地侨联组织出面与国际难民组织接洽，协助解决具体问题。1950年9月20日，中共福建省委就远东局福州、厦门两地办事处的难民复员登记工作，针对如何处理与远东局办事处的关系、华侨复员出国手续、难侨住宿及卫生事宜等提出三项具体办法，并建议发挥当地侨联组织的作用。其在请示中提出，侨联会协助难侨办理出国登记手续，并向国际难民组织交涉处理难侨住宿及卫生防疫等问题。9月28日，华东局电告福建省委同意其办法，就此提出进一步意见。同年11月3日，外交部就华侨遣返事宜在致上海、广东两地外事部门的专门指示中也提出，“当地侨联，可与出面接触，深入了解其遣侨情况，并争取其结束前对遣送之协助。”由于文献资料所限，笔者对侨联组织具体参与华侨复员情况所知不多，这里仅以厦门为例。1950年9月2日，厦门市归侨联合会缅甸分会曾协助远东局厦门办事处调查待遣返缅华侨86名，计划在当月自厦门乘船经海路出国前往缅甸。厦门市侨务局的工作报告也提及，厦门市归侨联谊会在成立后协助了61名战时缅甸归侨复员缅甸。由此看出，中方在处理华侨复员及与国际难民组织关系问题时采取了默许遣侨、非官方联系、侨联协助的政策方针。
总体来看，远东局登记复员的华侨多按照一般华侨出国手续办理，由地方公安、侨务部门审核后准许出国。中共福建省委在向华东局请示华侨复员的电文中，针对华侨复员出国手续问题也提出了具体意见。电文指出：“对于已获难民组织登记，拟于遣送之华侨及一般华侨要求返回原居留地者，或确有亲友在南洋各地要求投靠谋生者，只要能自行办妥入境手续，政府侨务机构，及公安局均应加以审查，除认为有未了民刑案件或政治问题者外，均可准其出国。”在华侨复员出国所需手续方面，侨务部门对待遣返华侨审查后按照一般华侨出国手续办理，并由公安部门给予身份证明及允许出境证明书，即可准其出国。
四 国际难民组织华侨复员工作遗留问题的解决
由于冷战局势严峻，国际难民组织在难民管理、遣返和重新安置等方面遇到较大困难，难民遣返的总体进展也不乐观。随着国际难民组织行将停止运作，远东局根据日内瓦总部指示开始准备停止汕头、广州、厦门和福州等地办事处的运作，并就相关问题与中方进行沟通协商，在双方努力下遗留问题得到了妥善处理。
(一)国际难民组织结束华侨复员工作的设想与中方立场
1950年5月，远东局局长安献今撰写华侨遣返工作计划报告，提请国际难民组织日内瓦总部批准。对于负责华侨复员的四个办事处的存续问题，安献今建议先行关闭汕头办事处，以获得解决各种问题(如家具等物资的护理等)之经验，而暂时保留广州、厦门和福州三地办事处。他指出：“因为远东局工作的突然停顿可能被中国政府认为敌意之行动；而继续工作则使我们能以维持我们在远东的工作确系为了中国人民的利益的体现。”同年7月，国际难民组织日内瓦总部遣送组主任袁定(Youdin)在香港与远东局局长安献今、代理局长廖忠乾就远东局结束遣送工作、关闭各办事处等问题做出具体决定。
远东局结束华侨复员工作与关闭相关办事机构，必然涉及与中方的交涉问题。早在1950年1月，中国外交部在给地方外事部门的一份回电中指出，国际难民组织负责华侨复员的各地办事处须经外交部指令批准后才可关闭，并要求外事部门将此电告汕头、厦门和福州等地政府。1950年10月13日，远东局汕头办事处按照远东局香港分局指示，经远东局向中国外交部请示同意后在10月15日正式关闭机构。随后，广州、福州和厦门三个办事处按照国际难民组织的指示开始处理机构关闭事宜，并计划在结束前完成华侨复员工作。至1950年底，远东局负责华侨复员的四个办事处陆续关闭。
1950年11月3日，中国外交部致电上海、广东两地外事部门，要求对国际难民组织及四地办事处在华侨复员问题上的责任加以明确，并要求其在机构关闭后提交有关报告。电文指出，对于各地办事处的关闭，“原则上我可听其结束，亦不干涉其在结束前之遣侨工作。”同时，“要查明其遣侨完成之责任，但不接受其所遗留之责任，除非有违我法令与主权时，我不干涉其结束”。11月11日，广州市军管会外侨事务处约见远东局广州办事处主任卓念坚，要求提供有关该处情况及华侨遣返报告。从卓念坚的报告可知，广州办事处在关闭过程中，有关文件除部分寄往上海、香港外，多遵照香港分局指示予以销毁。1951年1月20日，外交部也致电福建省人民政府，要求福州和厦门两市政府将两地办事处结束前后情况向外交部加以报告。
(二)远东局各地办事处关闭过程中遗留问题的解决
按照中国外交部的指示要求，地方政府在与远东局各地办事处交涉过程中，除注意接收方的条件以及是否具有国外背景外，对其剩余物资赠予事宜未多加干涉，最终使其顺利解决。1950年10月，汕头办事处按照国际难民组织指示即行关闭，并将现有车辆和剩余物品赠予汕头市中华基督教会下属福音医院。同月17日，外交部就此复电汕头市委指出，“如果该项物品，确为该办事处所有或该项物品为数不多且汕市中华基督教会及所属之福音医院为中国人所主持时，我可不必出面干涉，如有其它情况酌由地方救济团体交涉为宜。”1950年11月，远东局广州办事处处理关闭事宜时，除将遗留物资发给赴缅华侨外，还将其剩余部分及医药器材、家居用品、车辆等全部赠予广州方便医院。鉴于该院历史悠久，规模颇大，由广州市卫生局派遣指导员加以监督、整顿，在中国的控制管理之下，“故由方便医院接受国际难民组织之物资，我们认为尚无不妥”。同年11月3日，外交部在发给上海、广东两地外事部门的电文中，对于远东局各地办事处结束时遗留物资的处理提出了具体意见。电文指出，“其财产物资，如无其他纠葛，均听其自行处理，不必干涉，如纠葛不清，则应追究。”总体来看，中方在远东局及其各地办事处办理关闭及后续事宜时，采取不与之建立官方联系，相关事宜多交由地方救济团体相机处理的方针。在远东局广州、汕头、厦门和福州办事处停止华侨遣送并解决遗留问题后，各地办事处的关闭标志着二战后华侨复员工作的总体完结。
其后，远东局重点开展以欧洲难民为主的外侨遣返工作，并计划于1951年12月停止在华运作。1952年2月，国际难民组织正式停止运作，并由新成立的联合国难民署接替其大部分工作职能。原国际难民组织远东局在上海的部分机构和人员，继续以联合国难民署的名义在华从事以欧洲难民为主的外侨遣送工作，直至1956年停止运作，并将相关工作转交中国人民善后救济总会接办。
结 语
随着国际形势的变化和民族解放运动的兴起，二战后东南亚国家逐步摆脱殖民统治而取得民族独立。华侨复员既关乎海外华侨的切身利益，也影响中国与东南亚各国的关系发展。面对华侨复员侨居地这一热切愿望，如何妥善解决华侨复员问题，成为当时中国政府外交工作和侨务工作的一项重要课题。从国民政府和新中国政府的实践来看，两者均对于国际难民保护机制在华侨复员中的作用予以高度重视，从联合国善后救济总署、国际难民组织到联合国难民署在华工作实践可以看到这一发展脉络。
就国际难民组织而言，中国政治社会形势及东南亚各国移民政策的深刻变化，使远东局及其各地办事处开展华侨复员工作面临许多困难和挑战。国际难民组织原与国民党政权建立的华侨复员运作机制已告解体，各地办事处开始与新政权接触联系，期望得到相关支持以有利于华侨复员工作的开展；同时，二战后国际形势的变化及国际难民组织的机构变革也使其始终关注在华机构的存续问题。客观来看，远东局及其各地办事处在华侨复员方面开展了大量工作，发挥了积极正面的作用，对其历史贡献应予以肯定。
就新中国而言，中国政府充分认识到华侨复员对海外华侨的重要性，理解和支持侨胞重返侨居地的诉求，也意识到由于中国与东南亚多国未建立外交关系，这一问题难以通过双边官方渠道加以解决。中国政府为此采取了坚持原则立场又务实弹性的政策立场，在不与国际难民组织建立正式官方联系的前提下，默认远东局及其各地办事处客观存在和实际运作这一现实，明确该组织承担在救济和遣返国际难民方面的责任和义务。中方通过积极影响、有限介入国际难民组织的华侨复员工作，最终圆满解决了这一历史遗留问题。
新中国成立前后，国际环境和中国周边形势发生了深刻变化，中国国内政治和外交政策也面临重新调整，这是中国处理这一问题的外部背景和内在条件。有学者认为，新中国政府对于国际难民组织继续在华运作问题进行了非常务实的成本/收益评估。一方面，远东局的持续运作有助于华侨及在华外国难民遣返工作的继续进行；另一方面，维护华侨利益，解决复员问题是新中国政府重点考虑的政策议题。新中国政府与国际难民组织在华机构的交涉过程及其开展的国际合作，不仅对华侨复员问题的解决意义重大，也是这一时期中国对外关系领域的一项重要实践，为中国处理与其他国际组织的关系提供了经验借鉴。随着朝鲜战争的爆发及冷战国际环境的影响，联合国在华办事处及其专门机构大多逐步撤出中国上海，中国对外关系也进入了新的历史时期。
