制度性权力、关系性权力与中小国家多边外交的逻辑
——越南担任联合国安理会非常任理事国的权力分析
2022-07-18李春霞张泽宇
李春霞 张泽宇
引 言
作为由民族国家组成的最强有力的国际组织，联合国安理会往往是由常任理事国发挥主导作用，而多数情况下由中小国家担任的非常任理事国，因其缺乏持续的安理会实践经验和外交资源投入，以及有限任期的限制，往往被认为是“象征性的而非正式的权力来源”。那么，越南是如何利用非常任理事国职位在这一“大国行使权力的舞台”上实现其目标的？
对这一问题的回答具有重要的现实和学理意义。从现实角度来看，通过对越南在联合国安理会的行为考察，增进对越南外交理念和实践的了解，对于我国构建和平、合作的周边秩序具有重要意义。从学理角度来看，考察联合国安理会非常任理事国是如何行使权力、塑造国际议程、实现自我利益的，对于深化中小国家研究和联合国安理会等多边机制研究具有重要意义。
一 相关文献回顾
不过，学界对于中小国家在国际机制中的权力关系和行为研究颇丰。作为多边主义的产物，国际组织按照某种原则协调三个或者更多国家间关系，给予较弱国家运用规则推进自身目标的机会。随着更多中小国家在国际组织中日益活跃，国际关系中将权力理解为强制力、权力资源解释为军事力量的偏好也在发生改变，权力借以起作用的社会关系不断受到重视。
秦亚青的过程建构主义将关系作为权力，认为关系和关系网络就是权力资源。迈克尔·巴尼特(Michael Barnett)和雷蒙德·杜瓦尔(Raymond Duvall)根据社会关系类型以及作用于行为者的社会关系特性，将权力划分为强制性权力、制度性权力、结构性权力和生产性权力。还有学者将管理学和社会学中有关“关系权力”“网络权力”的概念和方法用于分析国家的权力，提出了“结构性网络权力”、“社会性权力”、“关系性权力”等概念。 这些权力概念的提出事实上打破了权力研究中的大国中心思维，更加重视中小国家的权力行使。特别是战后主权观念的确立和联合国赋予小国平等的投票权，使得“国际制度赋予国家行为体的权力”——“制度性权力”更多应用于小国。制度性权力强调权力来自于特定的身份，使得小国拥有了远超其物质实力的影响力。
除了国际制度赋予小国的权力，小国还能通过与其他国家的互动增强权力。迈克尔·汉德尔(Michael Handel)提出“派生性权力”(Derivative Power)，认为“弱国的外交艺术是，为了自己的利益，尽可能地获取、投入和操纵其他更强大国家的力量”，所以，“不像大国，弱国的大部分力量是派生的而不是内生的”。有学者从大国的视角出发，认为大国会通过非正式手段向小国让渡部分权力，也证明了这种派生性权力的存在。汤姆·隆恩(Tom Long)在派生性权力基础上，提出了“集体性权力”(Collective Power)，两者的区分在于派生性权力来自于小国与大国的关系，集体性权力则来源于小国与其他中小国家的关系，两者在行使方式、程度和作用范围上截然不同。
关于权力行使的具体方式和操作层面，学者们强调了议题设置、文件执笔、投票等对于中小国家在国际机制中发挥影响力的重要作用。巴尼特和杜瓦尔认为行为体可以通过规则和程序界定下的制度来引导、操纵和限制其他行为体的行动(或不行动)和存在条件。王剑锋认为，小国可以通过创建国际机制、设置议程和选择议题，以及联系性战略等路径行使其制度性权力。杰罗米·法拉尔(Jeremy Farrall)和乔钦·普兰特(Jochen Prantl)以澳大利亚为实证研究，认为行使执笔权和担任轮值主席期间设置议程是施加影响力的方式。杰斯·吉夫金斯(Jess Gifkins)也关注执笔权带来的设置议程的权力，“起草者可以让其他国家在X和Y中选择，然而它们真正想要的是Z”。
关于投票行为，罗伯特·罗斯坦(Robert Rothstein)认为小国可以通过集体投票的方式对大国起到某种约束作用。吉夫金斯则从合法性的角度重新审视非常任理事国的投票权力，认为非常任理事国的投票尽管不足以决定事项，但在高度重视一致性决策的安理会中，也可以成为它们行使权力的筹码。此外，非常任理事国可以主动采取集体行动，增强外交能力，扩大影响力。
现有对中小国家在多边机制中的权力关系和行为的研究多从某一权力类型，或某一操作层面进行分析，较少从权力类型和操作层面之间的互动性展开研究。这某种程度上会割裂各权力类型与行使手段之间的联系，无法对中小国家在具体案例中的表现进行较全面的分析。随着多边主义的扩散以及作为其体现的国际组织的发展，中小国家日益重视多边外交。一方面，机制的非歧视性和规范性使得中小国家能够扩大其声音，降低不确定性；另一方面，多边舞台上国家间的互动关系也成为中小国家的权力来源，使得中小国家能够对大国和规则体系施加影响。因此，本文拟从制度性权力和关系性权力的权力类型、行使手段、作用方式等入手，对越南在安理会非常任理事国任期的表现进行考察，揭示其在联合国安理会推进利益目标的内在逻辑。
二 研究框架设计
本文认为越南在非常任理事国任期综合使用了制度性权力和关系性权力，在制度赋予的权力基础上，巧妙运用关系网络，有效推进了其利益目标的实现。
(一)制度性权力
制度性权力的产生与国家的大小与实力无关，它来自于国际制度的授权。本文的制度性权力指非常任理事国在《联合国宪章》(下文简称“《宪章》”)赋予的职权下，通过安理会的正式和非正式规则和程序，塑造他国的利益偏好，限制或约束他国行动的能力。
在安理会，尽管非常任理事国与常任理事国的投票权力差距悬殊，但与非安理会理事国相比，非常任理事国仍然在决策结构中占据一席之地。《宪章》规定，安理会决议的通过需要15个理事国中的至少9个赞成票，但多数情况下，提案国更重视一致同意的作用，如果一项决议获得了全票赞成，就意味着议案得到联合国决策核心机构的合法性确认。因此，这在无形中加强了非常任理事国所具有的制度性权力。
根据《安理会暂行议事规则》，安理会主席拥有核定议程的权力，同时负责制定每月的日程安排。非常任理事国可以利用担任安理会轮值主席的机会推进其感兴趣的议程，或保持相关议程的关注度，或否决议程。也就是说，轮值主席决定了哪些议题可以获得优先关注，哪些议题将处于边缘地位。另外，安理会非常任理事国还有机会“执笔”或“共同执笔”文件，因此，越南可以将自身关心的优先事项写入安理会文件草案。通过设置议程和文件执笔的制度性权力，非常任理事国不仅能设计和提出感兴趣的议程，还能在非决策层面塑造其他安理会成员的利益偏好。
安理会轮值主席还具有象征性的意义，主席可以代表安理会与有关国家和(或)秘书长磋商，并且负责在会后向媒体通报情况，代表安理会成员颁布主席声明。主席声明在政治进程中起着重要作用，它可以作为缓和紧张局势或处理各方关切的一种手段。安理会主席声明不一定由主席起草，却是由主席代表安理会宣读的，它代表着安理会的协商一致。
无论是设置议程、文件执笔，还是其职位的象征意义，这些都是制度赋予的。在非常任理事国任期内，越南行使的主要是源自于国际制度的制度性权力。但不可忽视的是，为推进关注的议题和实现自身利益，越南还充分利用关系网络在联合国发挥影响力。这种影响力并非单纯由非常任理事国职位所赋予，而是越南在这一制度平台上运用其他权力资源而产生的。所以，除制度性权力外，我们还有必要从关系层面阐述越南非常任理事国的权力行使。
(二)关系性权力
秦亚青的关系理论将关系性权力界定为“权力资源来自关系并可以通过关系加以使用的权力形态”，认为关系就是权力资源，关系性权力具有可分享性，并随着使用而加强。以此为基础，本文所说的“关系性权力”，是指越南在非常任理事国任期从关系网络中获得并加以使用的权力。
多数情况下作为中小国而存在的非常任理事国，其权力既非其本身所固有，也非全部由国际机制所赋予，而是与大国关系相伴而生。在国际政治的特殊情境，特别是在大国竞争背景下，当每一方都试图在联合国反对另一方时，这无疑提高了中小国的地位，使某些国家处于更加有利的位置，增强了其回旋余地和讨价还价的权力。另外，与大国的特殊关系也会给弱小一方带来权力，比如同盟关系、伙伴关系等。也就是说，越南能够利用大国竞争的态势或与大国的特殊关系，在安理会获得和行使权力。林南(Nan Lin)在论述社会资本的符号效用时使用了“借用”(borrowing)这一术语来描述社会关系的可分享性。本文使用“借用”来描述越南通过显示或利用其与大国或常任理事国的关系，来达到推行有利于实现其目标的行为。安理会里的借用主要表现为发言提及或其他互动行为，比如常任理事国在发言或投票行为中明确表示支持非常任理事国的利益关切等。
通过制度和特设联盟(ad hoc coalition)的方式将自己的目标置于机构利益中可以获得权力。在非常任理事国任期，越南通过东盟集体做出反应，将自身的关切和东盟共识嵌入安理会就是行使关系性权力的表现。这种以集体行动行使权力的方式，也证实了秦亚青关于“关系可以放大权力”的论述。由于获得同道国家的支持，越南作为非常任理事国会对其他国家产生行为和道义上的约束，从而产生限制其他国家(尤其是大国)行为的影响力。此外，通过与利益相近的国家采取集体行动，还增强了越南的声音，使其利益和诉求被更多国家注意到，从而在塑造和改变他国利益偏好层面产生作用。
(三)两种权力的互动关系
上述两种权力类型虽然在权力来源和行使手段上各不相同，但越南在安理会实际行使这两种权力时并非截然分开，而是存在互为基础、相互交叉、相互依存的关系。也就是说，越南非常任理事国任期的一个行为可能包含有两种权力类型的综合使用。一方面，有了关系性权力，才能更加有效地行使机制赋予的制度性权力。制度性权力因其来自于规则和制度，所以往往具有普惠性和平等性，但并不是所有国家都能够同等、有效地行使制度性权力。这受到国家实力、观念、意愿、外交能力等多种因素的影响，特别是对于相对实力较弱的中小国家，其是否能够有效行使制度性权力，更多取决于其资源转化能力，其中将关系资源转化为能力就是其中之一。另一方面，有了制度性权力，才能使关系性权力具有可依托和凭借的基础和平台。正是通过制度所赋予的设置议题、投票、执笔文件等手段，中小国家才能够通过集体行动和借用大国等方式将自身关切和利益嵌入多边机制中，从而塑造国际社会的利益偏好，限制和约束大国行为。
为便于分析，本文对越南某一行为着重分析某种权力类型的行使，但这并不意味着否定这一行为中其他权力类型的存在。另外，需要说明的是，尽管越南在非常任理事国任期行使关系性权力时依赖于制度，但与本文所使用的制度性权力概念并不重叠，前者是在制度中(in institution)行事，而后者则是通过制度(through institution)行使权力。
正是综合运用了制度性权力和关系性权力，越南通过设置议程、执笔文件、集体行动、借用大国等方式，不断塑造国际社会的利益偏好，约束或限制其他行为体的行为，从而推动了其利益目标的实现(见图1)。
图1 越南担任联合国安理会非常任理事国的权力分析框架
(四)案例选取
因为担任安理会轮值主席是非常任理事国行使制度性权力的最佳机会，所以本文选取2020年1月越南担任安理会轮值主席期间的两场会议作为案例分析其权力行使，即2020年1月9日召开的“捍卫《联合国宪章》以维护国际和平与安全”部长级辩论会和1月31日举行的“联合国与东南亚国家联盟的合作”简报会。
增强东盟与联合国的合作和推进南海问题国际化是越南在联合国非常任理事国期间推动的两个主要目标。首先，东盟与联合国是越南开展多边外交的重点。自1995年加入东盟以来，越南不断将自身安全融入区域安全。2011年越共十一大进一步明确了东盟的重要战略依托地位，提出通过东盟机制积极引领符合自身利益的区域安全秩序的构建。随着中美权力转移加剧，区域安全风险升高，不确定性加大，越南更加重视通过多边方式化解外部压力，尤其是通过积极参与联合国行动，推动东盟与联合国合作等手段提升其国际影响力。其次，近年来，越南外交呈现出“南海问题化”的趋势，越南不断追求将南海问题“东盟化”和“国际化”，“借助国际法和国际规制，加强国际社会对南海问题的关注，以博取国际社会的同情”。因此，南海问题是越南非常任理事国任期重点推进的议题。
综上，本文在对两场会议的分析中将着重围绕以上两个目标的实现展开。
三 制度性权力：以议程设置与文件执笔塑造利益偏好
安理会轮值主席按照15个理事国的英文字母顺序排列，每月轮换。2019年12月的轮值主席由美国担任，按照字母顺序，越南接替美国担任2020年1月的安理会轮值主席。由于“非常任理事国的代表往往缺乏常任理事国代表所积累的技能和实践知识，也不了解非正式进程的游戏规则”，所以非常任理事国在任期开始的第一个月就担任安理会主席是一个极大的挑战。但越南十分重视安理会的工作，早在2008—2009年任期，越南就着力选拔培养了一批专业素养好、英语流利的人才，并对安理会的程序和规则进行了培训。为便于及时决策，越南还为驻联合国代表团专设了一条热线，以直接向国家领导人汇报并获取指示。明确的目标导向和积极主动的准备为越南在非常任理事国任期充分行使权力提供了前提。
2020年1月，越南担任安理会轮值主席期间共举行了14次公开会议，安理会通过了4项决议，发表了1项主席声明，向新闻界发表了5次谈话。越南利用安理会轮值主席身份赋予的制度性权力，通过设置议程和执笔权，不仅增强了东盟与联合国的合作，将东盟的区域安全立场嵌入联合国，将其利益以文字的形式在安理会得以确认；还巧妙地将其感兴趣的南海议题引入安理会讨论，以提高该议题关注度，塑造对其有利的国际舆论。同时，安理会轮值主席的象征意义也为越南带来了声望和影响力的提高。
(一)增强东盟与联合国的合作
因此，越南在安理会推动东盟与联合国的合作，强调东盟维护区域和平与安全的核心作用的动机非常明确。2020年1月，越南通过设置议程、文件执笔、主席声明等手段，事实性地实现了其目标。
1.设置议程
越南主要从两个方面加强东盟与联合国之间的联系：一是从关注领域上强调东盟与联合国对“和平与安全”议题的重视；二是从制度机制层面上强调联合国与区域和次区域组织加强合作的正当性。早在其任期开始前，越南就已着手筹划相关会议。2019年12月，越南常驻联合国代表邓廷贵致信联合国秘书长，宣布将在其安理会轮值主席任期内举行部长级公开辩论会，主题为“捍卫《联合国宪章》以维护国际和平与安全”，并由越南时任副总理兼外交部长范平明主持。在概念说明中，邓廷贵阐释了召开辩论会的目的：一是申明《宪章》的重要性，重申国际社会对捍卫《宪章》以维护国际和平与安全的承诺；二是探讨安全理事会、整个联合国系统、区域和次区域组织以及会员国进一步推动捍卫《宪章》以维护国际和平与安全的途径和方法。
作为东盟轮值主席，越南强调《宪章》在维护国际和平与安全中的作用，符合越南对区域安全的关切，也突现了越南在东盟的优势地位。同时，将“和平与安全”设置为会议主题，不仅为东盟与联合国的合作搭建了框架，而且也为借用大国将其关注的区域安全问题引入讨论提供了可能。2020年1月9日的会议强化了联合国宗旨、《宪章》和国际法，尤其是有关尊重独立主权和领土完整、不使用武力或以武力相威胁、和平解决争端等基本原则。1月31日，在安理会轮值主席任期的最后一天，越南还举行了“联合国与东南亚国家联盟的合作”简报会，进一步巩固了前一阶段的成果，使东盟已有共识和立场在联合国平台上得到确认，提升了东盟在区域合作中的地位与影响力。
除了议题设置外，越南还通过扩大会议规模、提升会议层次等手段，放大会议效应。在安理会召开高级别会议是很多国家担任轮值主席的惯常作法，作为中小国家的越南在其能力范围内最大限度地利用了会议的组织权。2020年1月9日的会议，除了安理会的15个成员国，越南还邀请了92个国家以及包括联合国秘书长、国际长者会主席以及欧盟和红十字国际委员会常驻联合国代表等在内的国际组织代表出席。由于参与的国家众多，这场会议分别于1月10日和13日又召开了两次，共有111位发言者发言。召开大规模会议不仅仅是越南有意展现其外交能力，提升影响力，而且也是其试图通过联合国平台将其立场和目标进行合法化的表现。
2.执笔主席声明
联合国安理会作为最强有力的国际组织，其声明和决定具有重要的政治影响。这促使各国家努力成为安理会成员，将其关心的议题置于议程之中，以借助安理会的权威促进其利益的实现。而代表安理会发表主席声明是轮值主席的一项特权。作为安理会轮值主席，越南于2020年1月9日代表安理会发布了一份主席声明。声明促请所有国家和国际及区域组织遵守《宪章》，将《宪章》的宗旨和原则纳入有关和平与安全的决策，并着重强调了区域组织与联合国合作的重要性。尽管主席声明的起草者无法直接判断，但越南无疑在其中起着主导作用：在会议上，越南感谢了安理会成员“对声明提出的宝贵意见”。通过行使主席声明的执笔权，越南得以主导安理会成员有关该议题的谈判，并将符合其目标诉求的内容嵌入其中。由于主席声明是获得安理会成员一致通过的联合国正式文件，代表安理会的共识，所以符合越南利益的表述也由此在联合国平台上得以确认，具有了所有联合国成员必须服从的合法性。
声望几乎是所有非常任理事国的共同动机。越南主动地利用了联合国机制带来的机遇提升其影响力。正如2020年1月9日会议上肯尼亚代表发言时所提及的，越南2020年的安理会任期具有多重的象征意义：“一是当选为安全理事会成员；二是在进入21世纪第三个十年之际，担任安理会轮值主席；三是成为东盟轮值主席。”值得注意的是，越南还巧妙地利用安理会的编号规则，彰显其在安理会的声望。除了会议记录、决议和主席声明外，安理会的其他文件均以年号加数字的方式命名。安理会每天需要接收和处理大量文件，为了保证越南的文件被编码为1号，越南有意于2019年12月31日提交有关这场会议的概念说明，保证了该文件的编号为“S/2020/1”，而越南在会议上颁布的主席声明也被编为“S/PRST/2020/1”。“1”无疑具有丰富的象征意义，越南通过这些象征，向国际社会展示了其对安理会的影响力。
(二)推动南海议题进入安理会
尽管作为安理会轮值主席享有设置议程的主动权，然而这并不意味着可以将任何感兴趣的议题带入安理会。那些与常任理事国利益相冲突的议题，极少能够进入安理会的正式议程。即使常任理事国在决定议程的问题上没有一票否决权，它们仍然具有阻止一切损害其利益的议程的能力。常任理事国可以发起程序性投票的方式表达对议程的不满，若议程获得的赞成票少于9票，那么议程将不被通过。越南感兴趣的南海问题从未被列入安理会正式议程，如果越南利用轮值主席的制度性权力强行推动这个议题，即使存在成功的可能，也将遭受舆论和外交上的压力，这可能损及越南作为“国际社会负责任成员”的身份及其在安理会提高声望的目标。
所以，越南没有直接设置与南海相关议程，而是通过一个较宽泛的议题，借其他国家之口引入讨论的方式达到了其目的。在2020年1月31日召开的“联合国与东南亚国家联盟的合作”简报会上，越南选择的议程是“联合国与区域和次区域组织在维护国际和平与安全方面的合作”。这一议程既符合越南设定的有关增强东盟与联合国合作的目标，也符合《宪章》第八章的有关条款，更呼应了1月9日召开的会议中越南和东盟国家的共同立场。
越南在向联合国秘书长提交的有关2020年1月31日会议的概念说明中列出了希望与会者重点讨论的问题，其中包括“东盟与联合国在促进维护国际和平与安全方面潜在的合作领域和合作形式”。在此议题下，东盟得以首次在联合国安理会介绍东盟在预防冲突、解决地区问题和建设东盟共同体等方面的努力和实践。这不仅强化了东盟的中心作用，而且为联合国与东盟建立关于地区和平与安全的经常性沟通机制奠定了基础。更重要的是，这为与会者在此议题下对南海问题展开讨论提供了可能。
此次会议，越南依然邀请了联合国秘书长古特雷斯和东盟秘书长林玉辉，但与2020年1月9日的盛大会议不同，越南并没有邀请其他国家参与这场辩论，这也使得会议上可能的冲突被限定在安理会的15个国家中。至此，南海议题被以符合《宪章》宗旨和安理会程序的方式提了出来。越南通过巧妙地选择议程，既提供了一个可供有关国家阐述南海政策的选项，也利用议程的合法性和与会人员的地位避免了任何可能的对议程的反对意见，同时还将可能的冲突限制在安理会的范围内。
通过将其关注的问题嵌入联合国安理会议题，越南不仅有效引导了国际舆论，而且还影响和塑造了其他行为体的偏好。《宪章》赋予安理会为维持国际和平与安全采取必要行动的权力，所有联合国成员国已经同意安理会在国际安全问题上有权做出最终的决定。如果越南的立场被安理会合法化，将有更多的国家支持越南。越南在2020年1月9日主席声明中对和平与安全主题的强调，以及对东盟在应对区域安全中发挥重要作用的肯定，事实上是通过安理会对东盟处理地区问题的方式赋予了更大的合法性。尽管中国反对南海问题的多边化，但对于越南利用国际机制将其目标嵌入联合国，并充分展示其行动得到安理会支持的举动，中国也无法进行有效反对和阻止。而这就是越南利用制度性权力有意塑造的结果。
四 关系性权力：以集体行动与借用大国约束他国
越南在两场会议中分别运用集体行动和借用大国实现了不同的目标。在2020年1月9日的会议上，通过集体行动，越南与其他东盟国家表达了它们的共同关切，并借助越南起草的主席声明，将越南和东盟的共同利益嵌入安理会。而在1月31日的会议上，越南则主要借助大国的发言，达到了将南海议题带入安理会的目的。越南与他国的默契配合事实上限制和约束了在南海问题中与越南存在争端的有关国家。
(一)以集体行动推进东盟共同利益
在2020年1月9日这场以“捍卫《联合国宪章》以维护国际和平与安全”为题的盛大会议上，越南与东盟国家在发言中互相配合，放大了东盟国家的声音。
越南事先在写给联合国秘书长的概念说明中列出了可供参与者讨论的问题，包括“捍卫《宪章》对维护国际和平与安全的重要性”“安全理事会如何发挥在捍卫和加强遵守《宪章》方面的关键作用”，以及“会员国、联合国系统、区域和次区域组织以及安全理事会如何更好地利用《宪章》提供的工具”等。尽管越南设定了讨论方向，然而会议上各个国家的发言重点仍各不相同。加之会议召开时正值美国和伊朗关系恶化，许多国家借助这个平台表达了对美伊矛盾的看法。而东盟国家的发言则显示出相互协调的特点，它们围绕越南设定的方向阐述各自的观点，同时回避了一些国家在发言中提到的当时的热点问题，使会议方向始终围绕既定议程而没有陷入对其他问题的争论。
在发言中，越南首先表达了其对于《宪章》和国际法的重视，并提出安理会成员国带头遵守《宪章》的三点建议：确保大小国家在规划战略和实施外交政策时遵守《宪章》和国际法；利用《宪章》工具实现预防冲突及争端的和平解决；加强区域组织的作用。东盟组织及其他九个成员国全部参加会议并在发言中积极回应了越南的观点。本文将越南发言中提到的三点建议提炼为“遵守《宪章》和国际法”、“预防冲突与争端的和平解决”以及“加强区域组织的作用”。通过对东盟九个成员国及东盟组织发言文本进行比照(见表1)，本文发现东盟国家在发言中表现出高度的一致性，形成了东盟的集体声音。
表1 东盟国家及东盟组织发言对越南建议的回应
为了便于对比，本文随机抽取来自不同大洲、不同区域组织的国家发言文本，收集他们对越南提出建议的回应作为比照(见表2)。较之于东盟国家的高度一致，其他国家对越南的回应存在较大差异。因此可以推断，东盟国家能够做到如此统一的发言，显然事先进行过立场的协调。
表2 其他国家发言对越南建议的回应
此外，越南注重与同为非常任理事国和东盟成员国的印尼加强沟通，协调行动。印尼驻联合国代表贾尼(Dian Triansyah Djani)在评价越南时称：“越南为提升东盟的声望和形象做出了应有的贡献……越南与印尼在联合国安理会有诸多相同观点，希望在联合国安理会高举东盟大旗，向世界表明东盟的立场，促进东盟的核心价值。这有助于联合国安理会的实质性变化。”越南通过集体行动，不仅将符合自身利益的东盟立场和目标嵌入联合国，使其具有了合法性，而且增强了越南和东盟的声音，得到更多国家的关注，从而对其他国家产生了行为和道义上的约束与影响。
(二)借用大国炒作南海议题
不同于2020年1月9日会议着重于强调原则与规范，在1月31日会议上，越南通过巧妙地设置议程，为与会者讨论南海问题留出了空间。在有关联合国和东盟“潜在的合作领域”方面，预防冲突、和平解决争端(尤其是海上问题)是重点内容。越南搭台，大国发言，越南借用大国的权威，对与之存在利益冲突的国家施加了压力。
1.中美博弈背景下的越美关系走近
中美竞争的加剧不仅体现在贸易、科技、防务等领域，也体现在国际机制和国际秩序之争上。作为最大的国际组织，联合国也成为中美影响力争夺的平台。这种大国竞争态势事实上增强了非常任理事国的地位，使其处于更加有利的位置，加大了其讨价还价的权力。同时，越南与大国关系的深化，也为其借用大国在安理会推进其目标提供了权力资源。
2.在安理会借用大国
2020年1月31日的会议上，发言的国家都主要对加强区域组织与联合国的合作发表看法。然而在某些国家的发言中，却针对性地出现了对南海问题的讨论。在发言中首先提到海洋问题的是印尼。作为安理会里除越南外的另一个东盟成员国，印尼在南海问题上也有着深切的利益。但印尼仅在谈及应对非传统安全问题时提到东盟用于统筹处理海洋问题的东盟海洋论坛机制，一定程度上保持了对南海问题的相对克制。
然而随后西方国家的发言则直指南海，德国在谈及预防冲突时强调了《联合国海洋法公约》，并着重指出，“该公约制订了在海洋中开展一切活动的全面法律框架，包括执行仲裁裁决。”这里的“仲裁裁决”暗指2016年海牙国际仲裁庭的仲裁，德国的发言针对中国的意味明显。美国代表的发言更是用了极大篇幅指责中国在南海的行动，美国代表称中国“一再实施破坏稳定的挑衅活动”，认为中国的行动“不符合国际法”，质疑中国“是否有意达成一项行之有效的行为守则”。比利时、法国和英国在发言中也提及了《联合国海洋法公约》和正在谈判的《南海各方行为准则》对区域和平与安全的重要性。
越南作为轮值主席做总结发言时，并未再提到南海问题，而是仅仅强调了会议的主题，即东盟与联合国加强合作的重要性。越南丝毫不提南海问题与会议上各国纷纷就南海问题发表看法形成了鲜明对比。显然，越南刻意回避了对南海问题的讨论，以避免激怒中国代表。在这场会议中，越南借用大国的表现明显。越南通过巧妙地设置议程和引导讨论方向，为关注南海问题的国家提供了发言平台和机会。尽管无法观察越南是否与这些大国私下协调了立场，也无法得知这些国家行动的原因有多大程度来自越南的劝说，且“尽管这些国家有自己的计算，但不可否认，越南发挥了积极的倡导作用”。无论越南是否在其中起决定性作用，它都在客观上借用了大国的权威。
大国在南海问题上的批评和指责对中国形成了集体压力，这种集体压力也约束了中国反对该议程的行动。尽管中国代表在会场上对一些国家的指责做出了精彩的反驳，但中国对于这个议程显然不满意。中国代表张军在发言中强调：“联合国不是讨论南海问题的合适场合，安理会更不应涉及南海问题。”中国不满的另一个表现是，德国大使在发言中“祝贺”了主席国将此项目列入议程，而中国大使的发言却丝毫未提及主席国越南，仅仅感谢了古特雷斯和林玉辉的发言。通过不对越南设置该议程表达看法的方式，中国委婉地表达了对越南行为的不满。
结 语
越南不仅利用制度性权力，通过设置议程和执笔文件，极力推进东盟与联合国之间的合作，有意将南海问题带入安理会，而且利用关系性权力，通过集体行动和借用大国，将区域利益嵌入安理会文件中，以期提升其诉求的合法性。作为联合国非常任理事国，越南既放大了其在多边舞台的声音，又加强了对他国的影响力。尽管受到物质实力的限制，但通过充分和巧妙地运用国际机制和关系网络赋予的权力，越南正在努力朝着符合自身利益的方向影响和塑造着外部环境。
在分析越南的非常任理事国权力行使时，尽管其权力来源是制度和关系，但其实都离不开对大国关系的考量，其试图影响、塑造、约束或限制的对象也多指向大国。在国际关系的历史中，中小国家利用大国博弈和局势不稳对大国施加超出自身实力的影响，从而撼动整个国际格局发生转变的现象并不少见。在世界权力架构加速分化和重组的背景下，大国应密切关注中小国家在多边机制中的权力行使新动向。作为负责任的大国，无论是中国还是其他大国，都应当保持高度警醒，管控好分歧，营造良好的沟通氛围，促进国际组织发挥和平、合作的正面作用。
