再保证与再地区化:“印太战略”背景下的中国与东南亚关系
2022-11-08刘若楠
刘若楠
引 言
特朗普政府2017年出台的“印太战略”掀起了新一轮中美地缘政治竞争。2021年初，拜登上台后不仅明确了美国对华长期、全面的战略竞争不可逆转，而且高调继承并进一步完善了“印太战略”。在这一背景下，中国和东南亚国家面临来自地区体系层次的不确定性有所增加。一方面，中美地缘政治竞争与高新科技、关键领域的供应链以及意识形态等领域的竞争相互交织，中国感受到了比以往更大的外部压力；另一方面，东南亚国家也担心美国对华强硬政策会招致中国的对等回应，迫使它们不得不在两个大国之间“选边站队”，甚至被迫卷入中美冲突。
本文将围绕美国“印太战略”如何影响中国与东南亚国家的合作这一主题展开分析，尝试回答以下问题：“印太战略”给中国和东南亚国家分别带来了怎样的压力？中国和东南亚国家为缓解各自的担忧，在与对方发展关系时有哪些新的利益诉求？这些诉求在彼此的政策中如何体现，以及对双方的合作产生了怎样的影响？本文的核心内容将按如下顺序展开：第一部分探讨从特朗普政府到拜登政府，东南亚在美国“印太战略”中的地位如何；第二部分揭示美国“印太战略”对中国和东南亚国家分别构成怎样的冲击；第三部分回答中国和东南亚国家为缓解上述冲击，在彼此的政策中开展了哪些合作。需要指出的是，尽管新冠肺炎疫情对各国对外关系(包括美国“印太战略”的推进，以及中国与东南亚国家互动的方式、频率和内容)都产生了不同程度的影响，但并没有显著改变中美实力对比和由竞争主导的关系，也没有导致东南亚各国的国内政治失序和对外政策的剧变，因此本文不将疫情作为主要的影响因素加以讨论。
一 东南亚地区在美国“印太战略”中的定位
长期以来，东南亚地区在美国亚太战略中占据重要地位。奥巴马政府时期，美国提出“亚太再平衡”战略后推行更为积极的东南亚政策，不仅修正了小布什政府对东南亚的忽视和单边主义，还签署了《东南亚友好合作条约》，开启与东盟的全方位接触。特朗普政府提出 “印太战略”之后，更加重视美日印澳四边机制在地区合作中的作用，重点开展与部分东南亚国家的安全合作。拜登政府上台后，美国推行“印太战略”的升级版则强化了与东盟及其主导的地区合作机制的接触。
(一)东南亚在特朗普时期“印太战略”中的角色
自2017年底起，特朗普政府发起了新一轮中美战略竞争。2018年，美国对中国发起三轮贸易制裁，中美两国之间四个高级别对话机制也被搁置。随着“印太战略”的出台和实质化，美国对华地缘政治竞争的意图和计划显露无疑。此后，美国的东南亚政策被纳入“印太战略”框架中，以服务于与中国的全方位竞争。无论是特朗普政府还是拜登政府对东南亚国家的战略定位，都是可以争取的、用来限制乃至对抗中国的潜在伙伴(缅甸、老挝和柬埔寨除外)，但是两届政府选取的政策工具、议题领域和手段略有不同。
特朗普时期，美国东南亚政策的特点之一是，升级与部分东南亚国家的安全合作，以增加在南海问题上对抗中国的筹码。美国国防部和印太司令部等部门与东南亚主要国家的安全合作较之奥巴马政府时期均有所增加。2019年，美国先后发布的《印太战略报告》和《自由与开放的印太：推进共同愿景》都凸显了东南亚对于美国维持和强化安全存在的重要作用。在日本、印度和澳大利亚这三个“印太战略”的支点国家之外，特朗普政府还在东南亚寻找志同道合的伙伴，尤为重视提升与越南的全面伙伴关系，修复与泰国、菲律宾两个盟友的互信，以及巩固与印尼、新加坡和马来西亚的安全合作。典型的例证包括：美国航母两度访越，美国向越南移交2艘汉密尔顿级巡逻舰，首次邀请越南参加环太平洋军演，与新加坡续签1990年的《谅解备忘录》，以及与印尼特种部队关系正常化等。
特点之二是，在言语上积极表达对《东盟印太展望》(简称“《展望》”)和东盟中心地位的支持，但行动上对于构建与东南亚国家制度化的经济合作和多边关系重视程度不足。美国在东盟发布《展望》后10天左右表示了欢迎，同时指出东盟关于印太的原则与美国自由开放的“印太战略”非常趋同。美国的盟友日本、澳大利亚和韩国也做出了相似的表态。然而，尽管美国在许多场合和声明中强调尊重东盟中心性，但特朗普政府与东盟进行接触并不积极。2017—2020年，美国参加东盟峰会代表的级别逐年降低，一定程度上表明其缺乏与东盟发展全面牢固关系的诚意。在经济上，特朗普本人时常抨击全球化和多边主义，批评甚至无视多边合作机制，而这些恰是东南亚国家认为的地区安全和繁荣的关键所在。例如，特朗普上任后立即退出“跨太平洋伙伴关系协定”(TPP)谈判，在“亚太经合组织”峰会上称美国遭到了贸易伙伴的“欺骗和经济侵略”，对越南两度发起“301调查”等，以及将越南、马来西亚和印尼列入所谓“贸易不平衡”的调查名单等。
综上所述，特朗普政府总体上以东南亚国家与中国在安全上抗衡的意愿和能力的大小来衡量其价值，美国的东南亚政策从属于对华战略竞争，尤其是中美在南海军事存在和活动的较量。与此同时，这一时期美国并不热衷于与决策无约束力、行动力弱的东盟打交道，并认为美国在地区经贸合作中受损，不将经济吸引作为安全上拉拢东南亚国家的配套手段。简言之，特朗普时期的美国不仅偏离了长期以来在贸易和投资自由化方面的承诺，而且在安全上更为不加遮掩地依靠武力。
(二)“印太战略”的完善与拜登政府的东南亚政策指向
由于对特朗普政府不满，东南亚国家对拜登执政有所期待。2021年初，新加坡东南亚研究所的调查显示，东南亚精英对美国发挥积极角色的欢迎程度以及美国作为战略伙伴和安全提供者的认同感较2020年初有明显上升。可见，疫情控制不力、种族问题蔓延等并没有左右东南亚国家对美国的看法，核心因素在于美国政府换届，东南亚国家对双方关系的预期提高了。与特朗普政府相比，拜登及其团队同样视多数东南亚国家为中美战略竞争中可争取的伙伴。区别主要有二：一是政策手段上更倚重盟友和伙伴，更加认可多边主义，促进盟友和伙伴之间的跨地区协调；二是在维持和升级既有安全合作的同时，声称更注重发展与主要东南亚国家多领域，尤其是经济上的关系，增加双方关系的广度和厚度。
拜登政府的“印太战略”针对中国的定位和性质没有改变，即使在俄乌冲突白热化的时期，美国依然将中国视为首要的防范对象。首先，拜登与前任最显著的不同是，注重联合盟友和伙伴，对华进行所谓的“融合威慑”。为此，其上台后采取了一系列强化联盟的措施，类似的举动在对东南亚的外交中也有所体现。拜登政府执政后，潜在战略支点国家的地位更加突出，尤其是安全伙伴新加坡和越南。《过渡时期国家安全战略指南》在建设伙伴关系这一部分，在东盟之外单独提及了新加坡和越南。2021年，美国国防部长奥斯汀和副总统哈里斯都访问了新加坡和越南。与此同时，拜登政府对加深和拓展与东盟的外交表现出一定的热情。2021年，拜登以视频方式出席了东盟峰会，这是四年以来美国与东盟最高级别的接触。2022年2月白宫发布的《印太战略》围绕美国对东盟的政策目标、措施以及合作方向进行了全方位阐述，表示要推动更多地召开与东盟的部长级会议，并促进东盟与“四方安全对话”(QUAD)以及南亚伙伴国等的合作。在美国的推动下，首次七国集团(G7)—东盟外长会议于2021年12月在线上举行。2022年5月，拜登在白宫邀请东南亚国家领导人(或代表)参加了第二届美国—东盟特别峰会。该会峰会时隔6年后再次召开，表明拜登较之其前任更有与东盟开展全方位合作的意愿。
其次，拜登政府与东南亚国家的合作将比特朗普时期内容更丰富，议题更广泛，呈现出全方位和宽领域的特点。拜登在2021年底东亚峰会上提出拟发布“印太经济框架”(IPEF)之后，美国商务部和贸易代表随之与日本、韩国和新加坡等进行了磋商，同时力邀东南亚国家参与IPEF。2022年2月的《印太战略》中确认了这一计划拟于当年年初发布。IPEF将重点聚焦数字经济、供应链安全、清洁能源和基建等领域。由于俄乌冲突将美国及其盟友的视线暂时转移，加之IPEF在涵盖哪些议题和地理范围，是行政议程还是需要国会批准的协定等问题上存在争议，拜登在2022年5月访日时才宣布IPEF正式启动。美国还于2021年9月与新加坡续签《第三国培训项目》并拓展了合作领域，后者作为美国介入东南亚事务的“顾问”和“中转站”作用得以继续强化。此外，针对东南亚国家存疑的价值观外交和普遍担心的“被迫选边站”问题，拜登政府没有以民主或人权为由向除缅甸之外的国家施加政治压力，也曾口头表态不会要求东南亚国家“选边站队”。
总体而言，从上任一年多的表现看，拜登政府致力于增强美国与东南亚关系的厚度和广度，补齐自身竞争力的短板，目的是将东南亚纳入与中国全方位竞争的战略版图之中。拜登政府一方面推动各地区盟友和伙伴之间的对外政策协调网络化，试图拉近东南亚国家与“四方安全对话”、七国集团等机制的关系；另一方面提出IPEF，同时调动欧洲、日本和澳大利亚等盟友共同兑现“印太战略”的经济承诺。然而，美国的东南亚政策经常面临“信任赤字”的困扰，拜登政府的政策表态能否转化为实践，是否有足够的资源投入，目前来看并不乐观。
二 美国“印太战略”对中国与东南亚关系的冲击
尽管特朗普政府和拜登政府的“印太战略”在政策手段和覆盖领域上有所区别，二者的本质和目标却是一致的。“印太战略”框架下美国两任政府的东南亚政策都是由对华战略竞争的需要主导。对中国和东南亚国家来说，“印太战略”带来的各种不确定性之中，影响最大的无疑是强化了双方对中美战略竞争激化的预期，具体表现为，不仅显著提升了中国面临的地缘政治压力，也加剧了东南亚国家在中美之间“选边站队”的焦虑。因此，近期中国和东南亚国家各自的对外关系中都增加了对中美战略竞争激化的风险管控，也反映在双方对彼此的政策之中。总体来看，“印太战略”出台后，东南亚地区对中国的战略价值有所提升，稳定和巩固与东南亚国家的关系对于中国打破QUAD的安全围堵、避免产业脱钩，以及倡导开放包容的多边主义至关重要。与此同时，东南亚国家也迫切地需要在各个大国间保持平衡，最大限度地防止成为中美战略竞争的牺牲品。
(一)东南亚国家是中国缓解“印太战略”压力的关键
美国的“印太战略”从多个方面对中国的国家利益构成了威胁。其中，不少威胁超越了地缘政治竞争的范畴，是全球性和综合性的，并不局限在东南亚或所谓的“印太地区”。然而，作为中美地缘政治竞争的前线、中国最大的贸易对象之一以及地区多边主义的典范，东南亚地区对于中国的重要性更加凸显。在中国破局“印太战略”的过程中，东南亚地区具有的不可替代的作用可以归纳为安全缓冲地带、经贸桥梁和多边主义旗帜。
第一，东南亚作为中国周边安全缓冲地带的作用更加关键。美国“印太战略”选择的主要支点国家是日本、澳大利亚和印度，它们的共同特征是视中国为首要对手，具有所谓民主价值观以及一定的实力基础。作为美国“印太战略”“志同道合”的盟友和伙伴，三国分别从东北、东南和西南方向对中国形成安全压力。在中国周边与印太地理范围重叠的区域，只有东南亚还没有美国“印太战略”的支点国家。因此，这一地区对中国打破“印太战略”安全围堵的重要性不言而喻。此外，“印太战略”出台以来，美国在南海军事活动的频次、范围和强度都有所加强，不仅部署了海岸警卫队，还联合英日澳等盟友多次在南海举行演习。美国国务卿蓬佩奥更是公开声称中国的南海主张“非法”。毫无疑问，中美南海军事博弈较之以往更加激烈。在这一背景下，中国有更强烈的需求削弱美国在南海问题上与东南亚国家所谓的“议题联合”，特别是可能的联合军事行动。
与此同时，在中美战略竞争中的中立倾向使东南亚具备成为中国周边安全缓冲地带的可能性。多数东南亚国家实力弱小且尚未完成民族国家建构，加之文化和价值观的多样性，以及临近中国的地理位置，几乎不可能出现美国对华战略竞争坚定的追随者，即使在国内亲美政治势力强大的国家也是如此。总体来看，保持对美与对华关系的大致平衡符合东南亚国家的长远利益。东南亚国家的对外行为直接反映了大国平衡的利益诉求，即使是在南海问题上与美国立场相近的越南和菲律宾也是如此。越南一直保持与中国党政军界的密切接触，以平衡对美安全合作的升级，菲律宾则通过杜特尔特总统的对华温和路线来中和军方和外交部门的亲美倾向。总之，对中国来说，一个追求中立的东南亚是可争取的中美地缘政治竞争的“防火墙”。
第二，东南亚作为中国与全球产业链的桥梁作用更加凸显。美国推出“印太战略”后，将对华经贸关系安全化：一方面，挤压中国科技企业的生存空间，阻止其获得研发和市场上的领先优势。比如，美国通过各种手段打击华为5G的海外业务，鼓动盟友禁止使用华为5G设施。另一方面，无视现有的国际贸易规则，发动所谓的“对华贸易制裁”。特朗普政府2018年曾三次对从中国进口的商品加征关税。拜登上任后，美国对华经济竞争的着力点转移到关键产业的脱钩上，本质是以安全为由，打造将中国大陆排除在外的供应链联盟。美国所谓的“供应链安全”与对华意识形态竞争相结合，强调所谓的“技术民主”或“民主供应链”。比如，美国试图拉拢日本、韩国和中国台湾地区组建所谓的“芯片联盟”。并且，出于国内政治压力的考虑，拜登政府也没有降低特朗普政府时期设置的对华关税。
中国的快速发展得益于对全球产业链分工的深入参与。拜登政府在关键产品和领域的“去中国化”举措加剧了疫情暴发以来全球供应链的波动，不仅增加了中国外资，特别是制造业资本流出的压力，也给中国高科技和高端制造业的发展造成了冲击。为了对冲美国此举，中国必须确保与除美国以外的重要经济体之间的关系稳定。在中国排名靠前的贸易伙伴中，只有东盟不是美国对华科技战和供应链脱钩的主要合作伙伴。而且，中国与东盟的贸易以中间产品为主，东盟与其终端市场欧盟、美国的贸易量长期保持在高位，是全球产业链中的重要一环。2020年东盟超过欧盟跃升为中国第一大贸易伙伴，2021年东盟在中国对外贸易中的领先优势继续扩大。这既是中美贸易摩擦和美国对华产业脱钩的结果，又表明东盟在中国与全球产业链对接过程中的桥梁作用更加不可替代。
第三，东南亚作为地区多边主义的示范性作用更为重要。特朗普政府打着“美国优先”的旗号，掀起了“退出政治”和单边主义的高潮。拜登上台后宣称美国将回归多边主义，但实际上是强化各类政治安全小集团，主要目标依然是打压和孤立中国。2021年，QUAD举行了两次首脑峰会，美日韩三国的安全、军事和外交部门也自同年4月起频繁互动。美国与盟国在G7和“五眼联盟”内的合作也有所升级，并在同年9月与英澳建立了名为“奥库斯”(AUKUS)的三边安全伙伴关系。针对美国上述做法，中国需要对美国主导的政治和安全小集团“去合法化”，在外交话语上揭露美国借多边主义之名行集团对抗之实的做法。王毅外长曾在讲话中指出：“我们要警惕具有一定迷惑性的‘伪多边主义’，表面上打着重回多边主义的旗号，实质上是要搞‘小圈子’和集团政治，甚至要以意识形态站队、阵营之间选边来割裂世界。”
在行为上，中国需要更大力度地支持包容开放的多边主义，继续主导或参与各类多边合作。东南亚是中国周边多边主义最活跃、最成熟的地区，东盟也一直被视为地区多边主义成功实践的典范，其主导的各层次、各领域的多边合作促进了多元文化和价值观的和平共处，也推动了地区安全和繁荣的实现。对中国来说，东盟的中心地位对于防止美国借助“印太战略”下的小多边和小集团强化地区安全对抗是有利的。中国对多边主义的理解与东南亚国家相似，不希望东盟被“印太战略边缘化”，反对集团政治打着多边主义的旗号实施针对他国的干涉、孤立或对抗活动。王毅外长在2021年8月出席东亚峰会外长会议时指出：“东盟在地区合作中的中心地位不应被架空，现有的成熟区域合作机制不能再另起炉灶。”
综上，在“印太战略”背景下，东南亚是美国推出“印太战略”之后大国地缘政治竞争的前沿地区。在美国不断增加对华竞争的领域和强度的情况下，东南亚对于中国缓解安全压力、应对经济排挤和政治孤立越来越重要。对中国来说，东南亚不可替代的战略价值有三：一是东南亚在安全上保持中立地位，因而可以作为中美地缘政治竞争中的缓冲地带；二是东南亚在中国与全球价值链之间发挥了桥梁作用；三是东盟具有多元价值观和平共存与包容性多边主义的示范效应。
(二)东南亚国家“选边站队”的担忧加剧
美国推出“印太战略”以来，东南亚国家在经历了最初的沉默后，相继做出了差异化的反应。各国对美国“印太战略”的接受度有明显的差异，越南相对积极；不同国家对东盟中心性遭受冲击的反应也存在区别，印尼和新加坡对东盟的“边缘化”最为担忧。同时，在“印太战略”下，东南亚国家压力的大小和机遇的多少还会因领域而不同。然而，不愿意看到中美战略竞争走向冲突，希望与中美都保持紧密的经济和外交关系几乎是所有东南亚国家的共同愿景，也符合其国家利益。对中美战略竞争失控的预期无疑增加了东南亚国家“选边站队”的焦虑。
东南亚国家“选边站队”的压力首先来自被迫卷入中美南海军事对抗的可能性增大。“印太战略”出台后，美国不仅增加了在南海军事活动的频率和强度，而且拉拢英法等盟友参与所谓的“自由航行和飞越”行动。而中国已经具备了在实际控制的争议岛礁和附近海域投送军事力量的能力。东南亚中小国家普遍担心，中美在南海发生激烈对抗的可能性上升。南海局势的不平静还体现在近年来中国与其他声索国之间不时发生小规模的海上摩擦，例如中越万安滩对峙、中菲撞船事件以及马来西亚声称的“军机事件”。在这一背景下，东南亚声索国有较强的动力在安全上向美国靠拢，与美国及其盟友开展更紧密的防务合作，同时力争在与中国就“南海行为准则”谈判时加入有约束力的条款。
如果说东南亚国家为了避免卷入日益上升的中美战略竞争，希望中国在南海问题上保持克制的话，那么对美国的期待就是减少“印太战略”对抗中国的成分，不希望美国根据它们与中国展开对抗的意愿和能力来发展与自己的关系。多数东南亚国家之所以没有公开支持美国的“印太战略”，核心原因是担心被美国及其盟友当成对抗中国的工具，而且IPEF出台前“印太战略”在经济领域乏善可陈，与“印太战略”捆绑实惠少、风险高。有学者称，美国要让东南亚国家接受“印太战略”，就应该淡化对抗色彩，加大经济、基建、抗疫、技术和海上安全等方面的实质帮助。新加坡总理李显龙曾在被问及如何看待美国推销IPEF时称，TPP是一个理想的选择，如果美国不能重启这一协定，那么IPEF中设置的数字经济、环境和人力资源方面的务实议程是需要的。
东南亚国家对“选边站队”的另一种担忧来自过度依赖导致的被迫追随或向某个大国妥协的风险。对中小国家而言，在任何议题或领域对某一个大国形成依赖都会增加自身的脆弱性，这意味着它们将失去对该大国说“不”的能力。由于南海问题时而引发中国与东南亚国家外交和经济关系波动，一些西方政客和媒体称其为“中国的经济制裁或强制”，部分东南亚国家也认为南海摩擦导致了旅游业和出口面临来自中国的限制。由于对安全与经济议题联动的认知不断强化，再加上中国的影响力与日俱增，东南亚国家在与中国开展经贸合作时，都存在防止对华过度依赖的考虑。有学者提出“经济对冲”的概念，强调中小国家会有意降低与某个大国之间的不对称依赖关系而加强与其他国家的经济联系，认为与中国有领土争议的国家更倾向于进行经济对冲。
当然，为了防止被迫“选边站队”，东南亚国家不仅要平衡对中国的过度经济依赖，也有防止完全依赖美国安全承诺的需要。美国履行安全承诺的能力和决心存在不确定性，这意味着仅仅依靠美国的保护并不明智。菲律宾阿基诺三世政府曾以为凭借美菲同盟可以在黄岩岛对峙中占据优势，然而美国不仅未提供实质性的支持，反而对其强调《美菲共同防御条约》的限制。对于菲律宾撇开东盟的单边行动，东盟内部也有不满的声音。有研究者明确指出越南依赖美国安全承诺的风险，称越南深知中美关系比美越关系重要得多，也有和苏联、中国打交道的经验，担心被美国出卖。类似地，也有研究者认为马来西亚面临的来自大国的风险是多元的，其中包括美国长期承诺的不确定性和美国对马内政的干涉。2022年初，俄乌冲突的爆发加剧了东南亚国家的这一担忧。2022年3月，李显龙在美国对外关系委员会发表讲话时称：“亚太国家都在考虑能从俄乌冲突中吸取怎样的经验教训，特别是如何保障自身安全，哪个国家可以信任的问题。”
三 中国和东南亚国家关系的再保证与再地区化
美国“印太战略”加剧了大国安全关系的紧张，中美关系由竞争走向对抗的可能性提高。在这一背景下，中国周边外交政策聚焦缓解“印太战略”带来的压力，具体到对东南亚政策上就是促进东南亚的中立、开放和多边主义，以应对可能被“印太战略”激化的安全威胁、产业脱钩以及集团政治对抗。而东南亚国家的主要诉求首先是努力避免卷入大国战略竞争和对平衡的过度依赖，对中国期待的核心是安全上的自我克制；其次是保持经济合作，以及提供疫苗支持等。中国和东南亚国家对对方维持中立或自我克制的期待，促使双方在交往中强化对彼此的安全再保证。与此同时，中国对产业“去中国化”的抵制与东南亚国家反对保护主义的共同立场使双方合力推动了新一轮地区经济一体化。
(一)安全上强化相互再保证
再保证是国家缓解安全困境或巩固安全关系的一种战略，是通过对方是否给予善意的回应获知对方意图的一种方法。它借助口头安抚和其他政策措施，以减少错误算计、彼此构成威胁或使用武力的几率。国家对潜在竞争者的再保证是让对方相信自己没有敌意，而对盟友的再保证则是承诺当它遭遇外部威胁时不会袖手旁观。无论是给予保护还是自我约束，都意味着提供再保证的国家要承担安全上的某种责任。为了应对“印太战略”带来的不确定性，中国和东南亚国家寻求彼此再保证的意愿更加强烈。双方相互表达对对方核心关切的理解，并在此基础上做出了一些有自我约束成分的承诺。具体而言，美国推出“印太战略”以来，中国和东南亚国家在安全上的相互再保证表现为部分认可对方的安全秩序观，就地区安全事务进行立场沟通，以及加强象征性安全互动，代表性的案例如下所述。
第一，中国对东盟再保证的最典型例证是对《东盟印太展望》的基本认可。中美战略竞争对东盟应对地区安全局势变化的能力提出了新的考验。《展望》是东南亚国家在意识到大国竞争正在转向对抗的情况下，就理想地区秩序的愿景和实现的路径达成的共识，也是东盟在面对各种地区秩序观的竞争时，团结捍卫以东盟为中心的秩序观的宣言。因此，大国对《展望》的积极反馈是对以东盟为中心的地区秩序观的再确认，也是政治和外交上的再保证。对东南亚国家来说，虽然《展望》的重要程度不及《东南亚友好合作条约》，但是各国对二者的积极反馈都有类似“定心丸”的意义，代表一种尚未达到正式承诺程度的认可和尊重。美国、日本和印度等大国在东盟发布《展望》后不久就明确表达了欢迎的态度。
中国对《展望》的态度经历了从谨慎观望到基本认可的变化。起初，由于“印太”概念已被美日建构为针对中国的地缘政治竞争战略，中国无论是官方还是学界都既不使用，也不接受“印太”一词。2019年7月底，王毅外长曾对《展望》做出初步回应，表示“最近东盟就地区合作提出了自己的展望和设想，我们注意到其中很多原则和理念与中方的想法是一致的”。此时，中国认识到《展望》与美日等国“印太战略”的区别，但是并未明确表态。有泰国学者称，东南亚国家为此感到困惑，并曾反复向中国阐述《展望》是东盟的理念，称“印太”只是指代亚洲与太平洋国家合作的地缘政治场域。印尼起草并促成了《展望》的通过，也是最希望中国接受《展望》的国家。中国和印尼两国外长2021年在雅加达会面时曾就这一问题进行沟通，但会后双方发表的共识并未明确提及《展望》。
随着拜登政府上台后延续并强化了特朗普政府的“印太战略”，加之疫情的蔓延，增加了国际和地区环境中的不确定性因素，中国对《展望》的态度在2021年底开始变得积极。习近平在中国—东盟建立对话关系30周年纪念峰会的讲话中表示，要“同东盟提出的印太展望开展合作”。峰会的联合声明进一步明确宣称：“重申《东盟印太展望》的原则，并认识到《展望》是东盟独立自主的倡议，坚持开放包容，旨在强化东盟共同体建设，不是要建立新的机制或取代现有机制。”而东盟对中国的再保证是在维持大国平衡的前提下，将双方关系提升为全面战略伙伴关系。有新加坡学者认为，中国对《展望》的正面回应与东盟将中国的态度与中国、东盟建立全面战略伙伴关系相联系有关，最终促成中国改变了对“印太”概念的抵制态度。这一说法虽然目前无法证实，但可以确定的是，由于东盟之于中国战略上的重要性，支持《展望》阐述的以东盟中心的地区秩序观是对东盟的再保证，对于日后双方全面战略伙伴关系的推进是必要的。
第二，中国与东盟举行首次海上联合演习是双方在多边层面相互再保证的又一例证。联合演习是在海上紧急事态增多的情况下，由中国提议的。南海局势趋缓与东盟轮值主席国新加坡的推动最终促成了联合演习的举行。为加强双方安全互信，中国国防部长常万全在2015年中国—东盟防长会议上表示愿意与东盟于次年举行海上联合军演。当时东盟方面对此没有做出正面回应。2016年下半年之后，随着菲律宾新总统杜特尔特暂缓利用所谓“仲裁案”结果对华公开施压，越南时任总理阮春福也于同年9月访华，中国与两个主要声索国在南海问题上的紧张关系有所缓解。与此同时，同年9月举行的中国—东盟领导人会议审议通过了《中国与东盟国家关于在南海适用〈海上意外相遇规则〉》《中国与东盟国家应对海上紧急事态外交高官热线平台指导方针》，为双方落实联合演习创造了有利条件。2017年9月新加坡总理李显龙访华，中新关系得以恢复。此前两国关系曾因新加坡支持“仲裁案”结果及其与中国台湾地区的军事合作遭遇挫折。作为2018年的东盟轮值主席国，新加坡主动修复对华关系是中国与东盟合作进一步加强的积极推动因素。李显龙在访华前曾表示，将在任内推动中国—东盟关系的发展。2018年2月，中国与东盟在防长非正式会议上敲定了当年举行联合军演的计划。
2018年10月底，中国—东盟“海上联演-2018”在湛江及其外海举行。演习内容为《海上意外相遇规则》使用及搜救、编队通信操练等，双方共派出1200余名官兵参加。此次演习既是东盟首次与单一国家举行联合军演，也是中国军队首次与东盟开展海上联合军演。新加坡、文莱、菲律宾、泰国和越南均派出舰艇参加，其他国家派观察员观摩。中方认为，联合演习有助于增进双方了解互信，深化中国与东盟海上防务安全合作，为维护南海地区和平稳定，打造中国—东盟命运共同体发挥正能量。新加坡学者表示，联合演习开启了双方海军在南海建立信任、增进海上安全实践的第一步。由此看来，一方面，海上联合演习表明了中国和东盟致力于维护双方安全关系的意愿，是双方安全互信达到一定水平的成果；另一方面，双方就管控南海事态的可行性方案进行的实际演练，在实践层面确保了彼此有能力、有信心在现有机制下最大限度地避免危机的升级或失控。事实上，中国与部分东南亚国家之间在反恐、救灾等领域的双边、小多边联合演习也发挥了类似的作用。当然，联合演习并不意味着中国与东盟之间已经建立了足够的安全互信，其象征性意义大于实际意义。东盟依然坚定、谨慎地奉行大国平衡战略，在与中国举行联合演习之后，分别于2019年、2021年与美国、俄罗斯开展了海上联合军演。
第三，中国与部分东南亚国家在地区核问题上相互再保证。拜登政府与英国、澳大利亚建立了AUKUS，美英两国将支持澳大利亚获得核动力潜艇。此举是三国对《东南亚无核武器区条约》的破坏，同时也加大了地区大国安全对抗和核军备竞赛的风险。因此，中国旗帜鲜明地反对AUKUS，认为它“为新冷战鼓风，挑动地区零和博弈”。部分东南亚国家也表达了对AUKUS的担忧和关切。印尼称对地区持续的军备竞赛和军事力量投射深感忧虑。马来西亚也表示AUKUS将加剧军备竞赛，引发大国关系紧张和危险动作，尤其是在南海问题上。马来西亚防长希姆沙丁甚至表示，要赴北京与中国探讨如何应对AUKUS。新加坡东南亚研究所2022年的民调显示，印尼和马来西亚分别有21.4%和32.6%的受访者认为AUKUS会激化地区军备竞赛。除印尼和马来西亚外，菲律宾总体持支持立场，新加坡和越南表态希望地区稳定不会被影响。
为了确认彼此的立场和关切，中国外交部亚洲司司长刘劲松在AUKUS建立后立即分别与菲律宾、新加坡、泰国、马来西亚和印尼驻华大使进行对话，就AUKUS的建立及其对地区安全秩序的影响交换意见。中国此举的目的是再次确保海上东南亚国家不支持美国及其盟友强化地缘政治对抗的举措。作为回应，中国对东南亚国家的再保证也更进一步，习近平在中国—东盟建立对话关系30周年纪念峰会上表示：“中方支持东盟建设无核武器区的努力，愿尽早签署《东南亚无核武器区条约》议定书。”这是中国对这一意愿的重申，事实上早在20世纪90年代，中国就表达了一旦该议定书开放供签署，希望率先签署的意向。事实上，是否允许外国核动力航母或潜艇在所辖海域或港口活动，属于各成员国的主权，《东南亚无核武器区条约》并不能对此构成有效约束。尽管如此，中国的承诺旗帜鲜明地表达了支持东南亚国家反对安全对抗加剧和军备竞赛升级的立场。
第四，在双边关系方面，相互安全再保证在中越关系上体现得尤为明显。中国确认了越南“不选边站队”的再保证，越南则获得了中越高层政治稳定接触和对话渠道畅通的再保证。近年来，为防止美越全面伙伴关系向同盟转化，中国在发展对越关系时更重视越南的中立承诺。2021年4月，阮富仲与到访的中国国防部长魏凤和会见时称：“永远不会跟着其他国家反对中国。”这是越南对“三不”原则的重申。越南2019年国防白皮书将“三不”原则升级为“四不”原则，增加了不允许在其领土上进行反对另一国或在国际关系中使用武力的军事活动。可见，越南在为自身与大国安全关系留有一定灵活性的前提下，明确了在大国竞争或冲突时的中立立场。在行为上，越南也有意防止美越安全关系升级过快使中国不安。在与美国筹备建立伙伴关系时，越南没有接受美国的提议使用“战略伙伴关系”这一称谓，而是用“全面伙伴关系”代替。从越南的角度看，中越关系平稳、党政部门保持接触是越南政治稳定必不可少的外部因素，在双方围绕南海问题不时发生摩擦的背景下，中国领导人和高官来访是中国对越友好的重要信号，也是对越南的一种再保证。有越南学者认为，2020年是中越建交70周年，然而中国的中央外事委员会主任、外长和防长的东南亚之行都不包括越南。直至2021年下半年王毅的到访才给予了越南提升两国关系、推进应对国内问题的合作以及平衡对美与对华关系的机会。
与此同时，中国与其他东南亚声索国的海上安全矛盾也基本被控制在危机临界点之下，中菲、中马分别于2016年和2019年建立了南海问题双边磋商机制，表明中国与两国在南海危机管控方面的再保证有所增强。继2013年初中越建立海上共同开发磋商机制之后，中菲为落实2016年两国元首会晤时达成的共识，2017年5月首次举行南海问题双边磋商会议。迄今为止，双方在这一机制下已经举行了六次会议。2018年11月中菲还签署了《关于油气开发合作的谅解备忘录》。这些成果的达成主要缘于杜特尔特本人希望通过低调处理南海争议以换取中菲经济关系快速发展的意愿。尽管菲律宾并没有放弃在双边对话中继续凭借所谓“仲裁结果”向中国讨价还价，杜特尔特的对华友好态度适当地平衡了外交和国防部门的亲美立场，使得中菲对南海争议危机的处理始终保持在对话和协商的轨道之中。
如果说菲律宾对华提供的是中短期的、最高领导人层面的再保证，那么马来西亚的再保证本身就是其外交原则的重要组成部分。在马哈蒂尔主政之下，面对中美在南海地区的博弈日益加剧，希盟政府主张南海“去军事化”。马哈蒂尔在联合国大会的发言、《新马来西亚对外政策框架》以及马来西亚首份《国防白皮书》均表态坚持中立和不结盟的对外关系原则。 2019年9月，中马建立海上问题磋商机制。此举可以被视作一种谨慎的、有限的对华追随，也是马来西亚一贯坚持的风险规避策略。与此同时，中国与东盟之间的“南海行为准则”谈判是中国向东南亚国家提供的多边层面的再保证，与中菲、中马就南海问题的双边磋商机制并行不悖。“南海行为准则”案文第二轮审读也于2019年底开启，后因疫情暴发而暂时中断。2021年年中，中国与东盟商定早日重启“南海行为准则”线下磋商。
(二)共同推动经济再地区化
在美国推行“印太战略”的背景下，中国必须限制美国及其盟友实施供应链“去中国化”的负面效应，抵制所谓保护主义和逆全球化抬头之势，确保自身始终在全球经济分工中处于关键位置。因此，支持东盟主导的包容性地区一体化符合中国当前对外经济发展需要。与此同时，东盟脆弱的中心地位也面临着大国制度竞争、特朗普经济单边主义以及地区安全对抗风险增加等重重挑战。东盟需要持续力推自身主导的地区一体化，作为地区最大的经济体和东盟最大的贸易伙伴，中国的参与和支持对于东盟实现这一目标不可或缺。在以RCEP、CPTPP以及东盟国家的跨区域FTA为主要载体的新一轮地区化过程中，新地区经济秩序和新地区主义正在形成，本文将之称为“再地区化”。积极推动再地区化是中国和东盟的共同利益所在。
首先，RCEP结束谈判并生效，是中国和东盟为了应对地区内外的经济冲击，相互配合和支持形成的重要成果，双方都在其中发挥了不可替代的作用。RCEP起源于东盟对制度竞争的回应。2011年奥巴马政府提出将TPP作为“亚太再平衡”的经济抓手和地区一体化的美国方案，并力邀东南亚国家参与其中。然而，TPP不能完全满足东盟对地区经济合作的需求，原因是除新加坡、越南、文莱和马来西亚加入了谈判之外，其余的国家均被排除在外。印尼曾认为TPP将扰乱东盟经济一体化，引发贸易和投资偏向，扩大国家间差距并激化东盟各国领导人之间的负面情绪，不利于东盟经济共同体的建设。RCEP在这样的背景下应运而生，它一方面是东盟国家应对地区经济制度竞争的产物，以避免经济机会差异催生内部矛盾，从而损害东盟的团结；另一方面，弥补了TPP在包容性方面的缺陷，尤其是没有将中国和印度等有影响力的地区经济体纳入的不足，以彰显符合“东盟方式”的合作理念。将中国纳入地区多边经济合作机制，RCEP才可以最大限度地受惠于中国崛起的积极外溢效应。
RCEP谈判在2017年之前进展比较缓慢。原因是部分东南亚国家看中美国市场和投资的吸引力，对加入TPP抱有期待，包括菲律宾、泰国以及此前抨击过TPP的印尼均表达过加入TPP的意向。成员国各自为政意味着东盟在RCEP谈判上很难独立发挥强有力的主导作用，大国提供的外部支持必不可少。作为对RCEP谈判最为重视的大国，中国自2012年开始努力争取相关国家对RCEP的支持。日本加入TPP之后，中国对RCEP的态度更加积极，也更为重视亚洲地区主义中的东盟中心性，不仅增加了对东盟的投入，还在南海争议上表现出一定的灵活性。可见，在美国“亚太再平衡”战略的背景下，中国和东盟已经就经济一体化的地区方案做出相向而行的努力。
2017年特朗普政府打着“美国优先”的旗号鼓动海外资本回流，决定退出TPP。美国的出尔反尔直接导致了TPP的吸引力显著下降，同时瓦解了相关国家对美国主导地区经济合作的信心。特朗普政府在经济上的保护主义和孤立主义降低了东南亚国家对美国的信任度。有研究者甚至认为，TPP是对美国承诺的检验，美国在TPP达成基本协议之后退出，比从一开始就不推动TPP损失更大。美国与亚洲国家的关系将被区域内部合作的强化所侵蚀。为了减少特朗普政府经济政策造成的冲击，弥补美国“印太战略”缺乏经济支柱的短板，东南亚国家将目光聚焦在地区内多边经济合作上，纷纷在政治议程中提高了RCEP谈判的优先性。2017年11月，RCEP各方举行了首次领导人峰会。2020年11月，历经8年的谈判，15个国家最终签署了RCEP。
从“亚太再平衡”战略的推行到“印太战略”的出台，中国持续关注美国联合盟友打着“重塑经济规则”的旗号将经济关系安全化的举动。而东盟也面临着来自大国的制度竞争压力以及在全球蔓延的保护主义浪潮。双方为了应对各自的关切，一致选择通过强化区域内合作的方式，确保对外经济关系的基本稳定。中国为RCEP的达成投入了大量的外交资源，将其视为多边主义和自由贸易的重大胜利，RCEP则被认为是东盟对中国在经济领域领导地位的某种认可。在所有成员国中，中国和东盟也是最期待RCEP尽快生效的两方。东盟在中国等大国的支持下推动了新一轮的经济再地区化。这一轮再地区化并不局限于东南亚地区，而是覆盖了东亚和太平洋上的所有主要国家。得益于RCEP，中国和日本这两个亚洲最大的经济体之间有了自贸协定。
第二，除了共同促进RCEP的达成之外，另一个促进再地区化的举措是中国和部分东南亚国家对CPTPP的态度更加积极。在非TPP谈判国的东南亚国家中，菲律宾最先表达了加入TPP的意愿，泰国、印尼紧随其后。2014年，菲律宾与美国就此事进行了沟通，美国向菲律宾政府提供了相关技术层面的详细信息供其参考。2015年，泰国副总理颂奇·扎都西披塔在接受采访时则表示，泰国对TPP非常有兴趣。印尼总统佐科2015年访美时也曾劝说美国将印尼这一东南亚最大经济体纳入TPP，然而并没有得到美方的积极回应。TPP搁浅后，印尼又将主要精力聚焦在RCEP和双边自贸协定的谈判上。CPTPP生效以来，泰国、菲律宾和印尼三国国内开展了相关的研究和讨论，商议加入这一协定的可能性。泰国较为积极，其国内已经启动了申请加入CPTPP的相关政治程序。当然，三国要达到CPTPP的准入门槛还需要进行广泛深入的国内改革。2020年，习近平在亚太经合组织领导人会议上称中国正在考虑加入CPTPP。2021年9月，中国正式提出了加入申请，进一步增加了CPTPP对东南亚国家的吸引力。此后，中国在东盟峰会等各种多边场合与CPTPP成员国就中国的加入意愿进行沟通。对此，CPTPP成员国反应不一，尽管东南亚成员国在中国加入后有可能面临更大的外部竞争压力，但是他们还是做出了一些正面的反馈。马来西亚国际贸易和工业部高级部长阿兹敏·阿里指出，根据CPTPP的标准，中国加入后将实施更全面和高质量的市场准入，这比中国—东盟自贸协定更有利于马来西亚。新加坡贸易和工业部也表示欢迎中国加入CPTPP。越南虽然没有明确表态是否支持中国加入，但是其外交部发言人黎氏秋姮表示，越南政府愿意向中国分享申请的信息和经验。新加坡东南亚研究所2022年的调查显示，31%的被调查者认为中国成功加入CPTPP将会缓和地区经济体之间的紧张关系，促进中美贸易战的结束。其中，马来西亚的被调查者持这一态度的占42%。东南亚成员国之所以欢迎中国实行更高标准的开放，一是可以借此更深、更广地受惠于中国经济崛起，二是将地区最大经济体纳入更严格的贸易规则之中，以减少与中国经济关系中的不确定性。
然而，东南亚成员国的立场并不起决定性作用。在程序上，CPTPP委员会将在全部成员国同意的情况下，就中国的申请成立专家组，并依据专家组对申请国是否达到CPTPP条款要求的评估做出最终决定。而在CPTPP成员国中，日本、澳大利亚和加拿大可能对中国加入CPTPP构成阻力。这是因为日澳加三国在与中国关系的考量上，对政治和安全的考虑在一些情况下可能会凌驾于经济因素之上。以澳大利亚为例，在中国申请加入CPTPP的问题上抛开其自身原因不谈，趁机提出中国必须先恢复与莫里森政府的部长级对话，并且要为中澳贸易关系争端负责的论调。同时，加拿大作为美国的盟友，加之还是《美墨加协定》的缔约国，是否会在美国的授意下进行干扰也是未知数。除了外部的不确定性之外，为达到CPTPP的标准，中国在国有企业、电子商务以及劳动权益保障等方面也需要进行相应的改革和调整。上述情况意味着中国加入CPTPP注定是困难与机遇并存。
结 论
美国及其盟友相继推出的“印太战略”显著加剧了大国之间的地缘政治竞争。由于美国拓展对华竞争的领域并持续增加对华竞争强度，中国面临的军事安全威胁、集团政治压力和产业脱钩风险都有所增加。因此，就中国应对“印太战略”的压力来说，东南亚国家更加不可或缺，对中国的战略意义至少体现在以下三个方面：一是充当中美地缘政治竞争中的安全缓冲带；二是连接中国与全球产业链的纽带；三是彰显多元价值观和平共处和包容性多边主义的示范区。与此同时，“印太战略”也加剧了东南亚国家对中美战略竞争的焦虑，大多数东南亚精英认为这是地区面临的最大的地缘政治挑战。东南亚国家在安全上对中美任何一方可能引发对抗的举动时刻保持警惕，经济上不得不应对大国的制度竞争和美国向孤立主义的倒退，并在对华关系中期待中国对东南亚经济关系稳定的同时，施加安全上的自我约束。
上述考虑直观地反映在中国与东南亚国家对待彼此的政策上，双方在相互再保证和地区经济一体化方面做出了一些共同努力。中国对东南亚国家安全上的再保证主要体现在对《东盟印太展望》的认可，以及对推进“南海行为准则”案文第二轮审读和东南亚国家核关切问题上的积极态度。东南亚国家对中国的再保证内容包括不满美国强化地区安全对抗的举动，以及越南、菲律宾等延续大国平衡战略，重视对华关系的总体稳定等。需要指出的是，近年来东南亚国家之间的分化越来越明显，他们对大国政策的反应很少一致。比如菲律宾对AUKUS的态度更多地是欢迎，而不是担忧。而且，即使达成了共识，各国的热情程度也有所不同，比如印尼比其他国家更热衷于推动《东盟印太展望》的通过和被认可。鉴于东盟的凝聚力正在遭到越来越严峻的挑战，对东南亚国家的利益或行为进行总体性概括时，往往难以排除个别时期或个别国家不符合总体判断的情况。
2020年以来，美国“印太战略”在实施过程中遇到了一些困难：一是由于新冠疫情在全球范围内的蔓延，美国及其盟友在疫情暴发初期自顾不暇；二是近期欧洲的紧张局势在短时间内转移了美国的注意力。但长期来看，由于美国认为疫情缩小了中美实力差距，担心自身优势进一步丧失，包括“印太战略”在内的对华竞争势必会继续强化。然而，拜登政府目前在“印太战略”框架下与东南亚国家的合作计划却并没有表现出足够的吸引力、切实的可行性以及充足的资金支持。对华竞争将是美国持续塑造其东南亚政策的首要动力，因此其更多地将东南亚国家视为中美竞争的目标对象，而不是平等的、全方位的战略伙伴。这意味着未来中国与东南亚国家的关系必将是机遇与挑战并存。
